我国农业农村安全现状及对策（上）

文/李一奇 曾明荣

农业在我国整个国民经济中占有重要的地位，“三农”问题作为我国的基本国策，长期处于关键位置，农业农村持续稳定发展成为一切发展的必要前提。但随着时间推移，隐含在农业现代化和农村城市化进程中的安全生产问题也逐渐显现。目前，我国还没有关于“农业农村安全”的官方解释和法律界定。一般来说，农业农村安全特指农村的安全生产，不包括农村的社会治安、生态安全和公共健康。

“三农”发展中的安全现状与风险

新时代农业农村发展蒸蒸日上

随着近十年农业结构调整，我国农业农村整体发展势头良好，农村从业人员数量不断增长。工业化、城市化进程加快，促进了第一产业的规模化、机械化、现代化，加速了乡镇企业、农村服务业等第二、第三产业的发展。截至2016年，我国共有3.14亿农业生产经营人员，约占全国人口总数的20%。

农业农村安全总体情况依旧严峻

从世界范围看，综合考虑伤亡事故和职业健康情况，农业与建筑业、采矿业构成了3个最危险的产业。据ILO统计，2000—2010年，相较于其他行业死亡事故率普遍下降，农业职业事故死亡率一直处于较高水平，全世界平均每年有33.5万例致命性职业事故，导致约25万名雇员死亡，其中约有17万名农业劳动者死于职业事故，是其他职业死亡人数的2倍。

近几年，我国切实加强对农业农村安全生产工作的领导，建立健全农业安全生产管理体制，层层落实责任制，持续深入开展农业机械、船舶渔业专项治理，增加农村建筑安全改造资金投入，指导各地加强农业安全生产各项工作，提高农村应急基础建设水平和能力，农业安全生产总体上呈现“大体稳定，逐步好转”的趋势。

但按照我国安全生产统计指标的规定，目前农林牧渔业生产安全事故统计的是农林牧渔业企业的情况，对于在农村开展生产经营的个人、家庭、集体生产情况则没有明确统计，对于发生在农村范围内的其他行业领域生产安全事故也没有进行独立维度统计。同时，各国对非企业雇员的农业农村从业人员死亡、受伤事故和职业病上几乎都存在广泛的不报告现象。这意味着现有的职业安全健康统计数据并不完整、可靠，农业农村安全的实际状况或许比预计的更为严峻。

农业农村面临的四类生产安全风险特征

我国处于社会主义初级阶段的快速发展过程中，经济结构、社会风俗、地域环境等因素复杂多变，城市化进程、农业机械化、产业结构调整速度处于世界前列。影响因素的相互叠加，导致我国农业农村面临的生产安全风险特征主要体现在四个方面。

多样性

我国农业农村存在的生产经营形式较多，生产环境复杂，从传统的农业生产到一二三产业融合的新业态、新形势，风险类型几乎覆盖现有所有的安全风险，并不断产生新风险和新问题。同时，随着科学技术的进步和提高，我国农业科技成果的应用覆盖面越来越广，但新技术、新设备、新工艺在推广过程中导致的各类安全风险未得到及时重视，没有制定相应的管控措施。

季节性

相对其他行业领域，农业农村生产经营特点带有明显的季节性。一方面，农业风险多伴随着不同季节出现和发生，例如洪涝、飓风、暴雪等极端天气和塌方、山体滑坡、地震等地质灾害等。另一方面，农村生产经营人员的工作内容随季节变化会发生较大变化，面临的风险也随之变化。

分散性

我国农村地域广阔，农村范围内各类生产经营以家庭经营为主，小农场、小加工厂、小作坊、家庭工作室等生产形式较为普遍，作业场所、作业人员比较分散，很难制定统一的衡量风险的标准和操作规范，事故发生也具有偶然性和分散性。

社会性

随着我国经济结构转型和治理体制转型，农业农村生产经营步入新的发展阶段，在产业融合、发展、提升的过程中不仅会产生新的安全风险，劳动力结构变化、劳动组织形式多样、从业人员素质偏低等情况也会间接导致生产安全事故的发生。

农业农村主要灾害存在多种类型

近几年，农业农村安全生产水平有一定提高，但仍处于事故多样、总量较高的状态。由于统计口径的不完善，部分灾害缺少更加详细的统计分析。基于对我国相关统计数据的初步分析，农业农村中主要面临的灾害包括：

火灾

近年来，农村火灾起数居高不下。2012—2016年统计数据显示，全国农村火灾占火灾总数的近1/3，消防安全形势严峻。其中电气设备火灾占到1/4，是农村火灾事故发生的主要原因。

道路交通

随着近几年农机监管力度的加强，我国拖拉机道路交通事故数量和死亡人数持续下降。但从近几年道路交通事故数据统计中可以看出，农村、山区公路仍是重特大交通事故的集中多发地，农村等级公路外的交通事故更是屡屡发生。以2015年为例，全国范围内农村、山区公路共发生7起重特大事故，占重大交通事故的58.3%，安全形势依旧严峻。

农业机械

现阶段，我国农机安全生产情况总体呈现稳中好转的态势，我国道路外农机事故无论是事故起数还是事故死亡人数均有所下降。从事故发生情况来看，拖拉机、联合收割机是主要涉及的农机类型，操作失误、无证驾驶、未年检和无牌行驶则是引发农机事故的主要原因。

自建房

随着农村经济快速发展，房屋建筑市场也日益繁荣。与此同时，自建房施工、危房改造、公共设施建设等过程中伤亡事故屡有发生。

由于分类统计口径不明确，我国目前没有对农村建筑事故进行单独统计，但从司法处置情况的简单统计能够看出，农村建筑施工伤亡情况依旧严峻。2018年各级人民法院涉及农村建房的一审裁判文书4 829份，其中约10%涉及因施工伤亡事故提请人身损害等赔偿，有233份判决书中明确提出人身损害赔偿，主要集中在河南、湖南、浙江、江苏、江西等省份。

渔业船舶

近几年，我国渔业船舶事故呈波动下降趋势，但由于应急救援受天气、海况、交通条件等因素影响，困难较大，事故造成人员死亡率较高，安全生产形势依旧严峻。

农药中毒

随着种植方式的变化和农药的大量使用，农作物药害、农产品残留超标、环境污染和人畜中毒等事件时有发生。目前，我国生产和使用的农药种类有上千种，其中含有剧毒、高毒成分如甲胺磷、对硫磷、甲基对硫磷、久效磷、磷氨等的农药占到我国农药使用量的70%左右。广泛使用的剧毒、高毒农药给农村地区的土壤、水体、空气及农副产品造成了严重的污染，农业从业人员也普遍面临着慢性中毒的危险。

地质灾害

我国地形地貌地质条件复杂，东南、华南沿海极易遭受强台风袭击，降水在时间空间上分布极不均匀，高强度地震活动频繁，各类工程活动对地质环境影响增大，农村生产生活场所中广泛分布着大量地质灾害隐患。近几年，台风、强降雨等异常天气频繁出现，导致特大型地质灾害时有发生。

溺水

我国农村范围内的溺水事故频发，特别在夏季炎热时期，溺水事故更是及其易发、多发。根据国家卫健委的统计，2011—2017年期间，农村居民溺水十万人死亡率呈波动下降趋势，虽有一定好转，但仍处于严峻态势。同时，由于部分城镇居民在农村游玩中发生的溺水事故纳入城镇居民溺水死亡率统计中，现有数据并不能充分体现出溺水在农村范围内的严重程度。

部分地区积极推动农业农村安全治理

随着农村经济水平日益提升，各地方政府在农业农村安全生产方面也加大了关注度，通过强化监管治理，提高基础设施水平和应急能力，加强安全宣教普及性和有效性，全面提升安全监管效果和突发事件应对能力。

强化安全风险预控能力

按照“因地制宜、资源整合、效能最大”原则，地方政府通过消防、道路交通安全、农业农机安全、自建房安全、渔业船舶安全、地质灾害、病险水库的专项治理，全面提升农业农村的风险预控能力。

如重庆市将村委会、森林防火、综合执法、保险公司、客运企业、燃气企业等基层政府组织、社会力量以及地质群测群防员、综治网格员、各专业专家团队等进行融合，统合综效，设置综合监管队伍和群防群治队伍，从一定程度上解决基层安全监管任务重、力量薄的现状。

提升公共基础设施建设水平

地方政府在农村安全生产基础建设方面长期加大投入，通过开展“安全生产建设示范乡村（社区）”创建、应急管理“五个一”建设等工作，抽拨专项经费、抽调具有建设经验的人员，深入贫困地区和特殊自然条件区域，从根本上解决农业农村安全基础设施薄弱的现状，从本质安全方面解决因为人员操作失误、设备设施老化等原因引发的安全问题，推动应急能力水平现代化。

在中央财政支持下，2012年起山东等11个省（区、垦区）开展了农机报废更新补贴试点工作，推动废旧农业机械淘汰。惠农政策的实施减轻了农业生产企业和农民负担，调动了农民接受农机安全监管的积极性，全国农机“上牌率”“年检率”和“持证率”得到稳步提升，有效提高农机安全生产水平。

建立系统化应急工作机制

县（市、区）政府担负着农业农村突发事件先期处置的重任，预防和应对突发事件水平高低，直接影响到应急管理工作的整体水平。各地方政府按照党中央、国务院关于加强基层应急管理工作的决策和部署，结合本地实际，着力探索农业农村应急管理工作规律，全面提高应急处置与能力，从事前预防、应急预案、人员队伍、响应处置等方面进行现代化、系统化、规范化建设，逐渐形成适用于农业农村的应急管理方法。

自2008年起，广东省通过深入实施“五个一”工程，即每个地级以上市确定一个县（市、区），每个县（市、区）确定一个乡镇（街道）、一个社区（村）、一家企业、一所学校作为示范点，坚持以“十个抓”，即抓机构、抓预案、抓队伍、抓宣传、抓信息、抓排查、抓保障、抓培训、抓演练、抓联动为突破口，以建立健全信息早报告、苗头早预防、隐患早排查、矛盾早化解、事件早处置等“五个早”的工作机制为重点，以点带面，全力推动农业农村基层应急管理工作。

广泛开展行之有效的宣传教育

各级地方政府一直以来通过综合运用多种形式，积极开展农业农村安全与应急宣教培训。以“安全生产月”“安全生产年”为依托，结合文化、科技、卫生“三下乡”活动，各级农业、道路交通、应急管理等部门与村委会、扶贫服务站等基层组织配合，在农业农村范围内持续开展了以安全生产执法、治理和宣传教育为重点的“三项行动”，广泛宣传农业农村安全生产和应急管理知识，提高农业从业人员和农村留守人员的安全意识。

国际上农业安全管理经验

总结美国、澳大利亚等发达国家农业安全管理的经验做法，主要围绕在建立成熟的法律法规标准支撑体系、重视农业机械本质安全设计和制造、关注从业人员教育培训和素质提升等方面。

美国农业以规模化、机械化生产为主，目前安全管理体系相对完善，已建立一整套的管理制度、机构、标准与监督及执行措施，以及配套、细致、完善的农业安全生产标准。同时，美国农业工程师学会也编制了相关行业技术标准，主要对于农业设备设施安全器件及机具本身的产品安全设计、人机工程学，以及生产手势等方面进行规定。虽然这些标准主要内容并不是职业安全健康，但对农业生产安全起到了良好的作用，在一定程度上提高了农业生产安全水平。

澳大利亚为了进一步提高农业职业安全健康水平，由新英地区卫生服务部和卫生部资助，在新南威尔士州的悉尼大学内设立了澳大利亚农业健康安全中心，该中心也是澳大利亚农村卫生研究合作成员之一。中心内设的国家农业伤害数据中心对澳大利亚农场的人员伤亡和死亡率方面进行统计和研究，积极寻求减少农业从业人员伤害的方法。同时，该中心也向农业人员提供关于各类农业伤害和自然灾害的信息和防控建议，发布应急计划，进行面向不同人员和工种的职业安全健康教育培训等。

ILO于2009年审议了《农业安全与卫生业务守则》（以下简称《守则》），《守则》是以国际劳工组织农业和多项其他相关公约、建议为基础，针对农业中出现的一系列职业安全与卫生风险提供适当的应对策略指导，尽可能防止所有农业工作者发生事故和罹患职业病。同时，指导主管当局、雇主、工人及工人组织改善农业中的职业安全健康与卫生，对于缺少国内立法和指导的国家起到指导改善农业中的职业安全与健康的重要作用。