海域资源资产所有权资源清单及管理体制初探

2019-11-12王涛，郑艳，化蓉，黄超

海洋经济 2019年5期

王涛，郑艳，化蓉，黄超

（国家海洋信息中心，天津 300171）

引言

将自然资源的所有者与管理者分开，由一个部门统一行使国家的自然资源所有权，是十八届三中全会的重要要求。为落实全民所有自然资源所有权，健全自然资源资产产权制度，2015年，《生态文明体制改革总体方案》要求探索建立分级行使所有权的体制，分清全民所有中央政府直接行使所有权、全民所有地方政府行使所有权的资源清单和空间范围。2019年，《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，进一步明确研究建立国务院自然资源主管部门行使全民所有自然资源资产所有权的资源清单和管理体制。

海域作为全民所有自然资源资产的重要组成部分，在管理过程上与其他类型自然资源相似，存在着资源家底不清、权责不清晰、权益不落实等共性问题。探索编制全民所有海域资源资产所有权资源清单，明确中央直接行使和委托地方行使海域资源资产所有权的权利义务、责任目标和评价考核等问题，探索提出符合国家管理需求的海域资源资产管理措施和架构体系。

1 海域资源所有权基本内涵

1.1 海域资源

《海域法》从管理层面上界定了海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。在垂直方向上分为水面、水体、海床和底土[1]；在水平方向上包括我国的内水和领海。

1.2 所有权

所有权是一种财产权，是指在法律限制范围内对物全面支配的权利，自然资源所有权分为国家所有权和集体所有权，具体包括占有、使用、收益、处置四项权能。国家所有权是指国家代表全体人民的利益和意志对全民所有制下的财产进行占有、使用、收益和处分的权利，其他单位和个人都不能与之分享[2]。国家作为抽象的实体，通常不直接占有国家财产而直接行使其所有权，通过法律法规授权的国家机关、企事业单位及国家投资的企业[3]，在法律规定的范围内行使所有权的权能。

1.3 海域资源资产所有权

海域资源资产所有权是指国家作为海域所有者依法享有占有、使用、收益和处分权能[4]，属于财产所有权的范畴，主体是国家，客体是海域资源，内容是完全物权。国家为实现财产的有效利用，需要将使用权能从所有权中分离出来由非所有权人行使，权利人依法占有并利用特定海域，主体包括自然人和法人等，客体为海域资源，是以使用和收益为主要内容，属于用益物权。

2 我国海域资源管理现状及问题

我国海域资源综合管理内容主要包括海域调查评价、区划规划和计划管理、海域权属管理、海域有偿使用管理、海域动态监视监测、海域海岸带整治与修复和海域使用监督检查等方面。

2.1 管理现状

海域调查评价包括两部分：一是全国海岸带和海涂资源综合调查和近海海洋综合调查与评价等科学性评价，另一方面是海域使用现状调查评价；海域规划与计划管理有海洋功能区划和海域专项规划；海域权属管理有海域的国家所有权、海域使用权和其他相关权利的管理，涉及海域使用权设定、登记、证书颁发、变更或终止以及争议调解处理等[5]；海域有偿使用管理包括海域分类定级、价值评估与海域使用金征收标准制定、征缴与减免、使用与预算管理等；海域动态监视监测工作内容包括国家海域动态监视监测管理系统建设与运行，以及海域空间资源和使用状况监视监测等；海域海岸带整治与修复是国家自然景观受损严重[6]、生态功能退化的海域海岸带进行的整治修复与管理工作；海域界线管理涉及省际、县际海域行政区域界线和大陆海岸线的勘定、修测、审批、公布及监管等；海域使用监督检查指为惩处海域开发利用和管理工作中的违法违纪行为而开展的执法检查和行政监督活动。

2.2 主要问题

《海域法》实施以来海洋综合管理取得丰硕进步，然而海域作为国有自然资源资产，存在家底不清，账户不明[7]；在调控涉海产业空间布局、海洋区划和规划的衔接不够；海域使用金作为经济杠杆发挥市场调节作用不足[8]。总结为产权管理、用途管制、收益管理和生态补偿四个方面问题。

2.2.1 海域资源资产产权管理

国家作为海域资源所有权的主体，既代行海域资源资产运行管理职能，又履行海域资源行政管理职能，行政监管与资产产权管理结合一体。一方面，导致海域资源资产产权主体受损，政府的双重角色影响市场在资源配置中发挥作用；另一方面，全民所有名不副实，国家所有常常被拆解为政府所有、地方所有、部门所有，地方管理通常借行政权力干预正常的海域资源资产出让和转让过程。

2.2.2 海域资源资产用途管制

海域资源资产空间分类管理与价值核算受用途管制影响较大[9]，资产类别及价值构成因用途管制的不同而有所差异，用途管制越严格，生态空间下的海域资源，海域资源的生态价值被提前变现的空间就越小，海域资源财产权价值实现可能性就越小，海洋功能区划并不是基于生态系统的区划[10]，在用途管制层面重经济、轻生态，地方对海洋空间的区域准入和用途转用许可尚不严格[11]，导致海域资源管理中行政管制和市场机制的范围和界限不明晰。

2.2.3 海域资源资产收益管理

海域资源在我国早已实现有偿使用管理，然而，海域资源产权交易市场发育时间较短，市场化配置程度非常低[12]，并未成为真正意义上的海域资源产权市场，海域资源市场体系的欠完善的根源主要是地方对海域资源市场的公权垄断与严格控制[13]，市场机制在价格形成上还有很大欠缺，资源所有者权益未纳入海域资源及其产品价格形成机制，造成全民所有海域资源所有者收益并未实现全民共享。

2.2.4 海域资源资产生态补偿

我国仍处在以海域资源投入为主的海洋经济发展阶段，对海域的生态价值认识欠缺，开发利用过分注重海域资源资产经济价值，忽视生态价值，缺少补偿机制最终导致生态危机不断出现。目前，涉及海洋生态保护和海域资源管理的法律法规，都未对利益主体的海洋生态补偿责任做出明确规定，强制性补偿要求少而自愿补偿要求多，导致各利益相关者无法根据法律明确在海洋生态环境保护方面的责任和义务。

当前海域资源管理急需推进海域资源资产产权体系改革，在海洋空间规划的基础上借助海域资源资产所有权资源清单和分级管理来完善产权管理、收益管理和生态补偿。在资源清单方面，重点突破中央直接行使和委托省、市代理行使的分类评价标准，构建出分级行使的资源清单；在管理体制方面，明确中分级行使所有权的权利义务和责任目标，并构建评价考核制度。

3 海域资源资产所有权资源清单设计

全民所有海域资源资产所有权资源清单在结构上应包括中央直接行使和委托地方行使的海域资源资产，在构建思路上，划分出国家要求的中央直接行使所有权的管理部分，剩下的资源通过设定判断标准进行科学划分。

3.1 中央直接行使所有权

《生态文明体制改革总体方案》中提出中央主要对石油天然气、贵重稀有矿产资源、重点国有林区、大江大河大湖和跨境河流、生态功能重要的湿地草原、海域滩涂、珍稀野生动植物种和部分国家公园等直接行使所有权[14]。因此，具有重要生态功能的滨海湿地、海域滩涂、珍稀野生动植物种等中央直接行使所有权。

3.2 研究判定划分标准

中央直接做出要求之外的全民所有海域资源资产，按照海域空间在生态、经济、国防等方面的重要程度进行科学判定，具体判定步骤如下。

（1）细化空间范围。海域资源资产类型应重点参考海洋主体功能区规划、海洋功能区划、海岛保护规划，以及海洋生态红线等空间规划，明确空间分类；

（2）确定资产类型。区分经营性和公益性资产，经营性资产以开发保护为主，一般具有完整的权能，公益性资产以提供生态服务为主，限制其使用权能；

（3）设置判断标准。判断指标应重点从生态属性、国防需求和经济属性等方面设置：①生态属性。按照海洋资源环境承载力与海洋生态保护需求判断出海洋生态重要性，生态属性强的海域资源资产应由中央直接行使；②国防需要。依据国防安全和军事用海需要，考虑领海基点及周边海域、国防用海用岛、海上交通和海底管线安全等国防重要程度，可以由中央直接行使所有权；③经济属性。依据海洋经济发展需求、空间开发适宜性，综合海洋空间属地范围来划定海域资源所有权行使主体，海洋经济潜力大的海域资源应由地方行使所有权。

（4）确定资源清单。对于海域资源在生态、经济、国防等方面的重要程度进行专家赋权、综合评价，制定全民所有海域资源资产所有权资源清单。

3.3 资源名录空间范围

结合当前各种海洋类空间规划等分区成果和管制要求，本文尝试划分出全民所有海域资源资产所有权行使的资源清单建议，具体如表1所示。

表1 海域资源资产所有权资源清单建议

（1）中央直接行使海域资源资产所有权资源清单范围包括：①海洋自然保护区（核心区、缓冲区）、海洋特别保护区（重点保护区、预留区）、农渔业区（水产种质资源保护区），中央要求具有重要生态功能的区域，生态特征明显，公益属性强，使用权能受限制；②特殊利用区（军事区）、矿产与能源区（战略性矿产资源区域）、保留区，国防特征明显，公益属性强，使用权能受限制；③围填海开发活动空间，经营属性强，完整权能；④公共海域。

（2）委托地方行使海域资源资产所有权资源清单范围包括：①农渔业区（除水产种质资源保护区）、港口航运区、工业与城镇用海区、矿产与能源区（中央直接行使所有权之外）、旅游休闲娱乐区、特殊利用区（中央直接行使所有权之外），经营属性强，占有、使用和收益权能；②海洋自然保护区（实验区）、海洋特别保护区（资源恢复区和适度利用区），生态特征明显，公益属性强，占有、收益和受限制的使用权。

3.4 资源清单动态调整

全民所有海域资源资产所有权资源清单在应用中会受到海洋自然属性、海洋经济需求、海洋空间规划和用途管制等影响，需要构建动态调整机制。在调整形式上集中表现为海域资源资产的管理权在中央和地方之间的上收和下放；资源清单动态调整情形包括五个方面：国防需求导致地方行使所有权海域资源上收中央；生态属性导致地方行使所有权海域资源上收中央；国际战略需要上收中央；地方经济发展需要，下放行使海域资源资产所有权；跨界海域勘界完成，且经济属性强，下放给地方行使所有权。

4 分级行使海域资源资产所有权管理体制设计

分级行使海域资源资产所有权管理体制构建需要区分所有者权利和监管者权力[15]，进一步明确分级行使所有权主体的权利、义务、责任，以及评价考核等管理措施，对于中央直接行使所有权的海域资源资产，地方需要配合中央做好资产管理工作，委托地方行使所有权的海域资源资产，中央政府要履行应有事权。

4.1 全民所有海域资源资产管理体制方案建议

结合当前海域资源管理实践以及自然资源资产产权制度改革要求，本文对于全民所有海域资源资产管理体制框架提出三种建议：

建议一：中央将全民所有海域资源资产管理授权给自然资源部，需要委托地方行使所有权的海域资源资产可委托海区局；海区局将海域资源资产管理再委托给地方行使所有权，由地方自然资源部门负责。该方案的优点是全民所有海域资源管理统一，避免了多头管理，缺点是全民所有海域资源资产管理与土地、矿产等资源资产类型的管理衔接有割裂。

建议二：中央将全民所有海域资源资产管理授权给自然资源部，需要地方委托地方行使所有权的海域资源资产委托给地方，由地方自然资源部门负责。该方案兼顾了海域资源和各类自然资源资产统一管理要求，摆脱条块分割等弊端，缺点是地方自然资源部门管理内容太多、责任过重、权力集中。

建议三：中央将全民所有海域资源资产的管理授权给自然资源部，同时，自然资源部将需要地方行使所有权的海域资源资产管理委托给地方，由地方自然资源部门负责，具体工作可由海域资源部门管理；海区局对于地方海域资源资产管理工作进行监督管理，实现所有权与监管权的衔接。中央与地方政府对于海域资源资产所有权行使是委托关系，对地方政府的海域资源管理可通过签订合约来委托管理。

第三种建议管理模式相对细化，摆脱多头管理等弊端，同时对于权力集中也有一定的制约，本文认定第三种建议。

4.2 分级全民所有海域资产管理权利义务

分级行使海域资源资产所有权管理权利义务应在资源清单的基础上，界定出海域资源资产所有权管理内容，包括海域资源统计清查；海域资源资产的权利金征收和分配；海域资源开发保护规划；确权管理中的市场化配置部分，并分别从中央和地方两个层面来分别明确所有权管理的权利、责任和义务。

4.2.1 中央直接行使所有权管理权利义务

（1）权利

①全民所有海域资源资产统计清查。界定全民所有海域资源资产类型和边界，通过统计清查来摸清海域资源资产数量、质量、分布、权属、保护和开发利用情况等；②全民所有海域资源资产评估核算。制定海域资源资产核算技术标准，开展海域资源实物和价值账户表式体系设计，以及海域资源资产负债表编制技术；③全民所有海域资源资产收益管理。制定海域资源权利金的征收标准；征收经营性海域资源资产的权利金，明确制定国家与地方各级之间的收益分配比例；④全民所有海洋资源资产确权登记。根据最终统计清查结果，将海洋资源所有权代表行使主体登记为自然资源部，实现海域资源确权登记全覆盖；⑤创新完善海域使用权及出让管理。创新海域使用立体分层设权，制定海域使用权出让、转让、抵押、出租、作价出资的操作流程；制定并细化出让合同，并鼓励竞争性出让；⑥全民所有海洋资源资产看护管理。制定海域资源资产管理评价考核办法；预防并制止破坏海域资源资产行为，确立损害赔偿标准；明确资源清单动态调整的原则及注意事项。

（2）责任义务

①民事保护

确认权属：指对海域资源使用权归属发生争议时，争议方请求人民法院或主管机关确认海域使用权的归属[16]，保护其合法的使用权。

恢复原状：当海域遭受非法侵害时，海域使用权人可以向人民法院提起诉讼，使该海域恢复到被侵害以前的状态[17]。

排除妨碍：由于他人的非法行为，妨碍海域使用权人行使其使用权各项权能时，海域使用权人有权请求人民法院责令其排除妨碍。

消除影响：当他人的行为给海域使用权人使用海域造成一定的危险性，海域使用权人可以向相关的人民法院提起诉讼，要求终止危险的行为发生。

损害赔偿：当他人的行为而给海域使用权人造成损害的，行为人应当承担损害赔偿责任。

②相关利益人的保护

海域使用相关利益人是指海域使用权人行使海域使用权的各项权能时所涉及的相对人，所有权行使主体需要保护海域使用相关利益人的权利，包括可能涉及的海域抵押权人、使用权出租合同相对人、海域使用流转合同相对人等。

（3）评价考核

全民所有海域资源资产进应遵循一致性评价、差异化考核原则。在评价方面，核算指标要综合平衡所有权行使主体的经济责任和生态责任，经济责任关注的是所有权行使主体在核算期间对海域资源资产配置的合理性、效益性，即保值增值；生态责任关注的是所有权行使主体在核算期间对海洋自然生态的修复管理及变现问题，即自然生态。

在考核方面。海域资源资产负债表要保证对全国范围不同区域海域资源资产所有权行使主体考核的公平性，考核应用需要具有横向可比性，根据各海域空间结构、开发强度、海洋经济发展状况进行差异化指标设计。

4.2.2 委托地方行使所有权管理权利义务

（1）权利

①地方配合中央具体实施全民所有海域资源资产清查统计，界定出详细的海域资源清单边界和空间范围；②配合中央对全民所有海域资源资产开展确权登记；③着重开展海域资源资产核算，依据海域资源资产核算技术标准开展实物量统计与价值核算，并编制海域资源资产负债表；④依据中央的海域使用权创设及出让规定和要求，开展市场化出让；⑤根据中央对海域资源资产收益管理标准，对地方行使所有权海域资源资产进行全额征收，并上交国库；⑥配合对海域资源资产进行看护，预防并制止破坏海域资源资产行为，配合资源清单的动态调整。

（2）义务

地方履行海洋资源资产所有权的义务总体上应该与中央相一致。

（3）责任目标制度

地方履行海洋资源资产所有权的责任目标总体上应该与中央相一致。

（4）评价考核制度

将海域资源资产监督管理工作纳入领导干部自然资源资产考核内容，作为考核任用、评优评先的重要依据，在考核中发现海域资源受损明显、责任事发多的区域，提出限期整改要求，并依据相关规定进行责任追究。