财政分权、地方政府竞争与区域科技创新效率

田红宇,祝志勇,胡晓清

(1.三峡大学经济与管理学院，湖北 宜昌 443002；2.西南大学经济管理学院，重庆 400715；3.吉首大学张家界学院，湖南 张家界 427000)

0 引言

科技创新水平代表一个国家的实力和核心竞争力，内生增长理论更是把技术创新看作经济增长的源动力[1]。改革开放以来，技术进步尤其是不惜以 “市场换技术”引进国外相对成熟的科技成果，对中国持续高速的经济增长 “奇迹”做出了巨大贡献。当前，我国经济发展中科技创新含量偏低，经济发展质量不高。事实上，从 “科学技术是第一生产力”到 “科教兴国”再到 “创新驱动发展”战略，无不体现着党和国家对科技创新的重视，但我国整体科技实力依旧偏低，关键核心技术仍然受制于人，科技质量、成果转化率、科技价值实现依旧不容乐观。如何理解科技政策和现实绩效背离、科技数量和质量不同步的困境？财政体制、地方政府行为如何影响科技创新效率？回答这一问题对于转变经济发展方式、提高发展质量具有重要意义。

能够有效提升公共品供给效率是财政分权理论的出发点，传统分权理论认为， “用脚投票”机制和地方政府信息优势，辖区居民 “用手投票”的直接监督和评价[2]，使得分权体制有利于提升地方政府公共品供给效率。有研究证实，财政分权有利于改善中国公共品尤其是经济性公共品的供给效率[3-4]。现代财政分权理论越来越关注财政分权的负面效应，尤其在欠发达国家由于 “用脚投票”体制环境不完备、地方政府监管不健全、居民参与度低等原因，导致财政分权未能有效改进公共品供给[5-7]。国内大量文献利用中国样本证实该结论[8-11]。那么，作为公共品重要内容之一的科技创新，财政分权会如何影响其效率？

已有研究财政分权对科技创新的影响主要聚焦于科技创新投入和产出两个维度，且未形成一致结论。部分研究认为，财政分权赋予地方政府经济决策权，技术创新在经济增长中具有重要作用，财政分权有利于激发地方政府增加财政投入并增加科技研发支出[12-14]，同时地方政府也会设计更合理的科技支持政策、提供更好的科技发展条件和环境，提高科技要素使用效率并激发科技创新动力，促进区域科技创新产出增加[15]。另一部分研究则指出，由于科技创新失败风险大、投入大、投资收益周期长，企业研发投入的激励不足[16-17]，加之在政治集权体制下，地方政府为了获得政治晋升优势会展开GDP竞争，不仅会偏向性安排财政支出结构[18]，还会利用经济资源控制权干预企业正常的研发活动[19]，财政分权不利于科技创新投入和产出的增加[20-21]。遗憾的是，已有研究仅停留在科技创新投入和产出层面。本质上，科技创新是 “要素投入→要素配置→科技生产→成果产出→价值实现”的知识生产过程，任何环节都可能左右科技创新的成败，所以仅从投入或产出单一角度研究财政分权对科技创新的影响是不全面的，可能会导致结果偏误甚至误导政策制定。

财政分权提升公共品供给效率的关键是该体制为地方政府设置了横向竞争的激励[3]，然而已有文献对内生于分权体制的地方政府竞争这一特征事实考虑不充分。事实上，在科技创新中地方政府的支出责任和事权具有重要作用，2010年地方政府科技财政支出超过了中央政府[22]。所以，如果缺乏对地方政府竞争的考虑，会导致重要变量遗漏而影响研究结论。典型的 “中国式分权”下，地方政府具有足够的发展辖区经济的激励[23]，会为有限的经济资源和政治晋升机会展开 “标尺竞争”[24]，导致地方政府行为出现扭曲，财政支出偏好于收益高、周期短的政绩明星产业[25]，而不利于区域科技创新发展。但也有学者指出，随着技术进步在经济社会发展中的作用越来越凸显，地方政府会加大科技创新的财政支持力度、不断完善区域支持政策体系，吸引科技创新要素流入，地方政府间的竞争也会由 “为增长而竞争”向 “为创新而竞争”转变[26]，当前城市间的 “抢人大战”是最好的例证。遗憾的是，在财政分权体制下，对于地方政府竞争如何影响科技创新效率还缺乏深入研究。

综上所述，已有研究对于识别财政分权、地方政府竞争和科技创新的关系具有重要的指导作用，但存在不足有待深入和完善。首先，多数研究仅停留在科技创新投入或产出层面，不能反映科技创新的完整过程，更无法准确反映财政分权体制、政府竞争对其影响的真实绩效；其次，研究财政分权对科技创新影响时，鲜有文献充分考虑 “中国式分权”下存在激烈的地方政府竞争这一特征事实。鉴于此，本文结合理论和实证分析财政分权、地方政府竞争对科技创新效率的影响。相对已有研究本文可能的边际贡献有：①基于科技创新投入、产出和价值等角度测算其效率，综合呈现科技创新全过程，真实反映科技创新发展绩效；②充分考虑地方政府竞争的特征事实，把财政分权、地方政府竞争和科技创新效率纳入同一分析框架内，并通过构建交互项考察其协同影响；③考虑科技创新发展差异，采用面板分位数回归方法进行检验，捕捉财政分权、地方政府竞争对科技创新效率影响的动态轨迹，以期获得更稳健的实证结论。

1 制度背景及理论分析

1.1 制度背景

计划经济时期，中国实行的是 “统一分配、以收定支”财政管理体制，该制度为重点项目建设和工业化推进做出了巨大贡献，但地方政府无法获得有效激励。改革开放逐渐打破计划经济体制，1980年推行 “划分收支，分级包干”财政体制， “分灶吃饭”开启了财政体制由 “集权”到 “分权”的改革，财政体制改革一定程度上增加了地方政府激励，但财政分权程度取决于地方讨价还价能力，财政体制缺乏稳定性和规范性，导致地方财政往往 “包而不干”。1994年分税制改革，以不同税种的税率分成代替了财政包干的收入分成[27]，真正强化了地方政府发展经济、扩大税基的激励。分税制一方面给予地方政府安排财政收支的自由决策权，一方面也赋予地方政府为有限的经济、税收资源展开竞争的激励。

科技创新具有明显的公共物品属性，市场在配置科技要素、分配科技价值归属上是失灵的，需要政府主导发展。中国式分权兼具 “政治集权”和 “经济分权”特征和优势，一方面行政体制上的 “政治集权”使得中央有足够权威来规范地方政府行为，保证地方政府行为会围绕中央的战略意图展开；一方面 “经济分权”赋予地方政府相对独立的经济决策权和效用目标。因此，财政分权会对地方政府形成财政激励和政治激励的双重约束，地方政府会为争夺有限的经济资源和政治晋升机会展开横向竞争，势必会影响科技创新发展。

1.2 理论分析和研究假设

(1)财政分权与科技创新效率。由于 “用脚投票”机制存在以及地方政府对辖区居民公共品需求偏好具有信息优势，所以财政分权能促进公共品供给效率[2]。首先，虽然中国 “用脚投票”的体制环境不完备，但是随着户籍制度藩篱松动以及市场化水平的提升，科技人员、科技资本等要素自由流动越来越顺畅，地方政府会积极进行制度创新，通过增加科技投入、降低赋税等科技政策吸引科技创新要素集聚，促进其效率提升[28]。其次，相对于中央政府，地方政府对辖区科技创新主体的信息了解更加充分，在有限财力和政策框架内，由地方政府选择支持规模大、科技实力强的科研主体更有效，能通过优化科技创新资源配置、提升科技财政投入使用效率等提升科技创新效率。另外，中国式分权是内置于 “向上负责”的政治集权，中央政府可以根据其战略意图转变对地方政府的激励和约束条件，尤其在创新驱动发展战略背景下，中央政府把技术创新作为重要的考核地方政府的 “标尺”，甚至把财政科技投入作为 “一票否决”的考核指标[24]，地方政府会积极响应中央战略并增加科技财政投入、完善科技支持政策和环境，来推动科技进步。

假设1：财政分权体制能有效激励地方政府增加财政投入、提升资金使用效率、完善科技政策，进而提升区域科技创新效率。

(2)地方政府竞争与科技创新效率。分税制改革的重心在于财政收入权的划分，财政支出责任和事权并未对应调整，导致地方政府财政收支缺口加大、事权负担加重[8]，地方政府会为争夺经济资源和税收来源展开竞争，把有限的资源投入到基础设施、招商引资条件等领域，造成地方政府行为扭曲[24]。不仅如此，在 “晋升竞标赛”式的行政集权下，中央政府由于信息劣势，往往会选择显性指标来考核地方政府，辖区经济增长是最重要的考核 “标尺”[29]。为了获得靠前的考核排位和晋升优势，地方政府在任期内会把有限的资源投入到风险低、收益高、回报周期短的部门，而对风险大、收益低、周期长的教育、医疗、科技等采取偏向的财政政策，进一步强化了地方政府扭曲行为而不利于辖区科技创新发展。虽然科技研发在社会经济发展中的重要作用凸显，中央政府把科技创新摆在核心发展位置，把技术创新作为重要的考核地方政府的 “标尺”[14]，一定程度上缓解了地方政府的行为扭曲，但地方政府往往用象征性服从的执行策略应对[30]。

假设2：地方政府竞争导致地方政府行为扭曲和财政偏向政策，对科技创新支持的激励不足，进而不利于辖区科技创新效率提升。

(3)财政分权与地方政府竞争对科技创新效率的协同影响。财政分权能有效改善地方政府行为绩效[3]，但 “中国式分权”对地方政府支持科技创新的制度激励背后的秘密在于地方政府竞争[31]，所以，财政分权与地方政府竞争对区域科技创新具有协同影响。事实上，政治晋升利益和经济利益永远是地方政府作为政治主体所追求的核心利益，任何财政支出安排和行为选择均以此为目标[32]。同时，地方政府的政治晋升和经济利益激励也受财税体制和财政收支匹配的制约。当前，中国虽然经历了几次 “放权”改革，但是财政收入权逐步向中央政府转移、支出责任逐步向地方下放趋势愈发明显，这样一来，地方政府财政收入和支出权利不对等、收支结构不匹配开始凸显。在这样的财税体制和收支责任安排下，地方政府为了实现政治晋升和经济收益最大化，必将导致地方政府行为异化、扭曲[27]。即使财政分权体制存在改善地方政府行为及其绩效的机制，但是内生于该体制的地方政府竞争会显著减弱，甚至完全扭转其正向激励作用。加之科技创新活动失败风险大、投资周期长、外溢效应明显的特征，会极大阻碍当前地方政府竞争框架下的支持意愿。

假设3：地方政府竞争会减弱财政分权体制提升科技创新效率的边际贡献，致使二者的协同作用反而不利于科技创新效率。

2 实证策略、变量与数据

2.1 实证策略

为了检验财政分权、地方政府竞争对区域科技创新的影响，并深入分析内生于财政分权体制的横向同级政府 “为增长而竞争”是否会对这一影响机制产生干扰，引入财政分权和地方政府竞争的交互项，以检验财政分权下地方政府竞争对区域科技创新的协同影响。实证模型如下：

TEit=β1FDit+β2Competeit+β3FDit×Competeit+λ1Eduit+λ2Openit+λ3Conditionit+λ4Policyit+λ5Marketit+εit

(1)

式中，i为省份，t为年份，βi、λj和εit分别是待估参数和残差项。

2.2 变量选择2.2.1 被解释变量

科技创新效率 (TE)。已有研究科技创新的文献，多数研究仅停留在科技创新投入或产出层面，把科技创新过程视作 “黑箱”，未能把科技创新的投入和产出有效结合起来。本文选择能综合呈现投入和产出过程的效率指标来表征科技创新，具体采用数据包络分析技术 (DEA)测度各省市科技创新效率。

(1)科技投入指标：资本为各省市研发经费内部支出额；劳动力为各省市研发人员全时当量；硬件平台为各省市科研机构数量。

(2)科技产出指标：科研产品为各省市年度专利申请授权量；科技价值为各省市年度技术市场成交额。

2.2.2 核心解释变量

(1)财政分权 (FD)。财政分权反映的是中央、地方关于财政收入、支出责任分配的一种制度安排，已有文献主要有三种代表性的指标测度财政分权：地方财政收入的分成率或边际分成率；地方财政收支自由度；地方财政收支占全国财政收支比重。前两种方法需要对不同方向来源的财政收支及其分成率、分成规则进行定性判断和分类[25]，难以避免测量偏差，第三种方法具有较强的客观性和可操作性。所以，本文选择第三种测量指标，为了剔除人口等资源禀赋因素差异，本文均用人均指标计算。财政分权包括财政收入分权和财政支出分权。计算公式如下：

FD=

(2)地方政府竞争 (Compete)。关于地方政府竞争，学者构建了不同的表征指标：罗能生等[33]从行政参与度、土地竞争、基础设施竞争和晋升竞争四个层面综合表征；傅强等[34]则从人力资本、固定资产、对外开放、经济干预能力四个基于区域异质性角度表征。以上指标虽然能更全面反映地方政府竞争的不同形式，但是涉及指标过多且未能进行标准降维处理，进入模型容易导致共线性问题。更常用的表征方法是用区域外商直接投资 (FDI)实际利用额或人均利用额 (或取对数)来指代[3]，最大程度获取FDI是地方政府推动GDP以获取政治晋升优势和经济利益的最优选择，本文借鉴这一方法。但是，无论是FDI利用额还是人均利用额均不能反映区域资源禀赋差距所造成的FDI竞争差异。本文借鉴泰尔商指数构建逻辑，把人口数量、地区经济发展水平差距纳入政府竞争程度中，构建各省市政府竞争商指数，该指数越大说明竞争能力越强、越激烈。计算方法如下：

2.2.3 其他控制变量

为了保障实证结果的可信度，必须尽量控制其他影响科技创新效率的因素，本文选择如下控制变量：人力资本质量 (Edu)用受过高等教育 (大专及以上)人口数量占全部人口的比重来表示；对外开放程度 (Open)用各省市实际利用外资占地区GDP比重来表示；基础设施条件 (Condition)用各省市每平方公里铁路运营里程数来表示；科技政策强度 (Policy)用各省市财政支出中科研支出占比来表示；市场化程度 (Market)用 “1-各省市财政收支占GDP比重”来指代。

2.3 数据来源及描述性统计

数据主要来源于 《中国统计年鉴》 《中国科技统计年鉴》和 《中国财政年鉴》，由于西藏数据缺失较严重，本文最终构建除了西藏、港澳台外30个省市1997—2016年的平衡面板数据。各变量的描述性统计见表1。

3 实证分析

3.1 基准回归

分位数回归考察的是解释变量对被解释变量条件分布的影响，无需对误差项分布形式做具体假定，对异常值的敏感程度远小于均值回归，估计结果更加稳健[35]。本文汇报了10%、25%、40%、50%、60%、75%、90%的分位点结果，同时汇报了面板Tobit模型回归结果作为参照，具体结果见表2。面板Tobit模型结果显示，财政分权的系数高度显著为正、地方政府竞争系数显著为负，说明财政分权体制有利于科技创新效率，而地方政府竞争是不利的，二者交互项系数为负但不显著。

注：括号中为估计系数显著性T检验的概率P值，***、**、*分别表示在1%、5%、10%显著性水平下显著,下同。

财政支出分权系数 (β1)在各分位点均显著为正，说明财政分权有利于科技创新效率提升，假设1得到证实。系数介于0.252～1.961之间，表明财政分权增加1%，会促使辖区内科技创新效率提升0.252%～1.961%。财政分权体制一方面给予地方政府更自由的决策权，财政支出权力下放，地方政府相应会增加科技研发的财政投入，设计更优的科技财税政策吸引科技创新人才和资本流入；另一方面搭建科技创新平台、优化科技创新要素配置，提升科技要素使用效率，能促进生产更多更优质的科技产出。通过观察各分位点估计系数，不难发现财政分权对科技创新效率的正向影响呈倒U形轨迹变动。当区域科技创新效率较低时，科技创新要素稀缺、科技政策及研发平台不健全、科技产出较少，科技创新处在边际规模报酬递增的 “后发优势”阶段，地方政府的科技投入和科技支持政策能快速发挥作用，进而推动科技创新效率水平快速提升；随着科技创新发展，边际收益递减会弱化财政分权体制的正向促进作用，财政分权体制对科技创新效率的正向促进强度会逐渐减缓。

地方政府竞争系数 (β2)除了在40%分位点不显著外，在其余分位点均高度显著为负，说明地方政府竞争不利于区域科技创新效率提升，假设2得到证实。系数绝对值介于0.063～0.480之间，表明地方政府竞争强度增加1%，会导致区域科技创新效率下降0.063%～0.48%。中国式分权体制下，地方政府在财政激励和政治晋升约束下会展开激烈竞争，在双重激励约束下地方政府行为扭曲和财政政策偏向，科技创新由于投资大、风险高、周期长而不被重视，地方政府投资科技研发激励不足、政策扶持意愿不强，导致区域科技创新质量不高、效率偏低。通过观察各分位点估计系数的绝对值，地方政府竞争对科技创新效率的影响亦呈倒U形轨迹变动，地方政府竞争对其的负向影响表现出先增大、后降低的动态变化。这是因为在中国式分权体制下，当科技创新水平很低，对辖区经济增长拉力不大时，地方政府必然竞相把有限的公共财政资源投入到能短期带来经济收益和政治明星效应的产业部门，导致进一步恶化科技创新效率；中央政府会对地方政府过于偏向政策进行约束甚至惩罚，这时地方政府对科技创新的政策和资金支持力度会增加，地方政府竞争对科技创新效率的负向影响程度趋于下降。

交互项系数 (β3)在各分位点均为负，但在25%、50%、60%分位点不显著，说明财政分权和地方政府竞争协同对科技创新效率总体上是不利的，假设3得到证实。正如前文分析，内生于中国式分权体制的地方政府竞争对科技创新效率的抑制效应，会显著弱化甚至扭转财政分权体制的促进效应，导致财政分权和地方政府竞争对区域科技创新效率的联合协同影响不利。

其他控制变量中，人力资本质量、对外开放水平、科技政策和市场化程度在各分位点均显著为正，说明地区人力资本投资、对外开放、市场化程度和科技政策均有利于提升其科技创新效率。基础设施条件对科技创新效率具有显著的抑制效应，可能是因为一方面当前各省市基础设施建设的目的是吸引投资来促进辖区经济增长，而非科技创新；另一方面地方政府大量财政资源投放在基础设施建设上，对财政科研支出具有直接挤出效应和间接示范效应。

3.2 区域异质性分析

我国幅员辽阔，地区间经济发展水平、科技创新条件和水平差异明显，而且不同区域地方政府财力、竞争程度上均具有差别，所以有必要分区域对比分析财政分权和地方政府竞争对科技创新效率影响的差异。本文把全国分成东中西三个地区来对比分析，回归结果见表3，限于篇幅仅汇报核心变量结果。

表3 分区域基准模型回归结果

注：表中只列举了25%、50%、75%三个分位点的估计结果，下同。

首先，财政分权对科技创新效率的影响，东部地区除了90%分位点外均显著为正，系数介于0.859～2.789之间，表明财政分权程度增加1%会促使科技创新效率提升0.859%～2.789%；系数动态变化呈倒U形轨迹，峰值出现在60%分位点；中部地区在各分位点均显著为正，系数介于 0.681～1.741之间，系数变化亦呈倒U形走势；西部地区除了10%、90%分位点外均显著为正，系数介于0.708～2.213之间，系数变化亦呈倒U形走势。可见，财政分权对科技创新效率影响的区域差异主要体现在作用强度上，作用强度中部最高、西部次之、东部最低。其次，地方政府竞争对科技创新效率的影响，东中西部除了个别分位点不显著外，其余分位点均显著为负，系数绝对值总体上中部最大、西部次之、东部最小，这说明地方政府竞争对科技创新效率的抑制效应中部最大、西部次之、东部最小。最后，二者对科技创新效率的协同影响，受制于地方政府竞争显著的负向效应，二者协同对科技创新效率均表现为显著的抑制效应，其作用强度排序为中部最大、西部次之、东部最小。

3.3 稳健性检验

(1)考虑不同财政分权指标的稳健性检验。中国式财政分权的核心在于收入划分，支出责任和事权划分变化较小，所以收入和支出角度衡量的财政分权程度及其内涵是有区别的。前文实证分析中使用的是财政支出分权指标，在此用财政收入分权指标代替以检验实证结果稳健性。具体估计结果见表4的检验模型 (1)，财政收入分权估计系数高度显著为正，地方政府竞争及交互项系数显著为负，这与基准回归结果一致，说明前述结果是稳健的。

(2)考虑不同效率测算方法的稳健性检验。前文回归的因变量是考虑投入产出松弛性的SBM模型测算出来的科技创新效率，分年份逐步测算的效率值不能反映生产技术随时间变化的连续过程。Färe等把Malmquist指数引入DEA (Malmquist-DEA)框架来解决跨期效率测算问题，本文采用这一方法并结合全局参比测算各省市科技创新效率，并替代SBM-DEA效率值以检验实证结论稳健性。回归结果见表4的检验模型 (2)，财政分权、地方政府竞争和交互项的回归系数符号与基准模型保持一致，说明前述回归是稳健的。

(3)考虑制度变迁的稳健性检验。2006年颁布 《国家中长期科学和技术发展规划纲要 (2006—2020年)》，对中央和地方政府科技财政政策制度和体系进行了重构[28]。本文采用虚拟变量方法考察制度变迁的影响 (2006年之前赋值为0、之后赋值为1)，然后分别和财政分权、地方政府竞争及交互项相乘引入基准模型 (1)中进行回归，检验结果稳健性。回归结果见表4的检验模型 (3)，财政分权、地方政府竞争的估计系数和全样本结果方向一致，但系数明显减小，说明其对科技创新效率的影响在2006年后有不断减弱的趋势。交互项系数由显著为负变为显著为正，说明2006年之后财政分权和地方政府竞争提升科技创新效率的协同效应开始凸显，主要是因为中央政府开始扭转对地方政府的行为约束， “为创新而竞争”会减弱 “为增长而竞争”导致的行为扭曲和政策偏向[26]，进而推动辖区科技创新发展。

表4 稳健性检验结果 (N=600)

(4)非线性关系的稳健性检验。前述回归发现财政分权、地方政府竞争对区域科技创新效率的影响并非是线性的，有必要对此进行稳健性检验。本文采用添加变量二次项方法检验倒U形曲线关系，具体结果见表5。财政分权高度显著为正，而其二次项显著为负，也即财政分权对科技创新效率具有显著的正向促进效应，但这一效应呈倒U形的非线型动态变动；地方政府竞争显著为负、其二次项显著为正，转换成绝对值后显示地方政府竞争对科技创新效率的负向抑制作用亦呈倒U形的非线型变化，进一步验证了前文基准实证结果是稳健的。

表5 非线性关系稳健性检验结果 (N=600)

4 结论及启示

本文从财政分权体制角度，并充分考虑内生于该体制的地方政府竞争特征事实，通过理论和实证考察其对科技创新效率的影响，并构建交互项检验二者的协同效应，基于1997—2016年省级面板数据，采用面板分位数模型进行检验。研究发现：①财政分权体制有利于提升区域科技创新效率，能有效激励地方政府增加财政科技投入、提升要素使用效率和配置效率，且其影响呈倒U形轨迹变化；②内生于中国式分权的地方政府竞争不利于区域科技创新效率提升，其抑制效应亦表现出倒U形变动趋势，不仅如此，地方政府竞争会显著弱化甚至扭转财政分权体制对科技创新效率的正向效应，导致财政分权和地方政府竞争二者协同不利于区域科技创新效率改进；③财政分权、地方政府竞争对科技创新效率的影响具有区域异质性，主要表现在其作用强度上，财政分权的正向效应东部最大、西部次之、中部最小，而地方政府竞争及二者协同的抑制效应为中部最大、西部次之、东部最小。

基于以上研究结论，得到以下政策启示：①不断完善财政分权体制，重点是明确各级政府支出责任和事权，尤其是科技创新层面的支出责任、管理权限、政策支持范围等划分，在实现地方政府收入和支出相匹配条件下最大限度地发挥财政分权对科技创新的体制激励；②在完善财政分权体制同时，逐步创新对地方政府行为规范的制度、激励和约束机制，引导地方政府由 “为增长的竞争”向 “为创新的竞争”转变，弱化经济增长指标在地方政府考核中的比重，扭转地方政府财政偏向的激励扭曲，增加科技创新在官员考核中的分量。与此同时，在完善财政分权体制和规范地方政府竞争行为时，也要考虑 “因地施策”，尤其是在引导地方政府支持科技创新上要考虑地方政府财力、地区社会经济发展特征、科技创新条件和基础等差异。