基于全产业链的无人机物流行业监管体系设计

焦志伦，吕学海，刘秉镰

(南开大学经济与社会发展研究院，天津 300071)

0 引言

随着新一代信息、智能技术的快速发展，新产品、新装备不断实现商业化应用，不仅提升了行业主体的技术水平和运营效率，更创造了很多新业态和新商业模式。值得关注的是，在新兴技术应用转化过程中，政府的监管体系往往面临较大的挑战，过于保守的监管模式会倾向维持原有制度，较少响应新行业需求，由此产生对经济创新活动的抑制，造成经济增长动能不足；相反，过于宽松的监管模式可能会忽视新经济业态可能造成的社会资源浪费和安全秩序冲击，影响社会稳定和居民福利水平。为新技术应用转化和新业态变革提供合理的监管体系，对促进行业创新和高质量发展、提升政府行政管理水平都具有重要意义。

无人机应用是融合了人工智能、物联网、飞行装备等前沿技术的技术集成体系。无人机的全称是无人驾驶航空器 (UAV)，是利用无线电遥控设备和自主程序控制装置操纵的有动力、带任务、可回收的不载人航空器。按照人工控制程度的不同，无人机可分为三类：一是以人类无线遥控指令飞行为主、飞行程序为辅的遥控无人机；二是以飞行程序控制为主、人类遥控指令飞行为辅的半自主控制无人机；三是全程由程序控制飞行的完全自主控制无人机。较之载人飞机，无人机的应用能够实现机体小型化、防范飞行人员损伤、延长工作时间、扩大飞行作业范围等目标，在军事、遥感、测绘、物流、巡检、防火、执法、植保、科研、航拍、个人消费等领域都有很大的应用空间。

无人机行业在我国快速发展，很多行业都在关注并着手引入无人机应用。据工信部发布的 《工业和信息化部关于促进和规范民用无人机制造业发展的指导意见》预测，中国民用无人机产业将保持持续快速发展，到2020年，产值将达到600亿元，年均增速40%以上；到2025年，民用无人机产值将达到1800亿元，年均增速25%以上。另据国际数据公司 (IDC)预测，2017年，中国民用无人机市场销售规模达到79亿元。随着无人机应用领域的逐渐扩大，无人机市场需求逐渐提升，预计有望在2018年突破100亿元大关，市场销售规模达到134亿元，市场潜力十足。

无人机在物流行业的应用也在逐步加快。目前，无人机在物流领域的主要应用包括：第一，农村电商包裹快递。我国农村地区人口密度相对较小，居住分散，道路交通条件相对较差，给电商物流末端配送造成较大阻碍。无人机物流具有不依赖地面条件、直线飞行、节省人工等优势，适合农村地区的包裹快递作业。目前，京东物流已经在陕西、江苏、海南、青海等多个省市建立了上百条低空航线，到2018年年底累计航时超过27万分钟，总里程超过8万公里。第二，山区、水域物资和商品配送。部分山区、湖区、海岛等特殊地形的无人机配送不仅服务于电商包裹，也服务于日常需求、商贸、医疗物资需求和战略补给。例如，2018年顺丰在阳澄湖水域进行的大闸蟹无人机配送服务；京东在四川凉山州 “悬崖村”提供的医疗药品物流服务等。第三，无人机仓库作业。无人机在仓库作业领域的应用不仅包括仓库内产品的物流分拣作业，也包括库区日常巡检、安全维护和数量盘点作业。第四，干线、支线运输和城市末端配送领域。受技术成熟度、运营成本和政策监管的局限，这一服务仍处于探索发展阶段，一些行业龙头企业在持续推动相关领域的研发和应用测试。例如，美国行业巨头UPS已经开始使用无人机在其各大物流中心和分拣中心之间运送货物；菜鸟、京东、顺丰也都制定了社区末端无人机物流解决方案等。

无人机物流具有广阔的市场应用前景，但在政府监管方面却面临诸多挑战。目前，中国民航管理部门、空域管理部门和一些地方政府 (如深圳)相继出台了消费无人机和一般商用无人机在空域、运营、飞服等方面的政府规章，如 《无人驾驶航空器专项整治方案》 《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》。从监管体系设计来看，这些规章制度反映了政府在适航管理、民航监管职能分工等方面的初步探索。然而，物流是对货物从起点到目的地的仓储、运输、拆零、装卸、配送等全部过程的统筹管理，现有着眼于适航的监管体系就存在较大的局限性。最主要的问题是，现有监管体系在过程监管、对象监管和环节监管上缺乏系统性和完整性。具体来说，一是多着眼于无人机制造、飞行等单一环节的准入管理，缺少关于物流作业过程、维修维护和回收等基于全生命周期的监管政策；二是多着眼于飞行器、飞行服务人员等单一运营主体，缺少对无人机机场、运输企业、物流园区等全产业链行业主体的系统规制；三是多基于轻小型无人机在城乡物流末端服务的管控，缺少对无人机物流行业前端干线运输、货代、装卸和配送服务的监管。此外，物流行业现行的监管体系总体采用基于产业链的监管分工结构，无人机物流监管体系也需要与之实现衔接和协同。基于以上可以看出，构建全面覆盖各作业环节、多市场主体、全服务流程，并与现行行业监管体系相衔接的全产业链监管体系，已经成为无人机物流行业发展的迫切需求，开展基于全产业链的无人机物流监管体系设计研究具有现实的必要性，对指导行业实践也具有一定的创新意义。

本文依照无人机物流的产业链结构，提出基于全产业链的无人机物流行业监管体系，对无人机物流全产业链运营的监管主体、客体、载体和监管模式等进行具体的设计和讨论，为我国无人机物流行业监管提出一套与现有物流行业监管匹配、面向各个产业链环节、覆盖各类监管对象的全产业链监管体系，推动无人机物流行业的健康、快速发展。

1 文献综述

利用SCI-E和SSCI数据库中的3712篇文献，问延安[1]梳理了全球无人机技术领域的知识图谱后发现，遥感、测绘、监控、精准农业等是无人机行业应用聚类中的高频词汇，无人机在这些领域的应用较为集中。当前，与无人机物流的相关研究相对较少，粗略可以分为两大类型：一类是从产业宏观的视角出发，讨论物流行业应用无人机的整体影响、发展现状、运营模式等，如谷金蔚和刘旭[2]探讨了无人机物流运作模式、无人机物流机型的选择等问题。另外一类是从微观运营层面的视角出发，采用路径优化、调度的相关模型和算法，分析与无人机运营相关的具体问题，如Carlsson等[3]基于AMP电动汽车公司与辛辛那提大学研发的 “HorseFly”卡车与无人机协同物流系统，验证了卡车和无人机协同的新型配送模式的有效性；Song等[4]讨论了无人机共用多个服务站优化送货流程的问题。

政府监管体系和政策问题是现阶段无人机行业面临的普遍难题。无人机监管的主要难题在于其安全风险评估、隐私风险规避和监管尺度的确定。Koh等[5]利用撞击实验结果提出无人机不损害公共和航空安全的重量阈值。Allouche[6]以以色列航宇工业公司为例，阐述了无人机在空域的集成监管模式。王锡柱[7]则从隐私权保护的视角讨论无人机飞行的法律规划问题。

中国无人机行业应用快速发展，关于无人机行业的政策法规正在加紧出台。2018年11月，中国民用航空局综合司发布了 《新时代民航强国建设行动纲要》 (民航发〔2018〕120号)[8]，明确提出创新引领无人机应用，探索低空交通运输和 “无人机+”产业体系。在此之前，民航局运输司发布 《民用无人驾驶航空器经营性飞行活动管理办法 (暂行)》[9]，虽然其规制范围不包括载货类无人机飞行活动，但为无人机物流监管提供了基础思路；2018年11月，深圳市出台 《深圳地区无人机飞行管理实施办法 (暂行)》[10]，率先提出了封闭城市空域无人机飞行在系统、驾驶员、空域、运行过程、责任处置等方面的管理办法。2019年3月，深圳市又出台 《深圳市民用微轻型无人机管理暂行办法》[11]，这一系列政策为无人机合法飞行提供了具有可落地、可操作意义的监管方案，也为国家无人机监管政策提供了参考范本。但其中涉及经营性飞行活动的监管政策设计仍停留在准入性和限制性监管，尚未针对物流飞行的行业特征、货物特征、产业链环节特征等提出明确监管方案。

可以说，我国对无人机细分行业领域监管体系的理论研究和政策实践都处于探索阶段，仅有部分研究给出了初步框架。刘育等[12]从生命周期理论出发，较为系统地提出了对无人机实施全生命周期监管的理念。常雯等[13]也从利用不同监管技术手段、实名登记管理、自身安全防护、监管政策标准等方面提出了相关监管建议，并提出建立无人机长效监管机制。此外，刘冠邦等[14]提出了三层架构的民用无人机空中飞行监管系统构想，并从系统平台的视角提出了建立全域覆盖监管体系的思路。

总体来看，根据国内外理论研究和政策发展情况可以看出，目前针对无人机行业的监管问题研究刚刚起步，研究成果偏少，现有成果偏重宏观框架分析，对细分行业监管体系的研究较少涉及，对无人机物流行业监管的研究更加匮乏。在实践领域，顺应国家低空空域改革需要，我国一些政府部门正在抓紧制定出台无人机监管政策，但面向具体行业，尤其是物流行业的监管政策基本处于空白状态，在监管体系构建方面也处于初步形成阶段，需要相应的研究成果支撑。

2 物流行业现行监管体系

中国政府对物流行业的现行监管体系，其职能划分基本依照产业链环节设定。即针对不同产业链环节的物流活动，会由不同的政府部门按照该环节作业特征进行监管。例如，各地的发展改革部门主管物流规划、园区项目等；交通部门主管干线运输、城市通行等；商务部门主管城市配送、共同配送等；海关、国检等部门主管进出口通关环节等。

采用基于产业链环节的物流行业监管具有一定的合理性。首先，物流产业自身具有复合性。物流产业包括运输、配送、末端交付、仓库和园区、包装和流通加工、逆向物流、供应链服务等子行业，其中各子行业又可以依照服务对象不同划分为更多下级细分行业，单一政府机构很难实施有效的政府监管。其次，物流为生产、生活的广泛经济活动提供配套服务。这些配套服务多样化程度高，与很多政府部门的监管领域都密切相关。例如，生产物流、危险品物流、仓储管理与安监部门的生产安全监管密切相关；冷链物流、快递物流与民生发展密切相关；通关与跨境物流又与国际贸易等密切相关。

我国从计划经济转变到市场经济的过程中，政府机构和职能划分是从对各行各业全面管理逐步过渡到分行业、分环节的产业链管理。经过若干次的国家机构改革和职能分工优化，国家正在按照中国特色市场经济的发展需求，整合 “碎片化”的、有 “九龙治水”特征[15]的行业监管职能，逐步形成具有 “大部制”特征的分行业、分环节治理组织架构。对于物流产业范畴内的一些大类行业，政府逐步实现了 “大部制”管理的雏形，如交通运输领域，主管铁路、民航、快递物流的国家铁路局、民航局和邮政管理局成为交通部管理的国家局，与原有交通部主管的公路、水运一起，形成了相对合理的职能统筹。虽然这些机构仍旧保持一定的垂直管理属性，但与地方政府的监管协同性正在不断提升。

3 基于产业链设计无人机物流监管体系的适用性

在无人机物流应用逐步扩展的条件下，政府的监管体系也需要突破消费无人机、民用无人机领域以民用航空局为主管的单一监管体系，并逐步建立适用物流行业的多政府主体监管，形成面向全产业链的无人机物流行业监管体系。

3.1 当前无人机物流监管体系存在的问题

第一，监管主体缺位。由于无人机在物流领域中的应用尚不普及，目前主要由民航部门和军队对一般无人机的适航、空域等问题进行统一管理，物流行业各领域的政府主管部门也尚未将无人机纳入自身监管体系，更没有形成依照产业链的系统化监管。这种情况很容易造成行业无序发展，形成政府在无人机物流领域的事后监管、被动监管局面，也会给无人机物流领域的企业经营和商业模式创新带来政策风险和不确定性，从而制约行业发展。

第二，法律法规和标准不完善。当前我国无人机领域的各类政策法规、标准和管理方案正在加紧制定和出台，很多地区已经形成了较为明确的法律法规和监管体系。但是，这些法规和方案集中于消费无人机层面，对于商用无人机，尤其是物流领域的无人机应用的相关法律法规基本处于空白状态。

第三，监管信息平台尚未建立。由于无人机在安全、隐私监管方面的要求较高，无人机的商业应用，尤其是具有高频次、大范围特征的物流应用，必须建立起基于产业链的全流程、透明化管理信息系统和平台，才能在满足安全、实时化监管需要的同时，实现在空域审批、航线管理等方面的便捷性，满足行业发展需要。

第四，缺少国际经验借鉴。以往中国物流行业在政府监管、园区规划、商业运营等方面经常参考发达国家和地区的先进经验，但在无人机物流等当前最前沿的新兴技术和装备应用领域，发达国家的政府监管也处于起步探索阶段，针对无人机物流行业可提供的监管经验十分有限。

3.2 无人机物流服务产业链构成

狭义的产业链指从原材料一直到终端产品制造的各生产部门的完整链条，该定义着眼于生产视角。在后工业化和互联网、服务经济时代，产业链的环节已经尽可能向上下游拓展延伸：向上游延伸一般使得产业链进入基础产业环节和技术研发环节，向下游拓展则进入市场和服务拓展环节。产业链的实质是隶属于不同产业和市场主体之间的供给与需求关系总和。

粗略划分，无人机物流产业链主要包括生产环节、物流环节和配套服务环节 (见图1)。进一步细分，生产环节包括前期的研发设计、基础构件制造、零部件制造和整机集成、维修维护和回收再制造等，其中又涉及研发服务和生产性服务环节；物流环节包括干线运输、支线运输、末端配送和终端交付等，其中每个环节都可能涉及场地、机队、航线、设备、存储、飞服人员等，这些服务可以由物流企业或相应的物流服务提供商完成，是政府实施行业物流监管的重点对象；配套服务环节更加广泛，可以包括空域申请、信息系统、技术服务、法律咨询、金融保险、园区服务、代理运营等。

图1 无人机物流产业链构成示意图

3.3 全产业链监管体系对无人机物流的适用性

基于全产业链环节设计无人机物流的监管体系，与现行物流行业的监管体系在设计逻辑上具有一致性，对无人机物流监管具有较强的适用性和可实施性。主要原因在于：

第一，有助于形成相对完整、明确的监管权责分工。产业链的构成单元是若干具有相关关系的经济活动集合，即产业环或者具体的产业部门；而产业环 (产业部门)又是若干从事相同经济活动的企业群体。从产业链角度设计行业监管，容易实现对从事相同经济活动的企业的统一监管，也容易按照产业链区分不同环节的监管重点，明确监管权责边界，防止监管交叉和监管空白，从而实现系统化监管。

第二，有助于完善不同监管主体和监管制度的协同能力。由企业上下游商业联系形成的产业链，是包含核心企业和相关支持企业的有机整体，各企业之间通过分工合作最终满足客户需求，整个产业链存在风险共担、利益共享机制。依托产业链构建的监管体系，可以更明确地认识这种上下游关联、协同关系，提升行业监管的协同性和一致性。

第三，有助于提升监管体系的灵活性。产业链是一个不断发展变化的动态体系，随着技术进步、市场需求的改变和政策引导，产业链内部的企业需要不断改变自身的发展策略，提升创新能力和运营水平。基于产业链设计无人机物流监管体系，可以更好地洞察市场主体的发展需求，提升监管的灵活性和监管弹性。

4 基于全产业链的无人机物流监管体系设计框架

本文重点关注的监管体系设计内容要素包括监管主体、监管客体、监管载体、监管方式等。监管主体方面，重点讨论政府各职能部门实施的行业监管，包括职能分工、监管领域等。部分行业协会、媒体、第三方机构也可以起到辅助监管的作用，但一般属于非强制性监管，或由政府委托授权，本文暂不涉及。监管客体方面，主要为各产业链环节的市场主体，即各类生产、物流和配套服务企业。监管载体方面，主要包括政策规范、行业标准、监管平台和技术方案等。监管方式方面，主要涉及监管手段、监管制度等。

4.1 匹配监管主体和客体，配置职能分工

基于对无人机产业链环节的解构分析和监管体系设计的重点内容，本文提出基于全产业链各个环节的行业监管体系设计。对于无人机产业链的生产环节和物流环节，政府监管主体职能分工及其与监管客体、监管对象的匹配，如图2所示。

图2 无人机生产与物流环节监管主体与客体的匹配

按照 “大部制”改革后政府机构划分，民航部门 (中国民用航空局)也由国务院直属管理划归到隶属于交通运输部管理，即民航行政部门纳入交通行政部门管理。由于无人机物流行业的特殊性，本文将民航行政职能与交通行政职能分开标注，则图1中交通行政职权主要包括传统的公路、水运、园区行政管理和新纳入其下的铁路、邮政行政管理。

(1)生产环节监管主客体匹配和分工。当前无人机安全事故仍有很大比例来自自身性能、质量问题，物流无人机的生产制造环节应作为重要的产业链环节进行监管。可依据当前既有生产制造企业的行政管理，结合无人机生产特殊性，由工信、市场监督和民航等部门协同监管无人机生产企业，控制行业生产准入和质量标准，为满足生产能力的企业颁发生产营业许可证。生产环节涉及的具体监管客体包括零部件生产、整机组装、系统集成、安全检测、维修保养服务、回收再制造服务等企业。2018年工信部出台的 《无人机制造企业规范条件 (征求意见稿)》 (工信部装〔2017〕310号)[16]已经对无人机制造企业的相关准入条件和质量标准进行了规定，可考虑进一步依照物流无人机的载荷、特定用途细化生产准入条件和质量标准。

(2)物流环节监管主客体匹配和分工。干支线运输物流服务应偏重货运机场、运输公司 (机队企业)、物流园区的管理，民航部门应强化机场运营监管，对无人机货运机场的服务标准、航空公司入厂、航线设计、服务资质、货物装卸流程等进行全面监管；发改、建设、交通等行政部门规范管理无人机物流园区的项目建设、日常运营等；交通、民航等部门管理无人机货运公司的设立和运营；人力资源部门和民航行政部门联合实施对飞行服务人员 (无人机地面操控和监控人员)的资格认定监管。在无人机物流的末端配送和 “最后一公里”社区 (含农村和城市)交付环节，临时泊位、仓位和客户服务是监管重点，可建立由市场监管、商务、交通等行政部门协同的监管主体，管理物流末端服务企业。2018年3月,民航局运输司颁布的 《民用无人驾驶航空器经营性飞行活动管理办法 (暂行)》已经对经营性无人机的市场准入提出了具体监管方案，但目前该文件规制的范围不包括载货类物流无人机。加强无人机物流行业监管，需要监管部门确定监管边界，形成明确的分工。

(3)配套服务环节监管主客体匹配和分工。无人机物流行业的配套服务既包含科技、规划、咨询、金融、投资、信息等一般类型的配套服务，也包含空域申请、专业中介、风险防控等特殊配套服务。对于一般行业配套服务机构，可延续现有监管职能设置，必要时在这些机构下设无人机物流服务监管处室；对于特定专业配套服务，空域申请需由军队监管，由民航等部门协同；风险防控等由安监、民航、公安等部门主要管理，如图3所示。

4.2 形成全产业链覆盖的法规和标准体系

随着无人机物流行业发展和应用拓展，相关法律法规和标准体系会逐步完善。是否实现全产业链覆盖是判定一个行业法规和标准体系完善程度的重要指标。对于基于产业链环节的监管分工模式，全产业链的法规和标准体系由相关的政府监管主体牵头制定，重点针对行业发展不同阶段的要点问题；完善 《民用航空空中交通管理规则》 《民用无人驾驶航空器从事经营性飞行活动管理办法 (暂行)》等规章，做到各个环节有法可依，有标准可循。

在生产环节，物流无人机生产应包括准入性法律法规和标准，生产过程和产品性能、质量的技术参数规范和标准，这两项是无人机装备生产行业管理的基础依据。同时，为适应物联网技术发展和监管平台建设需要，应制定基于产成品核心部件的唯一性电子编码标准，为平台实时监控、设备全生命周期跟踪、安全责任可追溯的监管体系提供支持。此外，还应包括整机组装标准规范、维修保养和回收标准等。

在物流服务环节，同样应由各环节监管主体编制对无人机物流各环节的服务市场准入体系、运营法规和标准体系。具体来讲，干线物流主要包括运营无人机的注册登记，设定飞行航线和飞行航班表，设置整套货运飞行服务作业标准，机场运营标准，货运物流运输公司入场规定，园区运营规范，等等；支线、末端和交付环节更需以社区居民安全为导向，设立城市飞行空域和禁飞空域，划定无人机社区/村庄飞行路线，制定飞行器货物载重限定，对无人机调度员、遥控飞行员等岗位进行认证，搭建评分机制，对不合格飞行进行扣分、限飞、扣押飞行许可证等处罚，建立社区末端服务标准等。

在配套服务环节，除了行业通用配套服务监管规章和标准之外，还需制定无人机空域申请规范，制定无人机事故分级和应急响应、处理标准等。

4.3 在各产业链环节建立监管信息平台

信息技术革命为行业监管提供了新的手段，用新技术监管新技术行业是未来新兴行业监管的重要形式。无人机物流领域，各个产业链环节都可以建立监管信息平台，这些监管信息平台将成为行业监管的重要载体，依托平台实施监管将成为行业监管体系的重要内容。

表1总体描述了无人机物流行业各环节的监管平台及其监管功能。在制造环节，主要可以通过设备信息平台针对出厂的无人机成品实施全程监管。商业物流领域使用的无人机设备数据应对政府监管开放，包括自身的时空信息、状态信息以及销售信息、运营信息、维修信息、回收信息等。

表1 无人机物流监管平台及其监管对象、监管功能描述

如表1所示，可以为多个物流环节的多种监管对象搭建不同的信息平台，尤其是在空域管理、航线管理、机场管理、机队管理、人员管理等领域，使用功能侧重不同的平台进行无人机物流日常运营信息的采集、汇总和监督。例如，利用设备信息、货物登记信息判断无人机合理载重量；利用偏离电子围栏的航线信息进行安全预警，并对异常无人机实施远程关闭、强制击落等。通过对各产业链环节多种监管对象的信息平台监管，可以做到事前、事中和事后管理结合，不同平台信息交叉比对等，提升监管效果。

对于配套服务环节的监管信息系统，可以依据重要性和监管部门的需要择机设立。其中与空域管理、安全执法相关的专业信息平台需要优先建设、尽快应用。此外，监管信息平台体系的设立应注意一些问题：一是分环节设立的监管平台应建立协调机制，使来自不同平台的数据可以交叉比对、相互参考，提升监管水平；二是设立数据红线，与监管相关的无人机物流运营数据必须提交政府管理，政府则对这些数据具有保密义务，防止企业经营信息的泄露，可考虑通过非对称加密技术、权限管理技术等形成监管数据管理体系；三是可以基于现代人工智能、大数据、物联网技术的进展，建设基于已有平台体系的无人机 “物流大脑”，搭建与特定区域无人机监管、运营相关的决策辅助支持体系，即无人机物流 “平台的平台”。

4.4 分环节综合利用多种监管方式

在无人机物流产业发展过程中，产业链不同环节的技术水平、企业能力、市场成熟度等都存在差异，不能采用 “一刀切”的监管方式。例如，对于处于技术转化期和产业成长期的细分产业或产业链环节，应采用相对宽松的支持型监管制度。具体如在无人机创新密集的地区、特殊功能区等封闭区域采用试点发展和 “监管沙箱”制度；如为了规范产业发展，可以从某个产业环节的监管对象出发先行实施较为系统的监管，随后逐步扩展监管领域；又如先期对飞行服务人员采用信用评分、黑名单、等级评审等信用管理制度等。

5 结论与对策建议

无人机在物流行业的应用对提升物流行业效率、推动行业转型升级都具有重要作用。当前，无人机物流监管体系问题成为困扰行业发展和政府部门施政的主要问题之一。本文提出了基于无人机物流全产业链的监管体系框架，论证了基于全产业链设计无人机物流监管体系的适用性，并从监管主体、监管客体、监管载体和监管方式四个方面，具体论述了无人机物流行业的监管体系设计，并提出了较为具体的对策建议。本文结论认为，从制造、物流和配套服务三大产业链环节出发，按照产业链细分环节，确定无人机物流产业监管主、客体匹配，明确监管主体职能边界，搭建全产业链覆盖的法规和标准体系，建立监管信息系统平台和实施多元化的监管模式，是构建我国无人机物流行业有效监管体系的核心内容。

本文的研究还存在一定局限，一是由于数据和研究工具的局限，本文提出的观点还有待进一步实证分析的检验。二是本文提出的基于全产业链的监管体系偏重设计思路，在具体的机构职能分工、法规标准体系、监管信息平台、监管方式选择等内容上需要进一步细化，也需要根据不同地区的经济、社会、人文和自然条件，以及政府的产业发展思路等，对不同的重点监管领域进行监管资源的倾斜和监管体系的调整。在后续的研究中，学者可以进一步在监管体系设计评估、监管绩效评价、细分监管体系的设计等方面进一步深入，为政府监管和行业发展提供有效的参考。

按照本文的研究结论，针对无人机物流行业的监管体系建设，提出如下建议供相关机构参考。

第一，中央政府层面，首先是由民航 (交通)行政部门联合物流相关主管部门，加快形成和完善国家发展无人机物流 (可以融入智慧物流、智能城市等文件)的顶层设计。推动相关立法和实施意见的出台。进一步总结试点企业、试点区域的运营经验，逐步构建国家层面的无人机物流监管平台，包括支持产业链各环节骨干企业搭建自身的运营管理信息平台，并以科学合理的机制将企业脱敏数据接入国家无人机物流监管中枢，形成国家核心数据或 “物流大脑”的组成部分。此外，扩大运营试点、政策试点和合作企业的范围，逐步探索形成国家对无人机物流行业监管的具体思路和政策体系。

第二，各地方政府尽快明确、细化无人机物流的政府职能分工。以物流行业现行监管体系为基础，按照生产、物流、配套服务三大产业链环节的监管框架，明确各个政府机构对监管客体、监管职能的权责边界。既要与现有物流行业监管体系衔接，又要突出无人机监管的特殊需求，即在空域、适航、飞服、信息平台等方面加强各监管部门与民航管理职能的对接和协调。

第三，各地方政府尽快形成适合本地发展的法规和标准体系。可考虑设立以主管领域 “一把手”领导为组长的法规、政策制定工作组，充分依托国家民航等部门已出台的文件，重点借鉴深圳市集中出台的相关政策文件，并与协会、企业和领域专家沟通，第一步先行出台行业总体监管办法和实施意见，然后因地制宜择机制订进一步的政策和标准。

第四，各地方政府积极探索和推进监管平台建设和监管方式创新。监管平台建设方面，首先要鼓励和支持各类企业主体搭建基于自身业务的信息平台，如设备制造企业可搭建全生命周期的运营维护平台；物流企业可搭建全程监控和信息追溯平台等。然后按照监管需求整合数据，形成常态化的监控、预警和异常处理机制。监管方式创新方面，要根据行业发展情况，充分运用监管智慧，不断创新监管模式。例如，以沙箱监管形式培育优势项目，形成周期性试点企业评估和优胜劣汰机制。