面向高质量发展的城市群治理

孙久文 　张泽邦

[关键词] 城市化;  城市群治理;  高质量发展

[中图分类号] C912.81      [文献标识码] A       [文章编号] 0529-1445（2019）10-0060-04

改革开放40年来，我国城市化进程迅速向前推进，城市群建设是这一进程的重要推动力。当前，我国经济已经迈入高质量发展为特征的新时代，城市群也必须按照高质量发展的要求进行建设与治理。这要求在实现GDP稳定增長的同时更加关注经济增长的质量和结构问题。通过创新和转变发展模式，找准新的经济增长点，有效协调区域发展关系，实现区域一体化发展，成为日益关键的问题和难点。

我国的城市化进程与城市群发展现状

我国的城市化进程。城市化是我国改革开放40年最重要的发展特征。改革开放以来，中国的城市化进程大致经历了三个阶段。第一阶段：以农村经济体制改革为主要动力的城市化启动阶段。1978—1984年的城市化，带有恢复和启动的性质，城市化率由1978年的17.92%提高到1984年的23.01%。第二阶段：以城市改革推动城市化全面推进阶段。1985—2000年，以城市建设、小城镇发展和普遍建立经济开发区为主要动力，以中心城市辐射和带动周边地区为主要特征;城市化从沿海向内地全面展开，到1998年我国城市化率提高到30.42%。第三阶段：以城市群建设为主要抓手的城市化快速提升阶段。进入21世纪以来，我国城市化发展的主要特征是城市群建设在全国范围内遍地开花，城市群内部各城市之间的联系与互动日益密切，形成了21个城市群。2018年，我国城市化水平达到59.58%。毫无疑问，40年来我国城市化进程是全世界最引人注目的一项伟大事业，取得的成就正在改变世界经济格局。当前，发达国家已基本完成城市化，城市化水平大多在75%以上。到2050年实现现代化之时，我国城市化率将达75%，达到发达国家的平均水平。

我国的城市群发展。我国城市群的形成是城市化进程中的产物。城市群是国家参与全球竞争和世界经济重心转移的重要承载体，全球城市群建设的真实意图在于迎接世界经济重心的多次转移，每一次转移都带来大规模的工业化和城市化，进而催生出一批又一批城市群 。我国城市群的形成，是工业化与城市化在空间上的表现形式，同时也对应国际产业向东亚地区的转移。特别是沿海地区城市群的形成与发展，与2001年我国正式加入世贸组织，进而深度融入国际经济体系是分不开的。我国城市群的发展从空间上呈现出“由南向北、由点及面”的发展轨迹。2014年在《国家城镇化发展规划》中提出的21个城市群，从核心区域来看，长三角的空间载体是长三角城市群，珠三角的空间载体是珠三角城市群，环渤海的空间载体是京津冀城市群。其他初具规模的城市群还有：成渝城市群、中原城市群、长株潭城市群、关中城市群、哈长城市群、北部湾城市群等。2018年，京津冀城市群、长三角城市群、珠三角城市群以占全国3.57%的土地面积，集聚了全国13.9%的人口和35%的地区生产总值，成为我国经济最活跃、人口最密集、创新最集中的城市群。三大城市群成为我国参与国际合作和竞争的主要平台。

城市群发展与治理的阶段性特征

伴随城市化水平的提升，我国城市群有一部分已进入相对成熟的发展阶段。当城市化的推进步伐逐渐慢下来的时候，初创和高速发展时期留下来的问题，将会逐步显现，城市群治理就成为下一阶段的重点任务。从城市化的发展规律和城市群的发展过程可以看到，城市群的治理有一个由点到面、由浅入深的过程。

在城市群发展初期，城市间的联系相对较弱，城市群结构尚未完全形成。这个阶段，中心城市由于经济社会发展水平较高，对周边区域的资金、人才等具有较强吸引力，大量生产要素向中心城市集聚，区域治理的制度需求并不迫切。随着城市化水平的提高，区域中心城市凭借区位优势和政策红利得到迅速发展，成为城市群的“增长极”，通过空间溢出效应辐射带动周边地区发展。城市群内部逐渐突破行政区划的限制，资源配置效率得到提升，城市群逐步进入区域一体化阶段。

城市群发展进入中期，城市群与行政区经济的关系就变得十分复杂。这一阶段，由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生一种特殊区域经济现象。这是中国从计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变时期出现的，具有过渡性质的一种区域经济类型。由于行政区划将城市群内部划分成若干相对独立的单元，地方政府往往从自身的局部利益出发，各自为政，缺少必要的分工合作与沟通协调机制，恶性竞争频发，市场分割严重，资源配置效率低下。伴随着城市群的发展，行政区的界限逐步被打破，不同行政区内城市群的区域一体化治理就显得重要起来。在此背景下多元行政主体参与一个共同的城市群建设，区域公共治理就成为能够平衡多元主体的唯一的治理形态。

城市群逐步成熟之后，随着城市化水平不断提高，城市间联系日益密切，越来越多的经济社会活动需要跨行政区才能完成。原有的行政区划不能适应新的发展形势，因此我国行政区划进入频繁调整期。城市群治理形态转变为行政区内的变革与区域融合，关键是解决原有行政区划为发展带来的障碍。这个阶段称之为行政区划与城市群范围的耦合阶段。各城市政府通过变革与创新行政区划，提升城市竞争力。以京津冀城市群为例，北京市于2010年撤销崇文区和宣武区，并入新成立的东城区与西城区，以协调区域内的发展;天津市于2009年撤销塘沽区、汉沽区、大港区，设立天津市滨海新区，以充分整合区域内资源;河北省于2005年进行“扩权强县”改革，于2009年继续推进省直管县财政的改革，以促进区域内县市的均衡发展。不难发现，这一阶段的改革主要局限于行政边界之内，促进区域内部的融合和协调发展。那种认为适应城市群发展的行政区划调整就是把现有行政区界限看作是发展的障碍，认为行政区调整就是行政区合并的观点是不正确的。2014年2月，习近平总书记在北京市考察工作时指出，行政区划并不必然就是区域合作和协同发展的障碍和壁垒，行政区划本身也是一种重要资源，用得好就是推动区域协同发展的更大优势，用不好也可能成为掣肘，需要自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式。在这一理念引领下，行政区划改革立足顶层设计，注重协调区域关系，破除区域间壁垒，优化区域发展格局。一方面，行政区划调整通过增强核心城市的辐射带动作用，引导资源向发展轴集聚，破除区域合作的体制障碍;另一方面，行政区划调整可以极大提升边界地区的互联互通程度，促进区域的分工与协作，提升区域的一体化程度。因此，适应城市群发展的行政区划调整，既有行政区的合并，也有行政区的拆分。深圳的行政区划调整是把现有的行政区域划小。在实现基本公共服务均等化成为城市群建设重要任务的情况下，这样的做法无疑更加合理。

随着区域融合程度的提高，城市群发展进入一体化阶段。城市群内部不仅在经济方面联系空前密切，还在政治、法律、文化、社会等方面形成全方位互动，逐渐组成“你中有我，我中有你”的利益共同体。当进入城市群发展的成熟阶段，地方政府的主要任务是为公众提供更多更好的公共服务，而不是去拥有更多的土地资源。行政区划小，地方政府的工作会做得更好。在城市群建设过程中，过多地实施“县改区”的行政区划调整，也是值得商榷的。区域一体化治理是这一阶段的治理形态，需要将资金、人才和技术等生产要素纳入区域平台，基于各城市的比较优势和发展定位，进行统筹布局，从而将资源配置的效率最大化。过多地实施“县改区”行政区划调整，只会形成中心城市一家独大，形成向心吸引力，使区域内的资源过度集中，不利于区域协同发展。要在协调区域发展同时避免过度膨胀的单个城市的扩张，在城市群治理中发挥所有参与治理的城市的积极性，形成更大的合力，实现城市群的善治。

完善城市群治理的途径

党的十九大报告首次将区域协调发展战略提升为统领性的区域发展战略。城市群的发展作为区域经济发展的增长极，发挥着重要的带动作用和支撑作用。为进一步提升区域协调发展的水平和质量，《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》指出，“建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式，推动区域板块之间融合互动发展。”“加强城市群内部城市间的紧密合作，推动城市间产业分工、基础设施、公共服务、环境治理、对外开放、改革创新等协调联动。”

推进基础设施建设和制度环境優化。高效快捷、稳定可靠的现代化基础设施体系是深化区域间合作的必要条件。基础设施互联互通作为城市群建设的先导和突破口，应放在优先和关键位置。基础设施的网络化能够发挥城市群内部自组织、自协调、自调整的能动性，加强城市群内部的经济联系与合作。在交通方面，通过升级改造各级海陆空运输网络，改造繁忙干线、主要枢纽及客货站场，加强以机场、高铁站、公路客货站场为中心的综合交通枢纽建设，优化枢纽内部交通组织，完善区域外部运输系统，重点提升联通水平、运载能力和便捷程度。在能源方面，重点推进跨省区油气长输管道建设，加快跨区域管道建设，加强支线管道建设，逐步推进能源通道建设，构建一体化环状能源管网。在水利方面，优化水资源配置，提升水资源安全保障能力，形成共同保护和开发利用水资源的管理机制，加快区域水资源信息统一平台建设，推进水资源调度配置、水量水质监管、水土保持监管、防洪减灾监测调度、水文测报自动化和决策管理一体化。在信息方面，统筹信息基础设施建设，大力推进“三网”融合和物联网应用，加快发展下一代互联网和移动通信网，加强通信网络、重要信息系统和数据资源保护，提高网络治理和信息安全保障水平，协同建设智慧城市。城市群建设是跨省级行政区的空间安排，有助于推动体制机制改革创新，打破原有的地区封锁和利益藩篱;有助于建立统筹国内国际市场的政策体系，深入推进行政审批与市场监管的“放管服”改革，营造透明、公平、自由的竞争环境。将有条件的城市打造为协同开放的窗口，发挥引领和带动作用，并将其作为制度创新的引擎，通过在窗口城市推进行政体制改革、贸易投资规则改进等方面的尝试，以点带面，实现全域的深化改革与制度环境优化，提升城市群整体的竞争力和吸引力。

统筹城市群产业发展布局。通过统筹城市群内部的产业发展布局，根据自然禀赋、发展水平、历史基础和社会基础明确功能定位，充分发挥各地比较优势，处理好局部与全局的关系，能够有效避免无序竞争带来的区域经济冲突，形成主体突出、分工合理、优势互补、互利共赢的产业集群和经济体系。这有助于提高对行政、资金、人力等各项资源的利用效率。以京津冀城市群为例，首先要明确城市群内部各城市定位。北京、天津的核心城区要着重发展技术含量高、附加值大、占地面积小的重点行业或是生产服务的核心环节。北京、天津的郊区和河北工业化基础较好的城市侧重发展占地面积较大的先进制造业。河北的中小城市则专门发展一般制造业和农业，从而形成梯度的分工结构。其次，通过加强政策引导，支持大型国企、科研机构充分利用大城市周边土地空间和生产成本优势，采取合作共建、自主建设等形式设立中试生产基地、创新成果转化基地等，将部分行业逐步向外转移。这既能够辐射带动京津冀城市群的发展，提升整体竞争力，也可以借助周边的生产网络，缓解大城市产业臃肿的问题，推动产业升级和结构优化，提升核心城市竞争力。最后，应进一步完善京津冀城市群内部产业合作协调机制，搭建合作交流平台，逐步构建产业转移信息平台，鼓励跨行政区共建产业园区。

着力提升城市群创新能力。我国经济已由高速增长转向高质量增长，但创新要素的供给现阶段仍远不能满足需要。这需要对创新要素进行有效整合。通过政府、市场和科研部门合作，形成产学研分工良好、有效补充的合作关系。加强平台建设，通过平台间、平台与企业间的合作，形成紧密、高效的创新网络，促进创新要素的进一步聚集。调动社会力量的主动性，实现创新平台建设主体的多元化，发挥各个微观主体的比较优势，实现创新资源的共享和有效配置。优化市场信用环境，加强知识产权保护，依靠市场和政府双轮驱动，通过一系列的激励和惩戒措施，保护创新成果不受侵害。增强对于创新资源的吸引力，不断提升城市群创新能力。完善创新成果转化项目的政策，加强对重大科技项目的重点扶持，增强创新转化能力，使城市群保有长期竞争力。

促进城市群全面对外开放。提倡地方城市的国际化发展方向，不能把国际化城市仅仅局限在北京、上海、广州、深圳，要建设有独特风格的地方性国际城市，这是促进城市发展的重要途径。应当鼓励中小城市承办国际性的文化节、体育赛事、经贸博览以及政治会谈等活动，在提升国际知名度的同时，也带来丰厚的利润。

（本文为国家社科基金重大专项课题：研究阐释党的十九大精神国家社科基金专项“新时代我国区域协调发展战略的理论深化与实践创新研究”〈项目编号：18VSJ022〉的阶段性成果）

[参考文献]

[1]魏礼群. 创新社会治理案例选（2014）[M]. 北京： 社会科学文献出版社， 2015.

[2]米鹏举. 国内城市群治理研究综述：文献述评与未来展望[J]. 理论与现代化. 2018（02）.

责任编辑 / 宋明晏