职业卫生70年的改革与探索

文/樊晶光

我国职业卫生工作经过70年的发展取得了显著成绩，本文归纳梳理了职业卫生法规、标准建设，机构建设，信息化建设等方面取得的成就，并对职业卫生工作今后的开展作出展望。

从新中国建立至今，我国职业卫生工作经过70年的发展，取得了显著成绩。根据不同的时代要求，我国职业卫生监管体制经历了几次重大调整。1949-1998年间，工作场所职业卫生监管工作分别由劳动部门和卫生部门负责，但以劳动部门为主；1998-2003年，工作场所职业卫生监管工作全部转为卫生部门负责；2003-2018年，工作场所职业卫生监管主要工作逐步划转到安全监管部门；2018年3月起，国务院机构改革将职业卫生监管职能划归国家卫生健康委员会。

在广大职业卫生工作者的艰苦努力下，我国已形成较完善的职业安全卫生监管体系，建成了覆盖全国的职业卫生和职业病防治网络。本文回顾我国在职业卫生工作取得的成就，并对其今后的发展作一展望。

法规、标准、理论体系搭建

新中国成立后，党和政府非常重视职业病防治立法工作。在劳动、卫生和安全生产监管等部门以及相关岗位的专家、学者的不懈努力下，逐步建成了以宪法为纲领，以《职业病防治法》为主体，以相关法规、规章和标准为辅助，并与其他各部门法密切相关的职业病防治法律体系框架。

回顾我国职业卫生法规建设历史（见表1），建国初期（1949—1966年），我国颁布实施的职业卫生法规主要针对尘肺病和铅、苯、汞等职业中毒防治以及防暑降温等，法规具有相当高的社会需求和专业水平，有效规范用人单位职业病防治行为。

1980—2002年期间，国家对前期制定的职业卫生法规进行修订，拓展适用领域，提高立法层级，地方政府也积极推动相关立法工作。2002年《职业病防治法》颁布，标志着职业卫生立法工作进入加强时期，时至今日，我国职业卫生法律体系框架基本形成，监管职责经过不断调整日趋成熟。

在职业卫生标准化工作方面，1956年，我国颁布首部劳动卫生方面的国家标准——《工业企业设计暂行卫生标准》；1962年作为国家标准正式颁布，即（GBJ）1-62《工业企业设计卫生标准》，该标准经过多次修订沿用至今。

为加强职业卫生标准的制修订工作，1981年，我国成立全国卫生标准技术委员会，下设劳动卫生和职业病诊断标准委员会。随后设立中国预防医学科学院标准处，标准处制定了《关于制订卫生标准的程序和方法》《报批和编写标准指南》等一系列工作规范化文件。从此我国卫生标准建设走上了规范、有序的发展轨道。2002年实施的《职业病防治法》第二章第十三条第一款明确要求：“职业危害因素的强度或者浓度符合国家职业卫生标准”，从法律层面保障并推动职业卫生标准化工作开展。有报道称，截至2018年，我国各类职业卫生标准合计 936项，其中 GB 标准 227 项，GBZ 标准 391 项，AQ 标准 94项，WS 标准88 项，电力、铁路等的行业标准 136 项（见表2）。

这些法规和标准的颁布，极大地促进了职业卫生工作的开展，拓宽了职业卫生的范围，进一步健全了我国职业卫生制度。

在职业卫生理论建立方面，新中国成立之初，当时的学者认为，职业病防治工作与工矿企业的生产工人密切相关，将职业卫生称为工业卫生，如早期出版的教材《工业卫生学》。到20世纪70年代，由于工业卫生局限于工业，学者建议将工业卫生改为劳动卫生，并由顾学箕主编了第 1 版《劳动卫生与职业病学》，吴执中编著了《职业病》《职业病临床手册》《矽肺的防治》等书，刘世杰主编了《中国医学百科全书——劳动卫生学卷》等书。随着时代的发展，职业病的防治工作向职业相关疾病、职业危害因素防治等方面发展，因此，学者建议使用职业卫生代替劳动卫生，何凤生还编著了《中华职业医学》。此外，学者们还编著了《化学物质毒性全书》《现代劳动卫生学》《现代职业医学》《职业医学进展》《职业病临床指南》《职业性肺部疾病》等专著，基本形成了适合我国国情的职业卫生专业理论。2017年8月，由邬堂春主编、人民卫生出版社出版的全国高等学校教材《职业卫生与职业医学》第八版正式出版发行。

表2 我国职业卫生标准（含放射防护类）

机构建设稳步推进

我国从建国初期即着手进行职业卫生机构建设。1953年，各级卫生防疫站开始建立，防疫站内设立承担职业卫生工作的劳动卫生科；1954年，中央卫生研究院劳动卫生研究所在北京成立，随后各地先后成立劳动卫生和职业病防治院(所)，承担本地区的劳动卫生工作；1960年，卫生部成立工业卫生局，负责有关厂、矿卫生防护等工作；1980年，全国建立起各级劳动卫生、职业病防治研究机构；1983年，卫生部成立卫生防疫司，主管工业卫生工作，同年成立职业病防治中心，世界卫生组织在上海和北京设立职业卫生合作中心；1988年成立卫生监督司，并专设劳动卫生处和放射卫生处；1999年，在劳动部劳动保护科学研究所基础上，我国组建国家经贸委安全科学技术研究技术中心，内设粉尘危害研究室、化学危害研究室、个体防护用品研究室、检测部等相关部门，后在2004年更名为中国安全生产科学研究院；1986年成立煤炭工业部职业医学研究所，后在2018年9月更名为国家卫生健康委职业安全卫生研究中心(国家卫生健康委煤炭工业职业医学研究中心)，承担职业病防治基础研究、职业卫生技术服务、职业病诊断、职业病救治与康复工作；2003年“非典”之后，各级卫生防疫站、劳动卫生职业病防治研究所及其他疾病防治机构合并组建疾病预防控制中心。截至2018年底，全国共建有疾病预防控制中心3 443家，卫生监督机构2 949个，职业健康检查机构2 754个，职业病诊断机构478个，形成了覆盖全国的职业卫生和职业病防治网络。

信息化建设为支撑

我国自20世纪90年代起开始进行职业卫生信息化建设。在企业层面，我国建立了职业卫生管理系统，如1994年，我国开发了用于厂矿的职业卫生档案微机管理系统；2004年，我国设计开发了“青藏铁路施工职业健康监护系统”，包括职工健康体检档案、工业卫生档案、病伤登记、健康监护评定和报告模块。

在技术服务机构层面，我国建立了业务管理和技术支撑系统，由各地职业病防治机构开发的、可进行数据的快速查询和统计的职业健康检查系统，可对职业健康检查流程进行规范。职业病诊断与鉴定系统具有职业病诊断操作、职业病鉴定操作、职业病统计报告、信息查询、法律法规应用功能，能够有效完成职业病诊断与鉴定所有工作流程，还能够辅助医生进行诊断，降低医师主观因素造成的误诊率。“十二五”期间，部分省市疾病预防控制中心组织建设了职业卫生实验室信息管理系统，实现了从样品受理到检测分析、检测报告自动生成、报告审核及报告发放的全程化信息管理。

在政府层面，我国建立了全国职业卫生监管信息系统。1997年，我国建立并启用单机版结合电子邮件传输报告的“全国劳动卫生职业病信息管理系统”，建成了国家和省级职业病例个案数据库；2003年，卫生部组织开发了“中国疾病预防控制信息系统”；2014年该系统进行升级，设置了具有独立管理权限的“职业病与职业卫生监测信息系统”，系统包括职业病报告卡、疑似职业病报告卡、有毒有害作业工人健康监护汇总表、职业病诊断鉴定相关信息报告卡等功能；此外，原国家安全生产监督管理总局建立了“作业场所职业病危害申报与备案管理系统”。

职业健康促进推进中

建国初期，多数省级卫生防疫机构、大中型厂矿企业设立了卫生宣传科或卫生宣传教育所，卫生部结合当时全国防尘、防毒工作实践总结出“革、水、密、风、护、管、教、查”的八字方针，这一时期职业健康促进工作以宣传教育为主。80年代是健康教育初创时期，这一时期，国家卫生部提出在工矿企业开展健康教育，全国建立各级健康教育所170多个，在不少医学院校设立了健康教育专业，培养了一大批具有本科、大专、中专学历的健康教育的专业人才，使从事健康教育专业的人员达到2万人。

职业健康促进工作从90年代开始进入发展阶段，1993年，卫生部在杭州召开“第一次全国工矿企业健康促进研讨会”，会议倡议成立“工矿企业健康促进教育委员会”并由卫生部成立了“工矿企业健康教育委员会”筹备小组；1993-1997年，世界卫生组织（WHO）在上海四大企业开展“工厂健康促进示范项目”并在五省（市）7个县（区）乡镇企业中开展“职业卫生服务试点”工作；1997-1999年，全国劳动卫生职业病防治中心在5个地区、35个中小企业中开展“健康促进示范工程”试点工作，卫生部于1999年4月确定了12个大中型企业和3个地级市作为工矿企业健康促进工程试点；2000年8月，卫生部与全国总工会联合下发《关于开展工矿企业健康促进工作的通知》，工矿企业健康促进工作在全国范围内全面展开。

2002年《职业病防治法》实施后，我国每年开展《职业病防治法》宣传周活动，实施职业健康培训工程。截至2018年底，我国累计培训企业负责人和职业健康管理人员430万人次。

职业病报告制度建立完善

我国自1982年恢复职业病报告制度，1987年起由中国疾病预防控制中心职业卫生与中毒控制研究所负责全国职业病报告体系的组织建设与管理。1988年卫生部发布《职业病报告办法》，规范职业病报告工作；1989年起，规范化的劳动卫生职业病统计报告软件在全国推广应用；2003年，我国建立全国公共卫生信息体系；2006年6月1日，全国职业病网络直报正式启用。1989年，卫生部第一次公布了1988年全国工业企业新发职业病2万8 357例。从历年职业病统计情况来看（见图），1993-1997年职业病新发人数缓慢减少，1998年以后，每年新发职业病人数尤其是尘肺病人数呈上升趋势，并于2016年达到峰值。2016年之后，我国新发职业病人数又快速下降，表明我国职业病防治工作取得了显著成果。2018年全国共报告各类职业病新病例2万3 497例，其中，职业性尘肺病1万9 468例，职业病防治形势仍然严峻，职业病防治工作仍需要努力。

1988-2018年全国职业病统计情况图

展望

党中央、国务院高度重视人民健康，习近平总书记指出：“健康是促进人的全面发展的必然要求，是经济社会发展的基础条件，是民族昌盛和国家富强的重要标志，也是广大人民群众的共同追求。”党的十九大提出了实施“健康中国”战略，其目标是为人民群众提供全生命周期的卫生与健康服务。劳动者是社会经济发展的发动机，是历史前行的推动者。我国拥有世界上最多的劳动人口，2017年我国就业人口7.76亿人，占总人口的55.8%。保护劳动者健康是我们开展职业卫生工作的目的。

目前，我国工作场所接触各类危害因素引发的职业健康问题依然严重，职业病防治形势严峻、复杂，新的职业健康危害因素不断出现，疾病和工作压力导致的生理、心理等问题已成为亟待应对的职业健康新挑战。为此，在2019年7月，国家健康中国行动推进委员会发布的健康中国行动（2019-2030年）中设立了职业健康保护行动。行动提出：到2030年，全面落实劳动工时制度；法定人群全部参加工伤保险；辖区职业健康检查和职业病诊断服务覆盖率分别达到80%及以上和90%及以上；重点行业的用人单位职业病危害项目申报率达到90%及以上；职业病诊断机构报告率达到95%及以上等具体要求。因此，未来的职业卫生工作要着力建设由政府负责引导、监管、落实，用人单位承担主体责任，劳动者个人主动提高健康意识的工作机制，构建包括职业病防治机构、职业危害检测机构、科研机构的职业卫生服务体系，大力开展健康促进工作，来应对职业健康新挑战。