国家公园管理体制下的旅游发展模式研究

赵西君 李佐军

（1．中国科学院中国现代化研究中心，北京 100190；2．国务院发展研究中心，北京 100100）

自1872年美国黄石国家公园诞生后，澳大利亚、英国、日本、德国、法国等发达国家纷纷建立了自己的国家公园，截至目前，全球已有150多个国家探索建立了自己的国家公园。2008年10月，我国环境保护部和国家旅游局以黑龙江汤旺河为试点，尝试探索推动国家公园建设。2013年，“建立国家公园体制”作为生态文明建设的重要举措，在十八届三中全会上被正式提升到国家战略层面。2015年初，我国启动建立国家公园体制试点方案。有别于西方国家所谓的以“荒野”为起源的传统意义上的国家公园，我国的国家公园试点建设以体制改革为核心，目标在于建成统一规范高效的中国特色国家公园体制，有效解决当前自然资源管理中普遍存在的交叉重叠、多头管理和空间碎片化问题，形成自然生态系统保护的新体制新模式。党的十九大报告指出要“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。2018年4月，中华人民共和国国家公园管理局正式成立，主要承担“生态产品的供给者”、“满足人民认识自然和亲近自然的精神文化需求”，然而如何正确处理国家公园与旅游发展的关系，不同国家有不同的发展模式，我国又如何在保障生态产品供给的基础上，满足人们对文化旅游的需求，成为当前迫切需要解决的问题。

一、国家公园发展历程与研究现状

国家公园（National Park）的简单释义就是国家成立的公园，也可以概括为“一国为保护自然环境而设置的地区”。国家公园的设立，是世界各国大规模进行自然生态环境保护的开端，目前，国家公园已成为国际自然保护地的重要类型，基本上代表了一个国家对本国自然资源、文化遗产和生态文明保护的形象，也承担着生态文化传播和对外交流的使者等重要角色，国家公园在生态文明建设中有着不可替代的地位和作用。

（一）国家公园的发展历程

国家公园发端于19世纪的美国，由于其产生的巨大生态效益和社会价值，为世界各国广泛接受。然而，由于每个国家的自然资源禀赋、人文历史条件以及社会文化风俗不同，各国对国家公园的理解又有较大差异。因此自上世纪初期，国家公园的概念、宗旨、标准、范围等属性特征一直在不断被探讨。1916年，美国通过了国家公园相关法案，明确提出国家公园建立的目的就是要保护好生态环境免遭破坏，为子孙后代留下良好的自然景观和历史遗产以及丰富的动植物资源。1933年，伦敦召开的非洲动植物保护国际会议，认为国家公园的边界范围受到严格的法律保护，不得允许任何人以任何形式进行破坏和开发，甚至采摘或狩猎，并明确指出国家公园应遵从公共利益至上的原则。1969年，国际自然资源保护联盟（IUCN）将国家公园作为6类保护地之一，对国家公园的一些定性特征进行了界定，认为国家公园应是自然进化并最小地受到人类社会的影响。1971年IUCN将国家公园的面积、管理机构、开发活动等事项进行了细化，总体来看，就是将国家公园在实施严格自然保护的条件下，进一步“提供环境与文化兼容的精神享受、科学研究、自然教育、游憩和参观的机会”。

在国家公园与旅游发展的关系过程中，美国、英国和日本比较典型。美国是国家公园的开创者，在处理国家公园与旅游发展的关系上也先后经历了从无序开发、注重休闲旅游、旅游设施快速膨胀到基础设施向生态保护等6个阶段，形成了“完全保护，适度开发”的模式。英国国家公园的创立比美国大约晚近100年，始于20世纪中叶，英国的国家公园基本上在《环境法》和《国家公园法》的基础上运营，并且十分重视国家公园的发展规划，主要根据不同景观特征进行景观的功能分区与设计。目前，英国国家公园的定位基本上遵循了保护与发展并重的原则，既要保护生态资源也进行了适度的经济发展，实现了生态效益、经济效益和社会效益的平衡发展。日本是亚洲最早建立国家公园的国家，其国家公园的建立主要是在战后经济过度发展导致生态环境恶化的基础上实行的，从最初的注重盈利转变为注重环境保护和服务的公益性旅游，因此，当前日本对国家公园实行的是 “保护至上的公益性旅游”，国家公园土地被划分为特别区域和普通区域两种，特别区域禁止任何形式的人类活动，而普通区域旅游活动相对宽松一些。

我国国家公园的资源本底来源于众多保护地，主要包括国家自然保护区、国家地质公园、国家水利风景区、国家重点风景名胜区、国家森林公园、国家湿地公园、国家矿山公园等多种类型。从国家公园的组成看，1956年广东省肇庆市建立了鼎湖山国家自然保护区，也是我国第一个自然保护区，我国国家公园也可以说从这个时期就已经有所发展了。上世纪80年代国家林业局建立了国家森林公园，到2005年又批准设立了国家湿地公园，1982年原建设部创建了国家级风景名胜区，国土资源部先后成立了国家地质公园和国家矿山公园，水利部则成立了国家水利风景区，这些生态保护区构成了当前国家公园的主体。但我国第一个以国家公园命名的是黑龙江汤旺河国家公园，它也是环境保护部和国家旅游局批准成立的第一个国家公园试点单位。2018年，政府机构改革中，中央政府又专门成立国家公园管理局，负责国家公园建设。

（二）国家公园与旅游发展关系研究现状

自国家公园创建以来，国家公园的游憩活动便随之发生，但国际上关于国家公园如何处理旅游与保护的模式有明显差别。美国、新西兰实行的是保护至上的公益性旅游，实施特许经营模式；英国是保护为首的营利性开发，实施自主经营模式；日本采取的是限制开发模式，认为国家公园应实行严格的管理和保护，禁止任何形式的旅游活动。尽管各国在国家公园中处理旅游与保护的关系存在很大差别，但对国家公园进行充分保护则是共同的理念和出发点，从西方学者对国家公园的研究成果来看，生态学研究仍然是研究主流。但近年来，一些国家的国家公园可持续经营压力渐增，学者们对国家公园的访客管理、社区参与、特许经营的关注逐渐增加，对旅游参与国家公园发展的研究逐渐铺开，比如Prato（2001）、Stockdale 和 Barker（2009）分别对国家公园的环境承载力等与旅游可持续发展评价方面展开较具代表性的研究，Hjerpe和Kim （2007）从旅游开发与社区经济效益的角度研究了国家公园的旅游开发模式。

从试点中的国家公园范围看，我国国家公园基本上占据了我国自然生态资源比较富集的地区，这些地区山水风光对游客能够产生巨大的吸引力，往往能够发展成为旅游目的地，旅游与国家公园通过这种具有吸引力的自然资源天然联结在了一起。但是，国家公园所需要的管理体制与旅游经济活动所需的管理体制存在明显差别（苏杨，2005）， 在缺乏国内实践案例的情况下，多年来我国学者集中研究了其他国家的国家公园中旅游发展的经验，试图从中寻找一些共性规律。 张海霞（2010）分析了国家公园旅游发展的管理制度，并比较了国外国家公园的旅游管理模式和制度安排，马勇，李丽霞（2017）综合分析了美国、英国、新西兰、日本等国国家公园在旅游发展定位、旅游开发策略、旅游管理体制和旅游经营机制等方面的建设经验，钟林生（2016）、邹统钎（2016）、杨锐（2001）等学者也都对国外的国家公园中的旅游发展进行了系统研究。2008年以来，学者们开启了实证研究工作，开始关注我国典型区域的国家公园与旅游发展间的相互作用关系，田世政，杨桂华（2009）以云南香格里拉普达措国家公园为例，研究了国家公园旅游管理制度变迁。张玉钧等（2017）以仙居国家公园公盂园区为例，研究了国家公园生态旅游利益相关者协作关系。

因此，如何正确地处理国家公园与旅游发展的关系，以及不同类型的国家公园采取什么旅游发展模式仍有待进一步加强研究，事实上，国家公园为研究者们提供了一个类似于原真性的自然生态系统，为研究人地关系提供了一个良好平台和契机。

二、国家公园与旅游发展的矛盾及根源

国家公园是国家生态保护的重要方式之一，也是世界各国维护生态环境的重要途径，而旅游发展是人类活动比较密集的产业，一定程度上会影响生态环境保护，因此，如何正确地处理国家公园与旅游发展仍存在较大分歧，也产生了一定的矛盾和问题。

（一）国家公园与旅游活动属性认识不到位

国家公园一般都是自然生态系统良好的区域，文化遗迹资源也较为丰富，能够为人类提供最原始的、最自然的且具有不可复制的独特自然文化遗产，但这类区域的生态环境极其脆弱，环境承载量也较为有限，必须以保护为主。同时，国家公园作为“公园”，应保持其大众性的公共服务功能，为人们提供公共休闲、游览、交往、文化活动等享受自然的空间。然而，旅游活动通常是人们离开自己的常住地，以游览、观光、娱乐为目的的游览活动。过量的旅游活动又会对旅游目的地产生一些负面影响，一些过度旅游开发活动会对自然资源和文化遗迹造成不可修复的景观破坏，部分地区可能对大气环境、水体环境、植物、动物、土壤、本地文化习俗、社会文化环境带来深刻的影响，甚至一些影响很难在短时间内得以修复，有的影响甚至是永久性的。

正是由于对旅游活动的认识误区，2015年开始国家公园体制试点以来，大多数关于国家公园的各类相关文件和规划中“旅游”被刻意规避。然而，国家公园毕竟是一些自然禀赋和历史遗存较好的区域，对国内外游客有着强大的吸引力，这也使得国家公园必将成为旅游和核心吸引物，两者相伴相生。世界各国对国家公园的界定中，游憩都作为国家公园的重要功能之一，在各国都有立法保障。因此，国家公园的旅游活动是国家公园的功能特性所决定的，国家公园的发展与旅游活动并行不悖，并不意味着国家公园即为完全圈禁的保护地，不允许任何旅游活动的存在。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《建立国家公园体制总体方案》中提出要“严格规划建设管控，除不损害生态系统的原住民生产生活设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外，禁止其他开发建设活动”。《总体方案》开始将国家公园与旅游发展的关系进行理顺。

（二）国家公园实行最严格的保护与地方政府迫切发展存在矛盾

旅游业已经成为我国国民经济的重要产业之一，2017年旅游总收入占GDP总量的比例已经超过11%，对GDP贡献已达到9.13万亿元。在新旧动能转换过程中，旅游业也经常被认为是新动能经济的重要组成部分，不仅为本地经济带来了巨大的收益，也创造了大量就业机会，帮助人们实现脱贫目标。目前，国家公园范围内一般都是贫困人口比较密集的地区，比如钱江源地区、三江源、祁连山地区等等，有的处于我国14个集中连片特困地区。然而，这些地区生态资源优势又非常明显，人们可以从这些自然环境中获得知识、教育、游憩、美感、文化乃至心灵慰藉等等精神享受。自然资源的利用也能为本地创造巨大的经济价值，能够改善周边村民的生活条件、收入水平、消费结构和产业结构，也会为本地带来巨大的社会效益，能够真正带动地区发展。

美国国家公园也在自然环境与文化资源系统保护前提下，作为重要的游憩目的地进行了一定程度的开发利用，据美国国家公园管理局数据显示，2017年美国国家公园系统共接待了3.31亿人次的游憩参观者，在国家公园边界大约60公里影响范围内，游客直接消费达到182亿美元，这些消费直接或间接创造了高达30．6万个工作岗位，119亿美元的劳动收入，203亿美元的经济附加值以及358亿美元的国家经济输出。由此可以看出，即使在美国，国家公园也是重要的游憩资源，也被作为带动周边地区经济发展的重要引擎进行了一定的开发。因此，可以借鉴美国国家公园的旅游经营模式，在建立完善合理的国家公园管理体制的条件下，适度发展一些游憩活动，不仅能够激励地方政府对国家公园进行配套性保护，也能够充分利用好国家公园优质的天然生态资源。

（三）现行国家公园未进行科学分类

根据《建立国家公园体制试点方案》，目前我国已经设立了三江源、湖北神农架、浙江钱江源、福建武夷山、北京长城等10个国家公园进行试点。其中，北京长城和福建武夷山国家公园本身就是旅游胜地或旅游景点，八达岭长城年均接待游客量超过800万人次，旅游总收入超过4亿元，已成为带动当地经济发展的重要产业，同时由于多年基础设施完善，八达岭长城的日均最大承载量已达到11.5万人。福建武夷山风景名胜区是世界文化与自然双重遗产，2017年游客量已经超过381万人次，旅游总收入达到3.6亿元，不仅如此，武夷山景区还大规模发展了茶产业，与社区居民深度融合在一起，产业业态非常丰富。

国家公园的体制试点若将这些地区统一纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护，完全禁止开发，则必然会影响当地经济的发展，也有可能激发社会矛盾。同时，由于像长城、武夷山景区已经进入旅游发展与环境保护相统一的良性循环发展轨道，若完全禁止开发，与旅游供给侧结构性改革明显矛盾，也与人们日益增长的美好生活的需求相矛盾。我国特殊的历史沿革造成我国的保护地包括国家公园试点地区涉及多个国家级品牌和多个部门管理，包括国家级风景名胜区、国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家森林公园、国家地质公园等等，区域范围多有重叠，在保护的大前提下，各自的侧重点也有所不同。在这一背景下，国家公园的旅游发展模式不能实行“一刀切”，而应当进行分类式引导，最终达到严格的保护目的。

（四）国家公园与旅游发展体制机制尚未理顺

就国家公园旅游管理而言，国外的体制机制相对较为成熟，权责清晰，管理方式也十分透明，国家公园与旅游发展形成了相辅相成的良性循环运转模式。我国的国家公园试点区由各原国务院各部门管辖下的各类保护地组成，这些保护地中，自然保护区由环境保护部门管理，风景名胜区由所在地县级以上人民政府的住房和建设部门管理，森林公园和湿地公园的管理权责归口在县级以上地方人民政府的林业主管部门，国家地质公园则由国土资源部负责管理。由于归属关系复杂、管理部门众多，保护地极易出现多头管理、执行不力、监管不到位等各种问题，要么过度保护、社会功能缺失，要么过度开发、环境保护不力。旅游发展也同样存在类似情况，有的保护地在经济利益的驱使下，过度开发旅游活动，建设旅游设施，严重影响了当地生态环境，而无任何部门进行监管。

国外为了能够更好地保护和管理国家公园，十分重视本地社区居民的参与，重视培育本地社区的获得感与主人翁意识。我国国家公园试点区在管理中往往采取人地相对分离的政府全资源管理模式，社区居民的资源利用权力被忽略，甚至被孤立于试点区的管理与活动之外，参与度较低。从其他国家的既有经验来看，代表性国家的国家公园普遍实行特许经营制度，由国家公园管理机构选择符合条件的特许经营者，经营者向政府缴纳特许经营税，国家公园管理机构与经营者并无直接的经济关联，实现了国家公园管理权与经营权的彻底分离。而在当前，我国国家公园采取的经营方式，仍然是政府主导下的企业自主经营和门票经济，与国家公园的公益性相违背，也与生态系统保护、环境教育和参观游憩等主要社会功能这些建设初衷相违背。

三、国家公园建设中旅游发展的对策建议

国家公园建设中的旅游发展牵扯到方方面面，是一个系统的体系建设，既包括国家公园自身建设的问题，比如部门利益的协调问题、中央和地方的财力支出分配问题、跨行政区自然保护地管理问题等等，也包括旅游发展自身的问题，比如旅游模式、旅游规模、旅游容量等等，都需要进行系统的规划设计。

（一）重塑国家公园与旅游发展的相互作用关系

国家公园的旅游活动能够丰富我国旅游产品体系，特别是随着我国进入小康社会，人们对多层次多种类的公共游憩产品需求将更加旺盛，国家公园作为资源禀赋极好的区域应该进一步为人们提供丰富的旅游产品，以满足人们对美好生活的需求。另一方面，旅游发展能够实现国家公园的自循环可持续发展。国家公园的保护与管理需要大量的资金投入，旅游的发展能够为本地带来一定的经济收入，可以缓解中央和地方政府的财政压力，实现国家公园的自循环可持续发展。同时，旅游的发展能够创造大量的就业机会，旅游产业发展能够帮助原著居民快速脱贫，更容易获得社区支持。出于国家公园所承担的国家生态安全屏障重要作用，考虑到其环境脆弱性，国家公园必然是以大面积保护自然生态系统为主要目的，进而实现对国家自然资源的科学保护和合理利用。因此，国家公园的旅游活动应是有条件的、有节制的以保护为主的游憩活动。总体来看，国家公园特有的资源条件是旅游发展的本底和基础，适度的旅游活动能够为国家公园更好的保护管理以及生态功能的发挥提供重要支撑。

（二）科学划定国家公园旅游发展模式

国家公园中旅游发展应遵循一定的标准，可考虑主要从现有旅游开发状况、资源环境承载力、生态脆弱性、物种珍稀度和规模丰度等四个维度进行评价。旅游开发状况，主要用于衡量国家公园在原有管理体制下已经达到的游客规模、旅游成熟度、生态环境情况、存在的问题等；资源环境承载能力主要是国家公园资源环境所能承受的人口规模和经济规模的大小，也就是国家公园生态系统所能承受的人类经济与社会活动的限度；生态脆弱性着重强调国家公园的生态系统在特定时空尺度相对于外界干扰所具有的敏感反应和自我恢复能力；国家公园珍贵物种主要是指国家公园中珍稀物种达到的保护等级，珍稀物种的类别数量以及目前的规模大小等。依据国家公园的资源环境承载能力，生态环境脆弱性，珍贵物种的珍稀程度、种类和规模的评价标准，结合目前各个国家公园的旅游发展基础，可将旅游发展模式总结为深度融合型、适度游憩型、研学科教型、生态管控型四种类型。其中，深度融合型的国家公园主要是已具备一定的人类活动承载力，以适度经济功能为主，产业业态较为丰富；适度游憩型的国家公园主要满足人们对自然风光的需求，更多承担观光、科普教育等社会功能，社区融入程度适中；研学科教型的国家公园主要是以科学研究功能为主，采取预约式的访客管理，生态环境较为脆弱；生态管控型的国家公园是以生态保育和生态涵养为主，生态环境脆弱，修复能力差，实行自然生态系统的严格保护、整体保护、系统保护管理。

（三）进一步理顺国家公园中旅游发展体制机制

《建立国家公园体制总体方案》中明确提出可以在保护生态的前提下，国家公园中可以开展旅游活动，但对于如何开展旅游活动并没有详细规定，比如，在国家公园中如何确立旅游管理主体、周边社区居民的利益分配、旅游环境容量、旅游设施建设标准、旅游收入分配情况、周边旅游产业的布局都未做明确说明，因此未来应进一步理顺旅游在国家公园中的体制机制。第一，理顺国家公园的管理体制，应实行垂直管理模式。国家公园管理局拥有管理全国国家公园的高度集中权力，彻底解决各部门条块分割的管理乱象，各地区国家公园管理机构则负责本地国家公园的管理，各地方政府、旅游部门、管委会、社区居委会应积极配合当地国家公园管理；第二，借鉴国家公园普遍实行的特许经营制度，实行严格的管理权和经营权分离制度。特许经营费用以及门票收入都应归国家公园管理局使用和管理，主要用于国家公园的生态环境保护和治理等方面；第三，注重编制和实施国家公园的旅游发展总体规划。地方发展规划或旅游专题规划在国家公园范围内必须服从国家公园旅游发展总体规划，同时，在编制国家公园旅游发展规划时，必须确保生态环境保护利益至上，要站在生态旅游、自然遗产保护等角度进行旅游发展规划，而不是纯粹的追求经济效益的发展规划；第四，注重公众参与管理。公众参与机制能够有效监督国家公园的科学发展和保护，制定国家公园旅游发展规划应广泛听取当地社区居民的意见，在管理过程中也应广泛吸纳当地社区居民参与管理，建立合理的利益分配机制。只有让社区居民从国家公园发展中受益，才能调动他们的积极性，也只有这样，国家公园的生态环境保护才能维护好并及时制定针对性的对策措施，等到时机成熟时再上升到全国人大进行立法；第五，力求创建由政府、企业、公众等多元主体共同构成的旅游地空间。更加注重全民参与、整体福利和利益共享，更加注重长远利益和区域协调可持续发展，更加注重满足人民群众对美好生活的向往与追求。

（四）尽快出台国家公园立法

世界各国都非常重视环境保护和国家公园立法，我国也应尽快建立健全适合我国发展的国家公园法律体系。从构建国家法律法规体系的操作层面看，一是“自上而下”式的出台相关国家公园法，在之前国家相关部门和各地出台的法规基础上，由全国人大召集相关领域专家起草涵盖国家公园的自然保护地法律，形成国家立法。在此基础上，形成行政法规，推动地方立法，构建完整的法律法规体系。另一种方式是支持地方政府与各部门继续完善相关政策体系，特别是针对国家公园在发展中存在的各类问题增加管控型等四种类型，对于探索当前国家公园体制试点具有一定意义。但总体来看，国家公园的核心功能，仍然是重要自然生态系统的原真性、完整性保护，实行最严格的保护仍然是国家公园发展的最终目的。

建立我国的国家公园制度是一个庞大的系统工程，也是中国生态文明改革的一块 “硬骨头”。发展方向已经确定，只要从大处着眼，从小处着手，最大限度地倾听各方意见，最大限度地兼顾长远利益，中国就有希望走出一条规范高效的国家公园建设之路。