对加快推进我国矿山生态修复的思考

张 宇，王圣殿，王 依 ＊，江 河

（1.北京绿矿联合工程技术研究院，北京 100176；2.生态环境部环境发展中心，北京 100029；3.生态环境部环境规划院,北京 100012;4.北京师范大学经济与工商管理学院环境经济研究中心,北京 100875）

引言

党的十九大将坚持人与自然和谐共生纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，矿山地质环境作为生态环境的重要组成部分，近年来受到各级政府的高度重视和社会各界的广泛关注，绿色矿山建设作为矿业领域践行“绿水青山就是金山银山”的生动体现，已上升为国家行动。加快矿山地质环境恢复整治、提高国土开发利用质量和效益，已经成为统筹推进现代化建设、生态文明建设、乡村振兴的重要抓手。

2019 年4 月，《重点生态保护修复治理资金管理办法》（财建〔2019〕29 号）（以下简称《管理办法》）明确提出，支持开展历史遗留废弃工矿土地整治。通过强化中央财政扶持的作用，坚持“谁破坏、谁治理，谁投资、谁受益”的原则，鼓励社会资本参与，创新治理模式，在提升全民生态环境保护意识的同时，加强法制建设和部门监管，筑牢生态屏障，发展环保产业，加大矿山生态修复工程的投资力度，增强矿山生态修复的综合效果、系统效果、持续效果，将我国矿山生态修复提升到一个新的发展阶段，实现矿业绿色发展，助力建设美丽中国。“十四五”期间，将按照“分类推进、精准施策、协同治理、社会共治”的原则，持续用力推进生态环境保护工作，力争实现生态环境有效好转，生态环境质量继续改善，加快推进我国矿山生态修复，让群众有更多、更直接、更实在的获得感、幸福感、安全感。

基于此，本文通过深入辨析我国矿山生态修复的内涵特征，重点分析矿山生态修复的问题特征，深入探讨矿山修复的基本原则，并围绕矿业绿色发展提出政策建议，以期为矿山生态环境修复建言献策。

1 我国矿山生态修复的内涵特征

矿产资源是非常重要的不可再生自然资源，既是人类社会赖以生存和发展不可或缺的物质基础，也是经济社会可持续发展战略实施的资源保障。我国是矿产品生产和消费大国，煤炭、钢铁、有色金属、水泥等产量和消费量均居世界第一。在促进经济发展的同时，矿产资源的开发利用也造成了严重的生态破坏和环境污染，粗放的开发方式，成为制约我国经济社会长远发展的重要因素。生态环境质量已经成为衡量社会经济发展的重要标志，生态修复是恢复和改善生态环境质量的重要方面。

矿山生态环境破坏包括开挖、压占、坍塌、水土流失、尾矿库污染等，其生态系统结构和功能发生了很大转变，是一种典型的退化生态系统。生态修复，修复的对象是生态系统，而不仅是简单的植被恢复。要从传统简单的复绿过渡到生态功能修复，一定是对已经破坏或者退化生态系统功能进行整体提升[1]，是重新建立一个具有完整功能的生态系统，是生态系统的结构、过程以及生物多样性的恢复。因此，生态修复要先了解生态系统的结构与功能等基本属性，才能明确生态修复的目标，进而制定有针对性的技术解决方案，采取有效的措施。进一步地，矿山生态修复指的是矿山领域的生态修复。矿山生产经营所产生的污染和环境破坏，不只局限在行政许可的采矿范围，还涉及采矿区周边的生态环境，而且矿石的开采和洗选等生产过程集合了众多土壤、大气、水环境的污染源，一旦发生污染，其影响广泛而深远，治理和修复的工程量和投资也较大。因此，矿山生态修复需要贯穿矿山设计—开采—洗选—冶炼—闭矿—治理的生命周期全过程，做到源头提前防治，过程严格监控，终端及时治理。

另外，目前国家没有单独的矿业用地分类，《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国矿产资源法》中存在的矿业用地分类不明确、审批层级不清等问题，使得矿山生态修复过程中各相关方在空间的内外融合修复上存在分歧和交叉点，因此矿山生态修复需要从法律法规、标准规范、空间结构、技术路线以及责权利关系上做好充分的论证和定位。随着矿地和谐以及乡村振兴战略的逐步推进，矿山的修复必然要考虑与其周边城市社会经济发展的结合，实现与自然生态系统互相匹配、互相关联的经济、社会系统的修复。因此，矿山生态恢复不能仅仅停留在简单的生态环境的恢复，而要考虑到在生态系统功能保障的情况下，能够为居住地的居民提供何种生态服务，如供给功能、原材料功能、净化水质功能、文化传承功能、美学功能和公众感受等[1]，要积极探索“矿山生态修复+”的模式，做到生态产业化和产业生态化。

2 我国矿山生态修复的现状与主要问题

我国矿山环境保护工作起步晚、基础薄弱，责任主体不清晰，历史遗留问题多，治理难度大，存在大量的安全隐患。目前我国约有6.6 万座矿山，2015 年至今已关闭了近5 万座，关闭的多以小型砂石非金属矿山为主。据2017年全国矿产资源开发环境遥感监测数据显示，全国矿产资源开发占用土地面积约362 万hm2；其中，历史遗留及责任人灭失的矿山230 万hm2，在建/生产的矿山132 万hm2[2]。开发导致的环境问题主要包括崩塌、滑坡、泥石流、含水层破坏、塌陷、地表破坏等。截至2016 年，全国共圈定矿山地质灾害6617 处，其中采矿塌陷3907 处、滑坡1314 处、崩塌987 处、泥石流409 处①该数据内容来源于《2018 中国矿产资源节约与综合利用报告》。。按照不同矿种和破坏程度分类：煤炭矿山中，严重的占19.54%，较严重的占48.53%，轻微的占31.93%；有色金属矿山中，严重的占21.66%，较严重的占43.42%，轻微的占34.92%；建材和一般的非金属矿山占20.85%[2]。尾矿和废石的大量堆存，也导致了一系列环境问题，如占地、扬尘、地下水渗漏污染等。根据《2018 中国矿产资源节约与综合利用报告》中数据显示，我国堆存接近600 亿t 的尾矿和废石中，废石堆存量438 亿t，75%为煤炭、铁矿和铜矿开采所产生的矸石和废石；尾矿堆存量146 亿t，83%为铁矿、铜矿和金矿经选别后所排出的尾矿。

近十年，国家大力推进矿山生态修复、绿色矿山和矿山公园建设。矿山生态修复方面，如图1 所示，2017 年全国新增矿山修复治理面积约4.43 万hm2，其中在建生产矿山修复治理面积约2.82 万hm2，占63.7%，废弃矿山治理面积约1.61 万hm2。总共治理矿山6268 个，主要集中在内蒙古、宁夏、安徽、新疆、陕西、山西、江苏、青海等省份[2]。绿色矿山建设方面，如图2 所示，自2011 年3 月原国土资源部发布首批37 家国家级绿色矿山建设试点单位后，分别于2012 年3 月、2013 年2 月、2014 年3 月公布了第二批183家、第三批239 家和第四批202 家的试点名单，四批名单共确定了661 家国家级绿色矿山建设试点①该数据内容来源于《2018 中国矿产资源节约与综合利用报告》。。矿山公园建设方面，自2007 年国家启动矿山公园建设并批准了首批28 家国家级矿山公园建设资格后，分别于2010、2013、2017 年公布第二至四批建设名单，至此国家级矿山公园达88 家[2]。

从中央到地方，支持矿山生态修复的力度不断加大。据统计，截至2017 年底，全国用于矿山地质环境治理资金超千亿，其中中央财政安排资金超过300 亿元，地方财政和企业自筹资金近700 亿元（图3）；全国累计完成治理恢复土地面积约92 万hm2，治理率约为28.75%[2]，矿山治理恢复工作取得一定成效。

但由于种种原因，我国矿山环境的总体状况仍然处于局部改善、整体恶化的发展态势，形势不容乐观，存在如下主要问题：

（1）主体责任不清晰，历史遗留拖欠多。计划经济体制下，没有建立起矿山环境保护修复制度，矿山企业也没有在成本上提留足额的治理资金，使得矿山尤其是老矿山遗留下沉重的资金包袱，在产权主体灭失、注销、转让、变更、延续时未明确相对应的责任义务与承担。

在治理责任主体上存在相互推脱的情况，导致欠账较多。一直以来，与矿山地质环境保护和质量有关的生态修复工作未纳入矿山企业职责范围。矿区周边影响范围内的生态恢复治理职责尚未明确[3]，矿区整体范围内的生态系统难以在环境自净和自然演替的作用下恢复平衡。

（2）法规标准不健全，监管审批待完善。一直以来，针对矿山区域生态环境保护没有形成一个系统的、独立的、有针对性的法治体系，而只是散见于其他专项法规中。加之行业技术标准不健全，执行边界模糊，使得很多采矿企业钻法律法规的空子，肆意开采资源，破坏环境。同时，矿山地质环境保护与治理工作牵涉多个部门，很多地区没有形成统一的监管体系，没有真正落实矿山地质相关工作的主体责任，导致很多被开采的矿山地区出现了“资源收益拿走、环境问题留下”的现象，缺乏有效的制度监管和社会公众的监督。

图1 2003—2017年全国矿山恢复治理面积（新增量）

图2 第一、二、三、四批国家级绿色矿山试点单位所在省份及数量①本文数据显示内容来源于《中国矿业绿色发展财税政策研究报告》。

图3 截至2017年底全国矿山占用面积及矿山修复投入资金情况

（3）责任意识较薄弱，修复资金无保障。矿产资源开发者的环境保护责任意识不强，只顾眼前的短期收益，甚至出现采矿权人跑路、知法犯法的现象。政府主管部门监管不力，对造成环境问题的相关方惩处不严，执法不坚决。矿区周边居民环保意识不强，注重蝇头小利，忽视生活环境的恶化，社会公众监督失效。资金投入不足存在多方面原因：有的是由于历史原因，有的是由于地方政府没有严格履行矿山生态环境保护和治理方面的职责，有的是由于企业在治理方面所投入的资金很少，无法保障矿山生态修复的资金需求[3]。

（4）余量资源未盘活，政策创新需突破。我国矿山长期以来粗放开采，开发利用技术和标准规范相对较为落后，资源开发利用率不高，开采的矿产资源剩余价值利用程度不高。在后期治理修复阶段，废弃关闭矿山仍还有部分余量资源。从技术和经济可行的角度看，需要通过平整、放坡、复垦等技术手段，达到生态功能的修复，但由于采矿权属灭失后矿产资源收归国有，在治理修复、利用余量资源上没有明确的法律法规和政策支持，容易出现拖延放缓治理修复，“旧账未还、又添新账”等现象。

（5）治理目标过于单一，生态功能未能修复。我国的矿山生态环境修复多以单点治理、简单复绿为主，缺乏统一的规划治理体系。虽然现有生态修复技术已较成熟，但生态功能和结构的修复尚未得到重视，未能与经济社会发展系统相结合。在矿山开发前期，也未对矿山生态环境恢复治理综合论证，更不能完全做到在全生命周期监管运营、严格执行规划，使矿山资源开发与生态环境保护协调发展。

（6）矿业用地受局限，退出机制不完善。采矿用地行政许可的开采周期与土地出让时限不能有序衔接，导致矿山闭坑后土地闲置。根据有关规定，采矿用地出让的最高期限是50 年，但采矿用地的利用方式和使用期限是由矿产资源自身的特点决定的。对于适合露天开采的矿产资源，其采矿用地的使用周期可能仅有4～6 年，有的甚至更短；对于需要进行地下开采的采矿用地，由于地下矿产资源的分布条件，使用期限可能远远超过50 年。而露天开采的矿山经过短短几年的生产周期，往往就成为闲置用地。由于矿业用地退出机制不健全，矿业企业对矿山完成复垦后，难以将土地置换或退还给政府，导致地方政府无法进一步活化利用[4]。更进一步地，目前尚未形成完善的采矿用地土地用途转化的政策支撑体系，导致矿山修复与活化利用难以有效推进。

（7）财税扶持力度不够，长效机制尚未建成。当前我国矿山生态环境修复主要依赖中央专项资金的支持，但专项资金来源单一、资助范围有限，资金总量小，地方配套困难。截至2017 年，中央矿山环境治理的专项资金来源主要是矿产资源补偿费和矿权使用费与价款，但是中央下达的专项资金估计只占三项费用收入的10%～20%，占矿山历史所创利税的1%，可见总体投资量不大[1]。相对于老旧矿山环境治理和生态修复实际资金需求，中央投入的资金远远无法满足需要。此外矿山环境治理与生态恢复中央专项资金要求地方政府和企业配套，但由于一些地方政府和企业财力有限，实际到位配套率不高。此外，我国矿山环境治理和生态恢复资金筹措的良性运行机制仍然欠缺。涉及矿产资源收费部门多，但部门间协调难度大，部门经费整合效果不佳，收取的费用使用方向难以明确，地方政府投资积极性整体不高。加之企业针对矿山的生态环境保护投资和治理意识淡薄、财政拨付专项资金的监督管理和绩效评价体系尚未健全，矿山生态修复长效机制亟待完善。

3 矿山生态修复应遵循的原则

据此，在矿山生态环境修复中，应注重以下五项原则：

（1）坚持尊重自然、顺应自然、保护自然。始终以人与自然和谐相处为目标，坚持走可持续发展之路，构筑尊崇自然、绿色发展的生态体系。

（2）坚持节约优先、保护优先、自然恢复。在从矿山开发利用到矿区环境治理修复全生命周期，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成资源节约和环境友好的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，注重生态系统功能修复。

（3）坚持源头严防、过程严管、后果严惩。构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，在源头上防止损害生态环境的行为，在发展和开发过程中，建立一套制度约束地方政府和企业行为，对环境资源造成损害和破坏的行为追究责任。

（4）坚持科技引领、系统修复、综合治理。尊重科学规律，尊重生态系统的整体性、系统性及其内在规律，依托成熟先进的技术有序开展修复。秉持“山水林田湖草”生命共同体的理念，统筹考虑生态系统各要素，系统修复、综合治理。在增强生态系统循环能力、维护生态平衡的同时，提升矿区生态结构优化与功能。

（5）坚持产业协同、突出重点、主动作为。在重点生态功能区、生态脆弱区、重点流域、长江经济带等区域，重点开展露天矿山的生态修复，探索产业发展与环境修复协同开展的做法，创新治理模式，实现资源开发与环境保护协调发展。

4 推进我国矿山生态修复的措施建议

综上，基于前述原则、针对现存问题提出以下五点建议：

（1）强化法规标准引导，建立健全法律法规和标准规范。出台《矿山地质环境保护条例》，建立矿产开发资源环境收益与代价核算制度，建立矿区自然资源资产负债表审计制度，完善矿山地质环境治理恢复保证金制度，建立损害责任追究制度，建立不可恢复治理矿山资源环境损害补偿制度等。加快制定矿山生态修复实施和验收技术标准，分类定级，按照各地区不同气候、不同采矿方式、不同破坏程度等，将矿山地表复绿率，森林或草地覆盖率，树种、草地种类，水质、水量恢复程度等指标进行标准量化。各省可根据国家标准、结合本省实际情况，因地制宜制定实施办法。同时，完善矿山地质环境调查、评价、监测、治理技术标准体系。

（2）强化政府主导，重视生态功能修复和价值挖掘。科学认定“新老”矿山生态环境问题，对计划经济时期遗留或者责任人灭失的矿山，由各级地方政府负责统筹规划和恢复治理，中央财政给予必要支持；分区分类提出解决办法，形成目标明确、任务落实、保障有力、切实可行的工作方案，纳入当地经济社会发展和生态文明建设总体布局；加大各相关部门协作力度，加大矿山生态环境监管力度，督促矿山企业切实履行矿山生态环境恢复治理主体责任。将矿山生态修复与工矿废弃地复垦利用、城乡建设用地增减相挂钩，与土地整治、园区建设、特色小镇建设、美丽乡村建设等相结合，实现空间再造、生态再造、产业再造[5]。从战略高度把矿山修复与结构调整结合起来，大力推进工矿废弃土地整治，盘活存量用地，创新活化利用用地政策[4]，因地制宜地植入生态产业、环保产业和创新型产业，以生态财政逐步取代土地财政。利用矿山修复，打造新型生态产业链，培育地方新的经济增长点[5]。

（3）科学制定治理方案，探索“以矿治矿”政策路径。在充分调查的基础上，根据废弃矿山所处地理位置、区位条件、环境功能区划等因素，加强研究论证，因地制宜、“一矿一策”，有针对性地制定经济合理、安全高效、切实可行的治理方案。在条件成熟的区域或矿山，将矿山生态修复与残余矿产资源利用结合起来，将矿山生态修复与土地增加挂钩结合起来，科学系统地纳入治理方案，政府相关主管部门严格按照审批流程进行方案的审查备案。治理方案作为生态修复治理验收的重要依据，政府与治理实施主体签订合同或责任承诺，强化源头监管，明确政策执行边界，探索“以矿治矿”政策路径。优先安排有地质灾害隐患、视觉污染严重的废弃矿山治理，实施精品工程、示范工程，强化典型示范带动作用，以点带面、示范引领。大力推进绿色矿山建设，严格执行绿色矿山建设标准要求，加强绿色矿山建设宣传，将绿色矿业的理念贯穿于矿山日常生产的全过程，加快完善资源开发利益分配机制，使政府、企业、矿区群众共享资源开发收益和发展成果。

（4）优化财税政策，建立矿区环境治理投入的长效机制。加强政策研究制定，促使各地加大资金投入，鼓励社会资金参与，按照“谁治理、谁受益”的原则，充分发挥财政资金的引导带动作用，加快构建“政府主导、政策扶持、社会参与”的长效治理机制。建立稳定的矿区环境治理资金投入机制，健全完善矿山地质环境治理基金制度，如增加国债收入对环保的投资力度，提升中央对地方的环保转移支付资金比例。扩展矿区环境治理资金筹措渠道，可借鉴国外的成熟经验，设立矿业绿色发展投资基金，由国家控股，多方参股，成立基金公司，对论证可行性高的项目进行投资，进而弥补环保资金供求缺口。加大对环保财政资金的监督力度，提高资金的使用效率。定期进行检查，对大规模项目进行跟踪反馈，及时监督环保财政资金的划拨、使用等情况。不断完善与生态建设相关的税收政策，探索实施税收优惠政策，如在规定期限内对矿山实现生态化产业的相关企业减免或逐步降低增值税和企业所得税，以扶持和促进矿业绿色发展。

（5）大力探索创新，构建矿区环境治理修复产业投融资新模式。结合多元化投融资模式，对预计有收益的项目，积极发挥市场作用，通过政府和社会资本合作模式，发挥财政资金撬动功能，带动更多社会资本参与矿区环境治理修复；对符合财政拨款对象的项目，可考虑财政拨款质押贷款形式，基于矿山企业或治理修复企业未来形成拨款现金流，金融机构比照拨款条件对企业进行融资，减少企业现金流支出压力；明确项目质量等验收与财政资金支付的关系，可探索将保证金进行质押贷款，给企业提供流动性配套服务的做法，让企业变被动为主动；向上游延伸，给予从事矿山环境修复项目技术研发、设备制造企业提供相关的金融支持。在传统财政扶持的复绿和复垦模式基础上，升级为治理与资源开发相结合模式，“治理修复+土地开发利用”模式，与景观资源、旅游资源开发相结合模式等[6]；通过生态升级、产业植入尤其是劳动者和消费者的进入，激活废弃矿山修复的内生动力。对正外部性强的项目，将修复治理环境的正外部效应内部化，促进产生良好的社会效益、生态效益和经济效益。