新时代矿业权出让制度供给有关问题的思考

张 兴，荣冬梅

（自然资源部咨询研究中心，北京 100035）

1 新时代对矿业权出让管理提出更高要求

制度是参与事务保证经济社会机体有效运转并发挥作用的各种规程与准则的总和，是一个社会持续健康发展的模板和框架。党的十八届三中全会首次提出，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，并将其作为全面深化改革的总目标。改革不是为推进某一领域改革，也不是推进几个领域的改革，而是推进所有领域改革[1]。党的十九大报告中提出中国特色社会主义进入了新时代发展的新历史方位，报告中多次提到“制度”，其中涉及“制度改革”就达六次，制度性改革提升到了一个新的战略发展高度。每个时代有每个时代的问题，迈入中国特色社会主义新时代、新发展周期需新的制度供给。

当前党和国家机构改革正在自上而下、如火如荼进行中，新形势下改革与发展面临着新任务、新挑战，全面深化改革就会涉及方方面面，矿业权管理作为矿产资源行政管理的核心内容，同样也会遇到许多新情况、新问题。强化制度约束作用，建立健全矿业权出让制度，既是当前自然资源管理制度改革的一项重要任务，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要内容。

制度完备程度对矿业可持续有序发展发挥着至关重要的作用，矿业权管理应以改革为主线，规避制度障碍和制约，创新改革路径，把矿业权出让制度作为推进改革的重要抓手，创新矿业权监管方式，让公共资源交易中的矿业权出让制度完善起来，纳入规范化、法制化轨道。矿产资源配置和有偿使用主要通过矿业权出让实现，在《中华人民共和国矿产资源法》未修订之前，精准发力，把制度改革创新作为破解矿业权出让难题的有效途径，适时进行矿业权出让制度改革非常必要，是审时度势的正确选择。

2 我国矿业权出让管理制度概述

随着我国经济体制从计划经济转向市场经济，矿业作为国民经济的基础产业，其传统的计划体制背景下单一的行政计划配置发展模式逐渐被打破。在推进矿业市场健康有序发展的进程中，矿业权出让制度从无偿到有偿、从申请在先到竞争性取得，制度体系不断完善。建立符合市场经济要求和矿业规律的矿业权出让方式，建章立制发挥了至关重要的作用。

2.1 与时俱进，矿业权出让制度建设不断规范与完善

矿业权出让是国家对矿业权处置的一种方式，在矿业权设置、取得与流转整个制度体系中，国家先后出台及颁布实施了一系列相关的法律法规和规范性文件，矿业权出让方式制度变革经历了系列嬗变[2]，矿业权审批和监管进一步规范，正常勘查开发秩序得到有效维护。1986年六届人大会议第十五次会议审议通过的《中华人民共和国矿产资源法》，首次确立了探矿权、采矿权制度。1996年修订的《中华人民共和国矿产资源法》，规定了国家实行探矿权、采矿权有偿取得制度，针对不同的开采主体，矿业权可按开采范围和矿种实行分类出让。1998年国务院发布了3个配套法规《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院令第240号）、《矿产资源开采登记管理办法》（国务院令第241号）和《探矿权采矿权转让管理办法》（国务院令第242号），首次提出了探矿权、采矿权可以通过招标投标的方式有偿取得。2000年国土资源部了《关于印发〈矿业权出让转让暂行规定〉的通知》（国土资发〔2000〕309号），规定将探矿权和采矿权统一称为矿业权，并进一步扩充了出让方式，提出了批准申请、招标、拍卖3种出让方式，从此肇始矿业权出让正式在规范文件中被明确下来。2003年国土资源部发布的《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》（国土资发〔2003〕197号），初次建立了我国矿业权的分类出让制度。2006年国土资源部发布的《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号）明确了探矿权、采矿权对应的出让方式，首次提出了协议出让的方式及其适用的情形，标志着我国矿业权分类分级出让制度的建立。2010年后又陆续印发了《关于做好矿业权有形出让转让信息公示公开有关工作的通知》《关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》等文件[3]，矿业权出让市场规范的长效机制逐步建立。

2.2 改革创新，新形势下积极推进矿业权出让制度改革

2015年中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总方案》明确提出，完善有偿使用制度和矿业权出让制度，建立符合市场经济要求和矿业规律的探矿权采矿权出让方式，原则上实行市场化出让。2016年中央全面深化改革领导小组召开的中央全面深化改革领导小组第三十一次会议审议通过了《矿业权出让制度改革方案》等在内的十项重要改革性文件。会议指出，完善矿业权出让制度是维护矿产资源国家所有者权益的重要保障，要推进矿业权竞争性出让，严格限制矿业权协议出让，调整矿业权审批权限，强化出让监管服务。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《矿业权出让制度改革方案》，选取山西、福建、江西、湖北、贵州、新疆6个省（区）集中开展矿业权出让制度改革试点工作，先行试点，进一步优化出让制度，探寻新时代矿业权出让管理制度。6个省（区）紧密结合实际，统筹部署矿产资源勘查开发利用和保护，加快推进绿色矿业发展，深化矿产资源制度改革[4]，将工作重点放在积极、全面落实深改方案上，研究制定了配套落实方案，建立工作机制，提出具体目标，明确工作任务，切实做到领导到位、措施到位、责任到位，稳妥有序推进改革；基本完成了试点方案规定的主要任务，取得了不少经验，并提出了一些制度改进和建设方面的问题以及解决这些问题的建议与思路，为试点之后让改革再出发、立柱架梁夯制度提供了借鉴和参考。

3 我国矿业权出让制度中存在的有关问题

古人云“制之有衡，行之有度”。良好有效的管理必须基于完善的制度标准和运行机制。新时代新的发展周期，经济社会发生了深刻变化，矿业权管理中日益显化的新变化、新情况、新问题，既为矿业权管理带来机遇，也带来了较大压力。新形势下如何立柱架梁夯制度，破除问题源，架构好制度供给，笃定地建立与之匹配的监管机制，是当前亟待研究思考的问题。

3.1 矿业权出让顶层制度设计法律依据问题

矿业权出让制度为矿业权竞争取得提供了法律依据，成为矿业权分配环节竞争市场构建的重要支撑。目前，《中华人民共和国矿产资源法》条款中未有与矿业权出让制度对应的内容，现行出让制度更多在法律层级上属部门规章，某些条款与上位法之间还存在规定不一致或不协调、不衔接之处，制度设计的不完善导致执行过程中缺乏法律依据。《中华人民共和国矿产资源法》和配套的一系列的顶层设计与现在的矿业权出让制度都没有矿业权出让的法律依据和支撑，法律效力存在瑕疵。

我国现行的矿业权出让制度是一种将行政许可同作为物权的矿业权一并出让的制度，是行政许可证的管理制度。2007年10月《中华人民共和国物权法》正式实施，将采矿权明确为用益物权，使矿业权的性质发生了根本性变化，与现行的《中华人民共和国矿产资源法》法律制度也存在诸多不协调乃至冲突的条款内容。矿业法规与政策有些内容已与新时代发展现状不匹配，不利于矿产资源的良性、有序、合理开发，使得矿业权人对所享有的物权的安全性和稳定性产生了担忧。

3.2 新形势下的矿业权监管方式问题

《矿业权出让制度改革方案》是健全矿业权市场制度体系，坚持标本兼治、堵塞漏洞，解决矿产资源开发领域突出问题的关键举措，也是新形势下加强和改善行政监管、制度创新示范性文件。“十三五”时期是国土资源改革和发展的攻坚期，需要“啃硬骨头”。新组建的自然资源部正按中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《矿业权出让制度改革方案》积极推进试点工作，这也是适应国家“放管服”改革的一项重要举措，下放审批权限，把勘查开发放权于市场和社会，转职能，强监管，提效能。但矿业权出让制度改革中上下级管理部门之间事权划分如何更加合理科学，监管服务如何更加有效到位，以及如何把握矿业权管理与矿产资源监督管理制度契合度等问题，做到既“松绑、解绊”[5]，又使监管到底，有待进一步深化研究。因矿业权出让制度尚不完善，造成现在的很多资源配置基础发生很大变化，如一些地区砂石土的采矿权管理工作中，政府充当资源配置主体，干扰矿业权市场配置，导致部分采矿权取得人无法顺利开采，严重损害了矿业权人的利益，也一定程度上阻碍了地区矿业的发展。

目前简政放权已进入“深水区”，释放“红利”中也会触及矿产资源勘查开发监管的深层次矛盾和问题。在实际调研中也发现，长期以来矿业权人取得采矿权之后，还要处理采矿权生产系统占用周边用地、地面附着物、环评、安评等事项，特别是与目前土地所有权或者使用权人，很难协调利益关系，导致采矿权不能顺利实施甚至闲置，从而使部分真正具有开发实力的企业不敢贸然参加采矿权招投标，一定程度上影响了采矿权出让的“公开、公平、公正”。部分急需的基础矿产品，如基础设施建设急用的石料，实施限采将会加大供需矛盾，即使出让矿业权，也很难形成有效供给，导致砂石料供给持续紧张，建材原料成本上升很难保障基础设施建设和民生需要。

3.3 生态文明下的矿业权管理问题

矿业权出让制度改革是生态文明体制改革的重要内容，随着生态文明建设的推进，全国各省（区、市）进一步加强了矿业权管理，坚持生态优先，集约节约优先，发展绿色矿业，规范矿业开发，从源头控制，对有力地推动生态文明建设发挥了积极作用。国家《“十三五”生态环境保护规划》明确，2020年底前，全面完成全国生态保护红线划定、勘界定标，基本建立生态红线保护制度。但目前这些区域的探矿权面临着的一个最大问题是不能转让，还需全部退出。在对各类保护区矿业权清理处置工作中，保护区内不能再进行出让和登记审批矿业权，因没有建立矿业权退出补偿机制，各类保护区定量数据衔接不够，套合不准，依法设立的矿业权退出给予合理的补偿困难重重。

目前对涉及保护区退出的矿业权尚未建立相应的补偿机制，没有合理制定矿业权人利益保护条款和规定，普遍还是简单地采用行政手段强行要求矿业权人退出，矿业权人的合法权益难以得到维护，矿业权退出工作难度非常大。当前如何按生态文明建设总体要求，科学合理划定生态保护红线和生态保护区，实现矿业开发“在保护中开发，在开发中保护”，推动矿业权供给侧结构性改革，既保护生态环境，又维护矿业权人利益，无疑仍需要进一步研究和探索。这不仅关系到公开、公平、公正的矿业权市场建设，也关系到矿业长久持续繁荣的问题。为促进矿业长久发展，相关部门应有一个明确规范性意见。

3.4 下放的矿业权审批权限中的基层承接能力问题

下放矿业权审批权限，涉及矿业权评估的专业性、技术性工作很多，而矿业权管理需多种技术手段集于一体的高级专业知识，市县基层矿政管理人员中懂矿业、经济、选冶、地质勘查、采矿等多专业的技术人员少，专业基础力量薄弱，特别是市县级刚刚组建的自然资源管理部门，地矿类专业技术人员极少，难以承接应对矿业权管理的技术类工作，下放权限“接不住、跟不上”[6]，无法有效地开展矿业权相关业务。新时代基层矿政管理如何适应新形势改革要求，全面激发改革新动能，承接能力同样也是牵动矿业权出让制度改革全局的一个重要问题，充实基础技术力量仍然值得思考。

4 完善矿业权出让制度的对策建议

改革永远在路上。目前改革已进入“深水区”，向纵深推进过程中诸多系统性、基础性问题已浮出水面，深化改革需要做出系统性设计与专业化的技术解决方案。要抓准矿业权出让制度中尚未解决的一些突出问题和缺憾，坚持问题导向，遵循客观规律，优化制度供给，扬改革之帆，助发展之势，以更好地顺应自然资源综合管理大势。

4.1 以出让制度改革为着力点，强化顶层设计，推进改革制度破与立

推进矿业权制度改革是一项系统工程，靠零敲碎打不行，靠碎片化修补也不行，应把握改革的系统性、整体性和协同性，不断改革不适应实践发展要求的体制机制，做出顶层谋划，要把长远制度建设同解决突出问题结合起来，把整体推进同重点突破结合起来，把试点探路同推动面上改革结合起来，把改革创新同法律法规“立改废”结合起来，革故鼎新，秉承用制度保驾推进矿业权管理工作的法制化、制度化、规范化，提供更加“给力”的法律保障[7]，这对树立矿业权监管权威至为关键。

要坚持改革于法有据，做到正确处理改革与法治的关系，实现在法治下推进改革、在改革中完善法治。当前亟待加快《中华人民共和国矿产资源法》《矿产资源开采登记管理办法》《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源监督管理办法》等相关法律法规的修改进程，形成新形势下矿产资源保护与矿业发展的法律保障。总结评估出台矿业权出让制度，选准“治道”，完善矿业权出让制度实施的配套法律法规，做好整体统一推进的顶层设计，制定相关政策措施，指导矿业权出让制度改革与发展，这是新形势下矿业发展、矿产资源管理制度建设迫切之需要。

4.2 尊重地质规律和市场规律，实施分类管理，构建有效的矿业权出让机制

新时代重点项目和民生所需长期存在的资源刚性需求将继续保持强劲增长态势，以地质规律和市场规律为基本遵循，深入推动市场化配置矿产资源改革。不论重点项目还是民生所需，均应在兼顾生态和市场原则下，规范完善矿业权出让规则，调整目前的严管政策和区划，充分发挥市场功能，使矿产资源管理宏观调控与充分发挥市场配置资源的基础性作用结合，让市场真正发挥配置资源的基础性作用。对于供应情况日趋紧张的小矿种，矿业权设置区划管控，要坚持辩证思维，遵循地质规律、市场规律和当地实际，可设定准入条件和门槛，在保证生态环境修复可控的前提下，把握好矿产开发的方向和节奏，做好现行制度与法律法规、政策的衔接，因时因地开放开发活动，积极探索管理方式的改革，采取既有弹性又有规制的管理措施，为发展“留白”，而不是简单地以禁采来论处。如有时普通建筑材料用砂石土“小”矿种却能展现出“大”作为。

4.3 制定有关配套政策，完善矿业权出让制度体系，加强矿业权出让监管

推进生态文明建设，与矿产勘查活动并不矛盾，对于在生态保护红线之外的区域，应适当允许出让探矿权，开展矿产勘查工作，同时健全完善矿业权退出补偿机制，对涉及保护区矿业权清理处置给予一定期限。简政放权，加快政府职能转变，“更好”而不是“更多”地发挥政府作用，采用一刀切的关停和冻结，不仅有违矿产资源市场配置的决定性作用，还有违公平、公正的市场经济原则。完善矿业权出让制度，解决好探矿权历史遗留问题，是需要研究解决的关键问题之一。

全国各地矿产资源丰富程度、资源特色、开发重点各不相同，按照矿业权出让改革试点要求，顺应改革下放审批权限，合理划分权限，同时也需处理好矿业权管理和矿产资源勘查开发监督管理的契合度，把握好下放权限范围、尺度，实现精细化监管，在破题监管方式、内容上迈出更实质性的步伐。对不同的矿种应有不同的要求和管理方式，实行分类管理，一类、二类和三类矿产要区别对待[8]，风险大的、投入较多成本的一、二类矿产矿业权可以顺延，三类矿产矿业权可按照时限要求管理，不同的矿种、不同的规模、不同的地区以至不同时间阶段，开发政策、管理方式应有所区别，实行分类管理。现行矿业权设置方式是否符合地质规律？政府控制投放探矿权是否符合市场规则？矿业权招拍挂前的勘查谁主导？采矿权退出后剩余储量如何评估？这些问题都需要更加深入的研究，以便制定相应配套的办法，这直接关系着矿业权出让制度能否顺利推进、“放管服”改革能否更加“接地气”以及服务能否更给力等问题。

4.4 加强队伍建设和人才培训，充实技术力量，提升矿业权管理水平

矿业权管理是矿政管理中的一个难点问题。“惟改革创新者胜”，如今改革正处于关键期、“深水区”、攻坚期，开弓没有回头箭。以“放管服”为核心的政务改革，推进简政放权，以实现用政府权力的“减法”换取市场活力的“加法”。当前从改革的全局性和系统性而言，要抓好前瞻谋划，加强新政策出台前后的舆论引导与技术培训，提升基层工作人员准确领会和掌握改革精神和要求的能力，并赋予相应的编制资源和财力保障，这是基层对各类制度改革创新和政策调整过程中，最为期盼的安排之一，也是保证改革顺利渡过“深水区”、啃下“硬骨头”的一个重要关键环节。基层矿政管理的技术力量，特别是骨干技术力量不足，应把制度创新和管理体制协同创新结合起来，厘清基层可承接能力，切实突破制约矿业权出让制度改革向前推进中的“中梗阻”，全力打通改革的“最后一公里”。