多民族地区的棚户区有机更新探索与实践

程望杰

一、研究背景

棚户区改造面临的不仅仅是空间环境问题，更重要的是对其内部复杂的社会关系及矛盾进行权衡。特别是在多民族地区，民族成分多元、社会风俗以及生活习惯差异较大、用地权属复杂等问题导致棚户区改造阻力较大。我国多民族地区陆续出台了相关公共政策，通过制定奖励性、导向性的措施鼓励多民族进行嵌入式居住，期望逐步形成各族群众共居、共学、共事、共乐的良好局面。如何利用棚户区改造的契机，将其政策目标落实在具体的规划中，这就要求我们以城市有机更新理念作为指导思想，既能落实相关规划政策，增强后续的实施管理，又能兼顾人民群众的内在需求，满足实现城市的可持续发展。基于此背景，本文对相关理论以及项目实践进行了研究探索。

二、多民族地区棚户区改造规划思路

1.多民族嵌入式社区模式研究

习近平总书记在第二次中央新疆工作座谈会上首次提出了在新疆“推动建立各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境”的崭新理念。关于多民族嵌入式社区模式研究中，新加坡于1989年推出的公共住房族群整合政策值得借鉴，该政策根据新加坡整体人口结构中的各个民族所占比例，规定每个单元楼和邻里在房屋出售、转租以及转售中按照推荐比例配置，旨在通过公共政策手段引导民族交错混居，避免出现单一民族聚居的现象；乌鲁木齐市天山区昌乐园社区作为多民族嵌入式社区试点，从文化及娱乐设施、社区综合服务、社区治安及管理等方面进行了嵌入式社区建设的实践，将民族团结工作融入到各项工作中去，夯实新疆社会稳定、长治久安的社会基础；成都也在全国率先开展了多民族嵌入式示范社区的创建工作，探索建立相关配套指标体系、优化嵌入式社区规划及管理模式，并纳入市政府民生项目进行推进，这些实践案例对于多民族地区的棚户区改造具有很好的借鉴意义。

多民族嵌入式社区可看做一个完整的生态系统，是政治、经济、文化等因素的集合体，各个要素互相协调配合才能持续健康发展。考虑多民族地区特色风情，尊重各民族生活习惯，满足各民族群众生产生活要求，营造特色彰显、互汇互融、一体多元的多民族生活空间布局，充分展示各民族交往交流交融的文化特征。通过文献及实践研究，多民族嵌入式社区主要以公共政策的手段，从社区政策、建设标准、社区管理服务三个方面着眼进行具体指引。

2.城市有机更新与多民族嵌入式社区模式协同

由于历史原因，多民族地区的棚户区存在着更为复杂的社会因素，不仅仅是城市功能空间的更新，更多的是社会关系的更新。因此城市有机更新与嵌入式社区模式的协同是多民族地区棚户区改造的重要出发点，主要包括以下三个方面的协同：

（1）城市功能的承接与提升

从区域角度统筹考虑拆迁还建，充分承接城市总体规划及相关规划政策、腾退旧城区土地实现有机更新，提升优化职能、增进民生福祉，全面推进空间结构优化及品质提档升级。

（2）存量土地的挖潜与转型

充分挖掘存量土地潜力、推进危旧房屋腾退工作、盘活老城区功能，促进增长方式由“外延式扩张”向“内涵式增长“的转变，为城市发展预留充足的发展空间。

（3）改造模式的优化与整合

新常态下，从区域统筹的角度，在评估改造潜力的基础上，合理进行功能定位及布局，从城市功能更新、品质提升、构建嵌入式社区模式等三大方面，指导棚户区有机更新，并提出具体措施（见下表）。

城市有机更新与嵌入式社区模式协同对策

三、规划实践——以新疆博乐凉台村棚户区改造为例

博乐市位于新疆维吾尔自治区西北部，是博尔塔拉蒙古自治州的政治、经济、文化中心，也是典型的多民族地区，城区现已自发形成了汉族、维吾尔族、蒙古族、哈萨克族、回族等多民族交错的自然“嵌入式”结构。针对目前博乐市北城棚户区用权属“杂”、密度“高”、交通出行不便、配套设施缺乏、民族过于集中等问题，本次研究从区域宏观视角，整体分析北部老城区各项功能，以期以棚户区改造为契机，破解北部旧城区发展的制约瓶颈，促进民族团结交融，提升城市形象，维护社会稳定。

1.城市功能更新策略研究

本次规划研究中，北部老城区强调以“南强”促“北优”，片区中涉及北京路城市功能主轴、一处市级公共中心，围绕乐道环廊布局邻里中心模式，提出北区城市更新结构，即“一带三轴连五区、两心多点提品质”；青河生态景观带作为棚户区的生态核心带，作为片区提升的着手点；三轴为北京路发展主轴、青得里大街发展次轴及文化路发展次轴，贯穿北城综合服务区、青河生态居住区、文化生活综合区、现代都市生活区、生态宜居小镇等五个功能区；景观体系形成渗入五大功能区的鱼骨状生态绿廊，打造“一河两岸、两心三廊、众星闪耀”的城市形象；结合城市功能更新优化用地布局，结合国家相关规范及总体规划要求优化提升老城区品质配套；完善旧城公共服务设施配套，形成三级网络化公共服务中心体系；布置8个社区级邻里中心，以500米服务半径优化生活圈；绿地体系更新后，实现500米见绿，800米见园的目标，并满足绿地占城市建设用地的比例不低于10%，人均绿地面积不低于10.3平方米的国家规范要求；整体改善各民族居民居住生活环境的同时，保障各民族居民生产和就业空间。

2.基于嵌入式社区理念的分类改造方式

博乐北城棚户区现阶段已经自发形成了多民族混居的居住模式，但在实际改造中，大量原住房由低层转为多层、甚至是高层，多民族嵌入式社区模式需要结合实际需求进行考虑。因此提出棚户区地块分类有机更新策略，即对区域内棚户区采取拆除重建、综合整治的改造方式，合理确定还迁安置规划。

其中，拆除重建模式是以市场力与政府调控力双向推动，主要针对位置条件好、土地利用率低、片区建筑质量差、环境差，且与城市未来发展方向不协调的地块。通过对原地块彻底拆除，重新构建物质空间，创造城市新形象为主要目标；严格落实上位规划，完善区域配套，增补公共服务和基础设施、公园等公益性设施；同时兼顾要求，拆除重建型地块的嵌入式社区模式，主要是通过商品房、经济适用房、租房、保障性住房混合搭配，将高档、低层住宅混合穿插建设，让不同收入、不同职业的居民实现混居；楼栋中主要以垂直嵌入为主，依据各民族人口的构成，同一楼栋间按照该比例进行房屋的销售、安置，实现嵌入式社会结构和社区环境形成的人员基础。

综合整治模式是以政府调控力为主导，主要针对更新动力小、不满足拆除重建条件的城中村、旧居住区，该类棚户区地块一般不增加建筑面积，以拆除局部建筑或违规搭建，营造开敞空间或增加配套设施为主要更新方式；单体建筑整治需要实现抗震加固、立面美化，庭院整治的要求；公共设施区则以立面美化，建筑单体功能置换（如改造为邻里中心），增加基础配套设施为主要更新方式，如道路建设、市政设施、绿地及防护绿化建设；综合整治型地块的嵌入式社区模式，根据当地实际情况选择了典型的汉族及少数民族院落作为最小整治单元，通过“院落+居住单元+居住组团”三级层级，按原住民民族比例成分进行平面嵌入式布局；院落作为各民族家庭的日常活动场所，作为私密空间；由10～15个院落围绕公共绿地组成一个居住单元；若干居住单元围绕公共服务设施组成一个居住组团，公共服务设施包括商业、文化馆、文化广场、学校、配套洗礼房等生活必备设施，考虑各族群众不同特性需求。

3.整体城市设计框架

在分类改造方式的基础上，结合更新后的用地布局进行整体城市设计（如图）。主动承接区域功能定位，以绿色活力为主题，以“多民族混合品质住宅+综合商业”为主功能，将区域建设为中（家庭）、青年客户群体为主要服务对象的新兴宜居生态宜居生活区。

延续原棚户区的网格式林荫路网，打造200*150米街坊尺度，营造生活休闲街区；沿响根都大街打造商业连续界面，将商业氛围向北延续，构筑博乐北城商业新名片；遵循土地集约节约利用的原则，以居委会、小学、幼儿园、公园、社区卫生服务中心为基础集中布局邻里中心，使居民在10分钟步行距离内享受品质服务；充分考虑多民族地区居民的生产、生活习惯，配套宰牲房、少数民族红白事活动场地等公共服务、生活必备设施；加强生态走廊渗透，融入民族特色元素，利用沿青河及沿凉台社区内部支路绿带设置绿道；建筑形式融合新疆民居元素和现代建筑手法，建筑色彩基调为木质暖色调，屋顶延用阿以旺建筑形式；重要节点处的山墙面点缀色彩鲜艳的壁画、色带，增加其可识别性。对部分保留的重点街区提出改造对策，分级、分类别采取危房整治、防护加固、综合改善等保护措施；结合传统元素的融入，重要街道界面体现地域风貌特色。

北城棚户区有机更新规划透视图

4.规划实施管控

在整体城市设计的框架下，提出可开发用地单元的控制要求。综合考虑城市发展及棚户区改造安排，制定分期、分类型实施计划。结合棚改方案，制定拆迁重建类各地块规划指标，为下一步规划条件提供技术支撑，对综合整治类项目提出近远期控制指引。

以片区为单位，建立棚户区“一图一表”图则档案，为后续“棚户区”改造的规划编制、审批和改造提供依据。图则将具体地块指标细化，针对不同的改造方式提出控制指标，方便规划管理，主要包括地块编号、用地性质、更新方式、面积、强度控制、公建配套指标、嵌入式居住模式、城市设计等指标，指导实施建设。后续结合拆迁还建模式、分期实施计划、居民意愿等，有针对性地提出实施模式，完善利益激励与补偿机制，为棚户区改造实施提供政策性保障。

四、结语

本文的研究思路是针对多民族地区的棚户区改造，结合城市有机更新理论对棚户区改造策略和途径进行了研究，特别是将多民族嵌入式社区模式融入到城市有机更新中，明确拆除重建、更新发展、整治完善、风貌保护等不同类型的更新区域，并通过城市设计介入实现功能和品质提升，满足各民族群众生产生活要求。在棚改规划方案形成过程中，还需要考虑众多因素，包括弱势群体、各方利益主体、规划管理部门等的诉求，如何更好地协调各因素之间的关系，从而使改造方案更具可实施性，这也是今后棚户区改造中需要重点探索的问题。