“十三五”环境经济政策建设规划中期评估研究

璩爱玉，董战峰＊，李红祥，葛察忠，纪雅萱

（生态环境部环境规划院，北京 100012）

引言

为了更好地推进全国环境保护法规和环境经济政策建设，原环境保护部于2016 年制定和实施了《“十三五”全国环境保护法规和环境经济政策建设规划》（以下简称《规划》），推进全国环境保护法律法规和环境经济政策建设。根据《规划》要求，“十三五”期间，要通过改革创新构建激励约束并重、系统框架较为完整、针对性和可操作较强的环境经济政策体系。为研判《规划》实施进展程度，识别实施中存在的问题，促进《规划》更好地推进，本研究对《规划》中期进展进行了系统评估。

1 评估技术路线

1.1 评估定位

基于目标导向，评估工作有三个定位。一是评估实施进展，主要分析提出的政策改革任务措施的进展情况，政策是否已经出台，措施是否已经到位等。二是识别实施弱项，重点识别《规划》中已经提出但是目前没有进展或者进展缓慢的政策措施，研判需要完善的重点政策。三是明确改进方向，通过发现《规划》实施过程中存在的问题与原因，为“十四五”的环境经济政策建设规划编制提供经验借鉴。

1.2 评估原则

评估的基本思路基于三个原则来开展。一是比对《规划》、全面评估。将《规划》分解为目标、领域、任务三个层次，对照任务要求逐项进行评估，分析任务执行和实施情况，全面研判《规划》实施进展。二是定性为主、定量为辅。对《规划》评估主要以定性评估为主，兼顾定量，主要针对《规划》提出的政策是否出台、实施进展进行评估。三是立足当前、突出重点。由于《规划》实施周期为2016—2020 年，评估时间和范围为2016 年至今环境经济政策建设所取得的进展，同时，对一些重点领域的环境经济政策相对深入地开展评估。

1.3 评估方法

评估采用逻辑框架法[1]。首先，根据《规划》目标与任务内容设置，将《规划》分解为三个层次实施评估：目标层（1 个目标）、领域层（7 个领域）、任务层（28 项具体任务）（表1）。其次，对28 项任务系统评估，评估指标包括政策制定、政策执行、政策效果等[2,3]。其中，政策制定方面考虑是否出台了相关法律法规、政策文件；政策执行主要是考虑政策文件落实情况；政策效果主要是指政策实施后产生的影响，包括对污染减排、环境质量改善的推动作用、对企业环境行为的改善作用、筹集资金等。最后，通过对政策制定、政策执行和政策效果的综合评判来最终决定各项规划任务进度的评估结论。评估结论分为红灯、黄灯、绿灯三个级别，其中：红灯代表没有进展、进展较小或进展一般，需要加快推进；黄灯代表进展较好，但是面临不少问题，需要进一步推进和完善；绿灯代表进展良好，需要稳中求进（图1）。

图1 评估技术路线

2 重点任务评估

2.1 基本构建形成绿色金融体系

绿色金融是“十三五”时期深化金融体制改革的重要方向。《“十三五”国民经济和社会发展规划纲要》明确提出“建立绿色金融体系，发展绿色信贷、绿色债券，设立绿色发展基金”。2016 年8 月，中国人民银行等7 部委联合印发《关于构建绿色金融体系的指导意见》，提出了全球首个相对系统完整的绿色金融政策框架，为政府、社会资本各方参与提供了不同品种的绿色金融产品和金融工具，搭建起具有可操作性的绿色金融体系。绿色债券方面，我国绿色债券发行经历了境外市场发行、国内标准建立、境内市场启动、境内市场发展等过程。2016 年1 月，浦发银行发行了我国首只绿色金融债券；同年4 月，由海通证券和中国工商银行联合主承销的北京汽车股份有限公司“16 京汽绿色债01”成功发行，成为国内首只绿色企业债券。2017 年12 月，中国人民银行与中国证监会联合发布《绿色债券评估认证行为指引（暂行）》，这是我国乃至全球第一份针对绿色债券评估认证工作的规范性文件。截至2018 年底，国内21 家主要银行绿色信贷余额增加至9.66 万亿元。环境信息披露方面，我国环境信息披露数量逐年增多，特别是从2016 年以来增长快速。截至2018 年8 月，我国上市公司单独以环境报告形式发布的报告累计125 份，发布环境、社会及管治（ESG）报告累计1013 份[4]。

2.2 推动绿色保险制度试点与改革

环境污染强制责任保险进一步深化。生态环境部部务会议召开，审议并原则通过《环境污染强制责任保险管理办法（草案）》（以下简称《办法（草案）》）。《办法（草案）》的出台是在前期试点实践经验基础上的总结提升，进一步规范健全了环境污染强制责任保险制度。云南、江西、新疆等地方积极探索环境污染强制责任保险落地。2017 年6月，国务院常务会议决定，在浙江、江西、广东、贵州、新疆五省（区）选择部分地方建设各有侧重、各具特色的绿色金融改革创新试验区。目前，绿色金融试验区的建设进展各不相同，其中以浙江省湖州市所取得的成效最为显著。

2.3 推进生态环境损害赔偿制度改革

2016 年以来，吉林、江苏等7 个省份印发地方生态环境损害赔偿制度改革试点实施方案，探索形成相关配套管理文件75 项，深入开展27 件案例实践，涉及总金额约4.01亿元，在赔偿权利人、磋商诉讼、鉴定评估、修复监督、资金管理等方面，取得阶段性进展[5]。在生态环境损害赔偿制度中，生态环境损害鉴定评估是必不可少的一环。原环境保护部于2016 年6 月发布《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》，这是我国环境损害鉴定评估技术体系的纲领性文件，也是建立环境损害赔偿制度和环境损害责任追究制度的核心技术支撑文件。同年10 月，司法部、原环境保护部联合出台《环境损害司法鉴定机构登记评审办法》《环境损害司法鉴定机构登记评审专家库管理办法》，对环境损害司法鉴定机构开展专家评审工作的程序、步骤，以及专家库构成、使用等作出明确规定。《生态环境损害赔偿制度改革方案》于2017 年8 月29 日召开的中央全面深化改革领导小组第三十八次会议审议通过，明确自2018 年1 月1 日起，在全国试行生态环境损害赔偿制度，到2020 年力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。这意味着生态环境损害赔偿制度改革已从先行试点进入全国试行的阶段。截至2019 年4 月，除西藏自治区外，全国各省（区、市）纷纷印发省（区、市）级生态环境损害赔偿制度改革实施方案。

2.4 环境信用体系逐步建立

环境信用信息实现生态环境系统内和跨部门共享。国家发展改革委、原环境保护部等31 部委联合签署了《对环境保护领域失信生产经营单位及相关人员实施联合惩戒的备忘录》，对环保领域违法失信单位和人员，有关部门联合实施限制市场准入、行政许可或融资行为等联合惩戒措施。为构建环境保护奖励诚信、约束失信的工作机制，福建、重庆、河北等地方政府陆续发布企业环境信用评价管理办法。截至2018 年5 月，全国约有50 多个省级或市级生态环境部门陆续颁布了本地区的企业环保信用评价办法，向社会发布了超过4.5 万家企业的环境信用评价结果[6]。生态环境部将一批环境行政处罚信息纳入“全国信用信息共享平台”。2018 年9 月，财政部开始筹建全国信用信息共享平台项目（二期）系统，将生态环境部门、其他部委、地方等掌握的国控重点污染源企业的诚信类信用信息、企业环境信用评价结果信息等进行汇集，实现了环境信用信息的跨部门共享和全国生态环境系统内的互联互通。

2.5 推动完善重点领域重点经济政策

2.5.1 环境资源价格政策

截至2017 年底，31 个省份全部建立实施居民阶梯水价制度，有效调动了居民节约水资源的积极性，各地区居民生活和工业自来水平均单价地区差异性明显。目前，各省（区、市）水资源费标准在不断调整完善，城镇非居民用水超定额累进加价制度更加完善。居民阶梯电价政策稳步实施，如北京、山东等15 个省（市）实施阶梯价格，鼓励叠加峰谷电价等措施，切实降低居民“煤改电”用电成本。多地上调污水处理费征收标准，截至 2018 年末，全国大部分设市城市和部分县城、重点建制镇按照国家要求的最低标准将污水处理收费标准调整到位，全国36 个大中城市中，居民污水处理收费标准在0.5～1.42 元/m3之间，最高的是南京，最低的是太原和乌鲁木齐；非居民收费标准在0.5～3 元/m3之间，最高的是北京，最低的是乌鲁木齐[7]。部分地区针对重污染企业污水处理费实施加价惩戒激励，如江苏省，对连续两次登上环保信用评级红榜的企业污水处理费加收1元/m3，南京首批15家企业被执行。另外，我国西藏、广西、广东、浙江等多省（区、市）均已实行生活垃圾处理收费。

2.5.2 绿色税收政策

环境保护税是我国首个具有明确环境保护目标的独立型环境税税种，对于构建绿色财税体制、调节排污者污染治理行为、建立绿色生产和消费体系等具有重要意义。2017 年12 月，财政部、税务总局、原环境保护部联合发布《环境保护税法实施条例》，对环境保护税法的具体实施作了细化解释和规定。为保证环境保护税顺利征收，财政部等3 部门于2018 年3 月发布《关于环境保护税有关问题的通知》，明确了应税污染物的计算问题。根据有关统计，2018 年前三季度全国共有76.4 万户次纳税人顺利完成税款申报，累计申报税额218.4 亿元，其中减免税额达68.6 亿元[8]。水资源费改税改革试点范围扩大，2016 年7 月，全国首个水资源费改税试点正式在河北省实施，经过一年的改革探索，取得初步成效，在此基础上，财政部等3 部门联合发布《扩大水资源税改革试点实施办法》，明确自2017 年12 月1 日起在北京、天津、山西等9 省（区、市）扩大水资源税改革试点。截至2018 年上半年，9 个扩大试点省份水资源税纳税人共入库税款约88 亿元[7]。

2.5.3 排污权交易制度

国家排污权交易试点进入新阶段。截至2017 年底，全国共有28 个省份开展了排污交易权使用试点，其中12 个省份是国家试点，其余的都是各省自行试点。全国有18 个省（区、市）对试点工作做出了明确规定，其中专门针对排污权有偿使用和交易政策制定发布的管理办法、指导意见等文件30 多份；各试点省份共发布了300 多份排污权有偿使用和交易实施方案、实施细则以及相关技术文件。2018 年1 月，原环境保护部办公厅印发《2018 年生态环境保护总体思路和总体工作安排的初步考虑》，提出要进一步深化排污权交易的试点工作，鼓励发展二级市场。截至2018 年8 月，一级市场征收排污权有偿使用费累计117.7 亿元，在二级市场累计交易金额72.3 亿元[7]。

2.5.4 环境财政政策

我国环境污染治理投资总额呈现波动增加趋势，2017年，我国环境污染治理投资总额9539 亿元，较2016 年增加了3.5%；环保投资占国内生产总值（GDP）的比例为1.15%，比2016 年下降了7.3%。为贯彻落实《土壤污染防治行动计划》，2016 年，新设立土壤污染防治专项资金，财政部下达土壤污染防治专项资金累计218 .75 亿元[7,9-10]。绿色发展基金方面，《“十三五”国民经济和社会发展规划纲要》明确提出，设立绿色发展基金，从宏观战略规划层面为绿色发展基金的建立提供了保障；内蒙古、云南、湖北等省份已经纷纷建立绿色发展基金或环保基金推动绿色投融资。财政补贴政策方面，进一步调整新能源标杆上网电价政策，规范新能源汽车推广应用补贴；北方地区冬季清洁取暖试点范围由第一批的12 个城市扩大到第二批的23 个城市，总奖补额度将高达每年92 亿元。总体上看，补贴、价格等政策在调动居民用户清洁取暖方面起到一定作用，有力地促进了节能减排。但随着清洁取暖重点区域范围的扩大，一次性投入补贴和运维补贴将使政府财政压力持续加大。

2.5.5 生态补偿政策

跨省流域生态保护补偿机制取得一定成效，新安江、九洲江、汀江—韩江、东江、引滦入津、赤水河等流域上下游政府签署了跨省流域横向生态补偿协议，积极推进生态补偿。补偿机制实施后，各流域内水质明显改善。财政部等4 部门于2018 年1 月联合印发《中央财政促进长江经济带生态保护修复奖励政策实施方案》，启动实施长江经济带生态修复奖励政策。地方积极探索建立多元化生态保护补偿机制，过半省份推行了省内流域生态补偿。一些地区相继开展了环境空气质量生态补偿，如山东省在全国率先建立环境空气质量生态补偿制度，撬动地方千亿元资金投入大气污染治理。随后，安徽、河南、湖北等地也在积极推进空气质量生态补偿。

2.5.6 环境市场政策

环境污染第三方治理探索深化。国家发展改革委等4部门于2016 年12 月联合发布《环境污染第三方治理合同（示范文本）》，加强第三方治理实践的引导和规范；原环境保护部于2017 年8 月出台《环境保护部关于推进环境污染第三方治理的实施意见》。各地积极推进第三方治理，如河北、江西、上海、贵州贵阳等省（市）颁布实施了第三方治理的相关政策。

2.5.7 积极引导和推进绿色供应链

2017 年6 月，国家标准委发布了《绿色制造 制造企业绿色供应链管理 导则》（GB/T33635—2017），明确了制造企业绿色供应链管理范围、制造企业产品全生命周期过程及供应链上下游企业有关产品/物料的绿色管理要求等，是我国首次制定并发布绿色供应链相关标准，对于引导制造企业实施绿色供应链管理，构建以资源节约、环境友好为导向的绿色供应链体系有重要作用。为倡导绿色供应链推动绿色生产与消费，国务院办公厅于2017 年10 月发布《积极推进供应链创新与应用的指导意见》明确提出，积极倡导绿色供应链。东莞市被原环境保护部批准为全国第一个绿色供应链试点示范城市。

2.6 深化综合名录制定与运用

制定完善与积极应用各项环境保护类名录。原环境保护部于2016 年7 月发布《“高污染、高环境风险”产品常用信息手册（第一辑）》，选录《“高污染、高环境风险”名录（2015 年版）》中253 种重点“双高”产品，对其产业发展、政策管理与污染治理等方面信息进行详细介绍，下发各省、自治区、直辖市以及各环境保护督查中心，供地方生态环境部门在日常环境监督管理工作中参考使用，同时供相关企业、社会组织、公众在开展环境公众监督中参考使用。2017 年，原环境保护部持续开展环境保护综合名录的编制工作，并于2018 年1 月正式发布《环境保护综合名录（2017 年版）》，“高污染、高风险”名录增加至885 种产品，包括124 项环境友好除外工艺；环境保护重点设备名录增加至72 项。

2.7 推进环境经济核算试点探索

自2015 年原环境保护部重启绿色GDP 研究2.0 版计划以来，绿色GDP2.0 版试点工作一直持续推进。目前，该绿色GDP 研究项目处于第二阶段，并选择安徽、海南等7 省（市）开展试点研究工作，内容包括环境容量核算、生态系统生产总值核算以及经济绿色转型政策等。自然资源负债表方面，从2015 年11 月开始，在内蒙古自治区呼伦贝尔市等8 个地区开展编制自然资源资产负债表试点工作，国务院各有关部门结合本部门职责对生态资本、生态服务价值核算等也分别开展了探索，取得重要的阶段性成果，基本摸清了地方开展不同类型自然资源负债表编制的技术难点、统计调查监测薄弱环节、基础数据缺口、指标内涵和范围争议等问题，为下一步完善指南、深入推进试点工作提供了方向和重点。地方自然资源资产负债表试点积极推进，如承德市采用自然资源资产负债核算技术和资产评估方法，向社会亮出了一套由总表、分类表和扩展表以及辅助表构成的承德自然资源资产清单，形成了自然资源资产负债表编制的“承德模式”，成为全国首家向社会亮出自然资源资产“家底”的地级城市。

3 评估结论与分析

3.1 《规划》实施总体进展良好

《规划》中的28 项任务总体进展良好（表1），其中：绿色信贷、环境信息披露制度、环境污染强制责任险、企业环境信用体系、环保电价、排污权交易制度等13 项规划任务进展良好，评价为绿灯；企业环境信息的共享机制、生态环境损害赔偿制度、资源税改革等11 项规划任务为进展较好，评价为黄灯；环境信用建设内容“入法”、绿色供应链构建等4 项规划任务进展较小或者进展一般，评价为红灯，需要加快推进。

3.2 环境经济政策的效果显著

《规划》实施以来，绿色债券市场发展迅速，为环境治理提供了更为充足的资金，环境信息披露体系雏形已基本形成。居民阶梯水价制度全面施行，电力行业环保电价政策全面推开，实施差别电价政策对利用价格杠杆、推进产业结构优化升级发挥了积极作用。环境财政政策不断完善，环保专项资金政策实施力度不断加大，对大气、水、土壤生态环境质量的改善起到了重要资金支撑作用。生态补偿制度建设在不断推进，各地流域生态补偿在补偿范围、标准等方面开展了不同模式的探索，财政补偿资金投入力度不断加大，政策实施效果显著。

3.3 环境经济政策体系不断完善

《规划》提出要“构建激励约束并重、系统框架较为完整、针对性和可操作性较强的环境经济政策体系”。但是评估发现还存在一些问题：环境经济政策体系还在逐步完善，适应生态环境质量改善的政策体系尚未健全，财政、税收、补贴、交易、补偿等政策就生态环境质量改善需求改革还未调整到位。环境经济政策的多部门高效协调推进机制尚不完善，环境经济政策改革创新部门间协调力仍需要加强；部分环境经济政策在实施过程中还存在一些关键性技术问题需要解决，环境经济政策的技术保障能力有待进一步提高；环境经济政策的配套政策措施仍需完善。总体来看，我国环境经济政策体系建设尚处于发展阶段，现有环境经济政策缺乏法律法规支撑，政策之间协调不够、配套措施不足、技术保障不力等问题严重，无论是政策设计本身还是其实施均存在许多问题，需要继续加大试点探索力度，不断完善有关政策。

3.4 《规划》下一步实施的建议

在评价的28 项规划任务中，11 项规划任务进展较好，4 项规划任务为进展较小或者进展一般。建议下一步按照《规划》目标要求，重点针对进展较慢的任务，加大实施力度，尽快取得突破和进展：加快推动环境信用建设内容“入法”，纳入环境保护和其他相关法律法规中；继续推动将部分“高污染、高环境风险”产品纳入消费税征收范围、取消出口退税商品目录和禁止加工贸易商品目录；加大引导重点行业和企业构建绿色供应链的推动力度，配合有关部门研究制定相关引导和激励政策；积极引导行业协会和企业将综合名录融入行业绿色供应链构建、企业绿色采购中，发挥综合名录对绿色生产的引导作用。