城乡建设用地增减挂钩制度的演进及机理——基于制度变迁理论的分析

黄锦东

（福建省国土资源厅，福建 350001）

1 引言

在我国人多地少的国情背景下，随着工业化和城镇化的快速推进，城市建设用地供需矛盾愈加突出，乱占滥用耕地问题频发，特别是在经济发达、人口密度大的地区。为了平衡经济发展与耕地保护，1999年《国土资源部关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》明确提出耕地“占补平衡”的原则[1]。但随着耕地后备资源紧缺、占优补劣以及农村集体建设用地大量低效利用和闲置浪费等问题出现，2004年国务院28号文提出了“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”[2]。2008年国土资源部明确提出“增减挂钩”具体内涵：“依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标”[3]。2017年，十九大提出实施乡村振兴战略，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。城乡建设用地增减挂钩是实现城乡融合发展的重要抓手，实施好增减挂钩项目，对于保证区域耕地总量动态平衡、改善农村人居环境和满足城镇建设用地需求具有重要意义。

城乡建设用地增减挂钩制度出台以来，国内学者从多个方面进行了研究，主题包括增减挂钩实施具体模式[4-5]、增减挂钩实施方法和细节[6-7]、增减挂钩制度效果[8]、农户参与增减挂钩满意度[9]、增减挂钩制度存在的问题及对策[10-11]和国外土地配置经验借鉴[12]等。从以上可以看出，现有研究主要关注某个时间点增减挂钩制度本身，包括执行、效益和存在的问题，较少关注长时间跨度增减挂钩制度的演进过程及内在机理，即在不同时间段，增减挂钩制度有怎样不同的特点？为什么出现演变？本文尝试梳理增减挂钩制度的演进过程，并基于制度经济学的制度变迁理论，分析其演变的内在逻辑，为制度进一步优化提供方向。

2 理论分析框架——制度变迁理论

新制度经济学认为制度是影响经济绩效的关键因素，诺斯提出的制度变迁理论是新制度经济学的核心组成部分。制度是支配经济单位之间可能合作与竞争方式的一种安排[13]。制度并非始终保持稳定，诺斯认为制度变迁就是对构成制度框架的规则、准则和实施的组合所做的边际调整，其过程可以分为以下三个阶段。

2.1 第一阶段——“外部利润”出现

在初始制度框架下，外部事件能导致要素相对价格的变化，相对价格的变化包括土地、劳动及资本等要素价格比率的变化、信息成本的变化以及技术的变化等。随着相对价格变化，会有潜在利润的产生，但在现有制度安排下，这些利润无法获得，被称为“外部利润”[14]。当相对价格的变化被人们认知到时，人们的偏好会变化，即认为改变现有制度框架能够比维持现状带来更多收益，从而采取行动，因此相对价格和偏好的变化是制度变迁的微观源泉。

2.2 第二阶段——两个行动集团博弈

初级行动集团（一个决策单位，它们的决策支配了安排创新的进程，可能是单个人或由个人组成的团体[14]）最早认识到“外部利润”，只要它们改变安排的结构，这些收入就可能实现。在城乡建设用地利用这一问题上，最早感知到“外部利润”的往往是地方政府。次级行动集团会对初级行动集团突破现有制度安排的行为做出反应。次级行动集团也是一个决策单位，是用于帮助初级行动集团获取收入所进行一些制度安排变迁的集团，次级行动集团可能会使初级行动集团的部分“外部利润”转化到他们手中[14]。在本研究中，次级行动集团是中央政府，是我国各类正式制度的唯一合法来源。初级与次级行动集团会就新的制度安排进行博弈，衡量制度变迁的成本与收益，在多种可能的新制度方案中进行选择。

2.3 第三阶段——新的制度均衡形成

当初级与次级行动集团的博弈出现均衡时，新制度安排就会产生。在新制度下，行动集团可以将“外部利润”内部化，此时没有一个行为者认为将资源用于再建立协约有利可图，这一均衡状态并不表明每个人对现有规则都满意，只是改变现有规则的成本和收益使得这样做不值得。城乡建设用地增减挂钩制度正式出台十余年来，不断调整和演进，也是外部环境变化和各个行动主体互动的结果，利用该理论框架有利于深入分析其演进的内在逻辑。

3 城乡建设用地增减挂钩制度的演进历程

本文以“占补平衡”和“增减挂钩”为关键词，从自然资源部网站搜集了所有正式文件，按时间顺序进行梳理分析（表1）。本文认为城乡建设用地增减挂钩制度经历了发端、初步试点、正式出台和调整完善四个阶段，以下进行详细阐述。

3.1 发端阶段

城乡建设用地增减挂钩制度是耕地占补平衡这一大框架下衍生出来的。1997年中发〔1997〕11号文、1999年的《土地管理法》和1999年的国土资发〔1999〕39号文明确了耕地占用补偿制度，要求非农业建设确需占用耕地的，必须开发、复垦不少于所占面积且符合质量标准的耕地。在制度上允许先占后补、先补后占和边补边占并存，但在实际执行中占多补少、占优补劣问题突出。面对这些问题，2006年《耕地占补平衡考核办法》要求耕地占用项目和补偿项目挂钩，2008年国土资发〔2008〕176 号文要求从2009年起，除国家重大工程可以暂缓外，非农建设占用耕地全面实行“先补后占”。但经济发达地区耕地后备资源不足，耕地开垦困难、成本攀升，而经济发展对新增建设用地的需求十分迫切，在占补平衡制度不断收紧的情况下，这些地区急需一种新的渠道来获取建设用地指标。

与此同时，城镇化背景下农村大量集体建设用地低效利用、闲置浪费，中央政府开始注重建设用地内部结构的调整。中发〔2000〕11号文和国土资发〔2000〕337号文提出对以迁村并点和土地整理等方式进行小城镇建设的，可在建设用地计划中予以适当支持。鼓励农民进镇购房或按规划集中建房，节约的宅基地可用于小城镇建设用地。这一提法便是增减挂钩制度的雏形。

3.2 初步试点阶段

占补平衡制度收紧的背景下，地方面临着建设用地供需矛盾，存在较强的违法违规动机。为平衡地方经济发展的建设用地需求和耕地保护，2004年《关于深化改革严格土地管理的决定》首次提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。2006年4月，山东、天津、江苏、湖北和四川五省市被国土资源部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点地区。增减挂钩为地方政府提供了每年新增建设用地指标之外的指标来源，规模受到国土资源部增减挂钩周转指标限制。但在执行过程中，地方政府存在借增减挂钩扩大建设用地规模、擅自突破周转指标、强迫农民“上楼”和跨行政区域设置挂钩项目等倾向，2007～2008年国土资源部连续下发通知，对这些行为进行整顿和明令禁止。

3.3 正式出台阶段

在经过初步试点和整顿后，2008年《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》出台。在2008年和2009年又批准了河北、内蒙古、辽宁、上海等19省（市）加入增减挂钩试点。截至目前，已有29个省（市）成为试点，增减挂钩制度实质上从局部推广到了全国。从上述管理办法来看，增减挂钩制度有四大特点。第一，可以先占后补。由于拆旧和复垦可能会有较长的周期，通过增减挂钩周转指标，可以先在建新区进行建设，在规定时间内用拆旧地块整理复垦的耕地面积归还，归还的期限一般不超过三年。这一规定相较耕地占补平衡的先补后占更符合地方政府的需求。第二，总量平衡，指标控制。通过拆旧和建新保持建设用地的总量不增加，耕地不减少，实现城乡建设用地结构优化。国土资源部以挂钩周转指标的方式控制地方政府建新拆旧规模。第三，项目封闭管理。拆旧和建新区一一对应，实行行政辖区和项目区建新拆旧双层审批、考核和管理。这一规定可以避免“算大账”导致的不精确问题。第四，严禁跨县（市）域设置挂钩项目。

3.4 调整完善阶段

增减挂钩制度的实施对缓解地方建设用地紧张、统筹城乡发展起到了积极作用，但在土地经营巨大收益驱动下，地方政府利用增减挂钩扩大建设用地规模、突破国土资源部周转指标、违背农民意愿大拆大建等问题依然突出。国土资源部在2010～2011年连续下发三个文件，对上述问题进行清查和严格规范。通过该轮清查，多个试点省份的违规行为被处理。比如，山东省停止实施项目区174个、拆旧规模8.39万亩、周转指标7.28万亩，核减周转指标项目区84个，核减周转指标1.68万亩；广东省对拆旧区无进展但建新区已动工的3个项目区，撤销试点项目区，收回挂钩周转指标，相应扣减该地区2011年度土地利用计划指标，并按违法用地处理；浙江省暂停了城乡增减挂钩节余指标跨县调剂[15]。2011～2016年，增减挂钩制度没有出现大的变化，处于制度稳定期。2016～2017年，随着精准扶贫的深入开展，增减挂钩成为脱贫的重要手段，国土资源部开始允许集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区的增减挂钩节余指标在省内流转。比如，福建省积极支持原中央苏区县（市、区）开展“造福工程”旧村复垦工作，2017年全省原中央苏区县（市、区）实施旧村复垦和城乡建设用地增减挂钩项目216个，先行核定新增耕地挂钩指标7400亩，签订指标交易合同80份，交易资金24.6亿元，为农村基础设施建设和扶贫工作提供了资金保障。2017年，《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》进一步允许深度贫困地区节余的增减挂钩指标在东西部扶贫协作和对口支援框架内跨省域流转使用。2017年12月28日，四川省乐山市马边县与浙江省绍兴市越城区正式签订增减挂钩节余指标流转协议，签约流转节余指标共计7000亩，协议总金额50.4亿元，实现了全国第一宗跨省流转成功案例。这项制度变迁打破了区位对土地价值的限制，利用指标流转充分实现了贫困地区的土地价值。在城乡二元土地制度和保证建设用地总体规模不扩大下实现了全国范围内城乡建设用地的空间结构优化。

表1 城乡建设用地增减挂钩制度演变历程及关键文件

4 城乡建设用地增减挂钩制度演进的机理

城乡建设用地增减挂钩制度从雏形到现阶段，经历了两次较大的制度变迁，第一次是从耕地占补平衡制度衍生出城乡建设用地增减挂钩制度，第二次是2016～2018年开始允许部分贫困地区增减挂钩节余指标跨地域流转，以下对两次制度变迁进行详细分析。

4.1 从耕地占补平衡到城乡建设用地增减挂钩

要素相对价格变化所产生的“外部利润”及人们认知变化是制度变迁的微观源泉。在增减挂钩制度的第一次变迁中，导致要素相对价格变化的外部事件主要是城市化、工业化快速推进和其他制度变迁（城乡二元土地制度、国有土地有偿使用制度和分税制）。随着城市化和工业化的快速推进，城市的土地价值得到充分实现，特别是经济发达地区的土地价格，持续快速增长。而在分税制改革之后，地方政府的财政压力逐渐增大，逐渐认知到土地这一生产要素的重要性，土地出让收入成为财政收入的重要来源。在土地经营的巨大利益驱使下，地方政府违法占用耕地、扩大城市建设用地规模的倾向十分明显。为此，中央政府出台了多个文件，要求严格实行耕地占补平衡制度，并对地方违法行为进行查处。由于存在巨大的“外部利润”，初级行动集团（地方政府）仍不断突破现有制度框架，想方设法扩大建设用地规模，获取“外部利润”。次级行动集团（中央政府）保护耕地和经济发展的双重目标和地方政府追求经济发展的单一目标发生冲突，两者之间展开博弈。为了平衡两者之间的关系，中央政府在严格管制地方政府占用耕地行为的同时，必须要为地方政府谋求经济发展的土地和资金需求放开新的渠道（图1）。

城市化的快速推进也使得农村大量劳动力向城市转移，中央和地方政府发现农村集体建设用地存在大量的低效利用和闲置浪费，其制度关注点由单纯的耕地保护转向农村集体建设用地集约利用。2000年《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》便是增减挂钩制度的雏形。随着地方的实践探索和中央的支持，2004年城乡建设用地增减挂钩制度正式提出并逐步开展试点。在新制度下，地方政府获得了年度新增建设用地指标之外的建设用地周转指标。通过拆旧与建新，可以在保持建设用地总量不变和耕地数量增加的同时，通过空间布局的优化，缓解地方政府城市建设的土地短缺问题，使得部分“外部利润”内部化。地方政府增减挂钩的规模仍在周转指标控制之下，各个行动集团间的利益得到较好的平衡，制度变迁自此完成，暂时的制度均衡得以实现。

图1 增减挂钩制度第一次变迁的过程

4.2 从严禁增减挂钩节余指标跨地域流转到部分允许

2008年《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定拆旧建新项目区应在试点市、县行政辖区内设置，严禁跨行政区域进行增减挂钩。然而在实际中却存在一些问题：首先，随着城乡建设的推进，部分经济发达地区拆旧区的潜力降低但建新区的需求仍较大，而部分地区拆旧区的潜力大但建新区的需求少，由此产生了周转指标供需的错配；其次，经济发达地区拆旧区和建新区的级差地租较为明显，建新区的土地出让收益足以弥补拆旧区的安置和复垦工作，而在欠发达地区，拆旧区和建新区的级差地租差距小，可能难以保障资金的平衡，导致增减挂钩难以开展。这两种外部环境的变化使得跨行政区域的周转指标交易能产生大量的“外部利润”，因此作为初级行动集团的部分地方政府开始突破制度框架，尝试跨行政区域设置拆旧建新区或流转周转指标以获取“外部利润”，比如重庆和成都的“地票”交易。但该种模式只在少数地区试行，并未被允许在全国推广。2016年开始，随着扶贫工作到了攻坚阶段，中央认知到利用土地资源为贫困地区提供资金的重要性，经过两个行动集团的博弈，制度开始允许集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区的增减挂钩节余指标在省内流转，并进一步扩展到允许“三区三州”及其他深度贫困县跨省流转，但其他地区的节余指标跨行政区域交易仍是被禁止的。这一制度变迁使得少数地方政府的“外部利润”内部化，一定程度上解决了指标供需和资金错配的问题，体现出中央政府对地方政府严管与平衡并行的态度。由于广大其他地区节余指标供需错配的问题仍然存在，“外部利润”并未完全内部化；而且随着城乡建设的推进，经济发达地区供需错配的问题会不断加剧，地方政府突破制度框架的倾向仍会比较明显，新的制度均衡尚未完全形成。

5 结语

本文首先对城乡建设用地增减挂钩制度文本进行了梳理，认为增减挂钩制度分为发端、初步试点、正式出台和调整完善四个阶段。在四个阶段中，该制度有两次较大的变迁，第一次由耕地占补平衡制度衍生出城乡建设用地增减挂钩制度，第二次从禁止增减挂钩节余指标跨地域流转到允许部分贫困地区流转。然后运用新制度经济学的制度变迁理论框架对两次制度变迁的内在逻辑进行了分析，发现两次制度变迁符合理论框架的一般过程，均是由外部环境改变导致“外部利润”的产生，在初级行动集团即地方政府认知到“外部利润”存在时开始突破初始制度框架，作为次级行动集团的中央政府打压与激励并行，通过不断博弈使得兼顾两个行动集团利益的新制度产生。由于当前新制度均衡尚未完全形成，探索增减挂钩节余指标交易流转如何在更大范围内推广是该制度成功变迁的重点。