公共数据开放的政府主体责任研究

储节旺 杨雪

摘 要：[目的/意义]在大数据时代，随着公共数据开放的逐渐深入，政府在数据开放过程中的作用日益重要。[方法/过程]文章从公共数据开放的现状出发，提出政府在理论层面的主体责任以及在实践层面具体履行职责的优化思路。[结果/结论]公共数据开放过程中政府主体责任的优化思路主要包括拓宽数据来源、加强平台建设、消除数据孤岛、研究开放数据的商业发展、构建需求驱动型数据公开、以大数据贯彻“创新驱动发展”和推行数据开放试点制等。

关键词：数据开放;公共数据开放;政府主体责任

Abstract：[Purpose/Meaning]In the era of big data，with the gradual deepening of public data，the role of the government in the process of data opening is increasingly important.[Method/Process]The article started from the status quo of the openness of public data，proposed the main responsibility of the government at the theoretical level and the optimization of the specific duties at the practical level.[Results/Conclusions]In the process of public data opening，the optimization ideas of the main responsibility of the government mainly included broadening data sources，strengthening platform construction，eliminating data island，studying the commercial development of open data，constructing demand-driven data disclosure，implementing“innovation-driven development”with big data and implementing pilot system of data opening.

Key words：open data;open public data;government main responsibility

信息技术的蓬勃发展，将人类理性拓展到极致，也催生了大数据时代的到来。2009年，美国数据门户网站data.gov上线，越来越多的数据被搬到了线上并开放给第三方使用，公共数据开放的大门被打开。随即，各国的数据开放政策迅速兴起，在国际社会中掀起了如火如荼的开放数据运动。

2012年3月，美国在一个名为《大数据研究发展规划》的国家战略中，提出要重视大数据领域的发展，最终具备从大型复杂数据中提取信息的能力。2013年，日本政府发布了《创建最顶级IT国家宣言》，明确提出“提升日本竞争力，大数据应用不可或缺”，并将2013-2020年的国家战略制定为以发展大数据为核心。促进经济的数字化发展成为世界各国共同研究的时代课题，发展大数据既是机遇也是挑战。正如习总书记在中国科学院第十七次院士大会上的讲话所强调，“机会稍纵即逝，抓住了就是机遇，抓不住就是挑战”。

公共数据开放取得的巨大效益在发达国家的实践中已经展现出来。西雅图利用大数据，建立了4个主要城区的电力管理系统，获得了数百个数据集。不仅包括每家每户的用电总量，数据信息更是详细到照明、做饭、电热水器以及取暖设备等用电行为的分类数据，最后通过预测分析工具，对数据进行挖掘，找出了可行的节电措施。纽约利用大数据建立了一套完整的大数据防火系统。数据搜集主要集中在获得居民平均收入、建筑物年龄、是否存在电气性能等与建筑物相关的信息。通过计算出建筑物的火险概率，为33万栋使用指数高的建筑物标注了风险指数，按照风险指数的高低定期进行安全排查，达到了有效预防火灾的目的。加拿大多伦多的一家医院，利用大数据建成了预防婴儿夭折的生命体征监控系统。医院针对早产婴儿实现了每秒钟超过3 000次的数据读取与记录，通过对数据集的分析与挖掘，获得了早产婴儿夭折前的各种生命体征变化数据。不仅可以制定相关防御措施，也能及早发现不同婴儿的特殊情况，并进行医疗干预。

2015年中共中央颁布了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，首次提出推行国家大数据战略[1]。大数据不仅是一场技术变革，更为重要的是一场经济发展方式的变革，是一场国家治理方法的变革。在这场变革下，国家、企业、社会乃至公民个人，都对精细化的数据信息有了更加明确的追求。各国都在探索如何利用公共数据，以构建更加符合人民要求的民主政府、实现更加满足人民需求的公共服务、创建更加符合人民期待的美好生活。

作为新时代的潮流，公共数据开放是大势所趋。然而数据开放不是简单的信息公开，各国数据开放均需在政府的大力推行下方可进行，政府在数据开放过程中具有举足轻重的作用。推进公共数据的开放，需要政府切实履行职责，为数据开放营造适宜发展的社会环境。政府是一个庞大的执行团体，具有多方主体。推行公共数据开放的过程中，政府如何履行职责，履行哪些职责，政府主体的责任如何界定，是本文研究的重点。

1 公共数据开放的概念界定与发展现状

1.1 公共数据开放的概念界定

公共数据与政府关联密切，但公共数据与政府数据并非是完全等同的概念。公共数据是指与社会民生相关的、从社会生活中搜集的以社会大众为对象的数据，数据搜集的主体并不完全是政府。政府数据则特指政府在社会治理過程中所掌握的与社会民生相关的数据资源。过去，具有公共价值的数据资源仅掌握在政府手中。随着科技信息与经济社会的发展，越来越多的民间组织、私人企业等，具备了搜集公共信息的能力，并在社会生活中逐渐承担了部分公共服务职能。王翔等认为，公共数据开放并不等同于政府数据开放。公共数据开放的主体更多元、客体更多样，相互之间的互动关系更为复杂[2]。

公共数据的开放还涉及隐私保护问题。田新玲等认为，大数据之大首先体现在规模的庞大性上，隐私数据与公共数据模糊混杂在云端，哪些属于保护的范围难以界定[3]。大数据储存与处理的云数据管理者，拥有对海量数据信息的处理技术与管理权限，轻而易举就能触碰到数据信息中最隐蔽的部分。虽然公共数据开放为经济发展增添了无数可能的契机，但在这个过程中，政府若不加以限制，后果将不堪设想。

公共数据取之于民，用之于民。如何使公共数据更好地为人民服务，怎样让数据为人民服务，成为当局政府应该主动思考的重大议题。沈亚萍等认为，数据开放的义务主体是广义上的政府[4]。对公共数据的研究，应首先对作为义务主体的政府责任进行探讨与梳理。当前我国正处于发展的关键期、改革的攻坚期，大力推行公共数据开放，不仅助力创新驱动发展，还为最终走出一条最具竞争力的中国发展之路开辟道路。正如周大铭所说，公共数据开放的意义在于让大数据时代最重要的生产资料——数据自由地流动起来，创造一个更加富有责任感、更高效、更透明的政府，并催生创新和经济增值，推动信息经济的发展，促进我国经济增长，提升我国的全球竞争力[5]。

1.2 公共数据开放的现状

十三五规划以来，公共数据开放的实践被提上日程。在公共数据开放的背景下，一些地区的大数据发展实践正不断刷新着社会治理、社会服务的方式，使民众的社会生活发生了微妙的变化。见表1。尽管如此，必须清醒地认识到，我国目前的公共数据依旧是不完全的、部分领域的、初级阶段的开放，开放的现状更多地体现为大数据的发展与应用在倒逼政府的公共数据开放。

沈亚平等认为，在推进公共数据开放的过程中，我国的政府数据在很大程度上呈现出碎片化管理的局面，部门主义不断蔓延，大大影响着政府的透明度、回应性与决策的合理合法性[6]。武长海等认为，目前我国的公共数据不仅在数据利用过程中存在严重的“信息孤岛”和“数据闲置”现象，而且在数据获取过程中也存在数据分布零散、数据格式混乱，以及数据更新滞后等问题[7]。王运等通过对上海市政府公共数据整合与开放的研究，认为当前我国的公共数据开放主要存在公共数据开放的相关法律法规不健全、政府主体对数据共享的认识不足、利益问题掣肘信息资源的共享以及由此带来的缺乏对公共数据资源的统一规划等问题[8]。可见，我国公共数据开放的现状不容乐观。此外，本文通过研究在数据开放领域做得较好的城市状况发现，公共数据的开放还存在以下问题。

其一，公共数据只开放不维护。多数政府由于技术能力有限、财政资金不充足，公共数据仅停留在开放层面上，缺乏必要的分类与及时更新。公共数据涉及社会民生方方面面，种类多、信息量大。仅停留在开放层面会直接导致公众无法直接获得所需数据。并且庞大的公共数据与公民隐私之间没有明确的界限，若不加以全方位维护，会直接导致公民个人隐私无法得到保障。

其二，数据开放程度与经济发展效益不对称。公共数据开放的首要目标是充分挖掘海量数据资源的经济价值，以更高效地实现人民对美好生活的需要。现阶段，贵州省的大数据战略取得了骄人的成绩。但是在反映贵州信息社会发展水平的四个重点领域中，在线政府发展水平最高，但贡献度最小[9]。虽然贵州省2017年的在线支付指数从3年前的29位，越居至14位，但在线政府的发展并没有对贵州省的信息经济指数、网络社会指数和数字生活指数起促进作用。可见，即使是在全国数据开放处于领先地位的标杆城市贵州，政府数据开放水平也处于初级阶段。即单纯的数据存储平台，开放数据的可利用率不高。

其三，開放数据的价值挖掘不够。2012年10月，北京市推出了政务数据资源网（www.bjdata.gov.cn），率先建立了公共数据资源开放平台。截至2019年3月，该网站共发布了北京市56个政府部门的1 260类数据集，发布总数据量约7 731万条[10]。但在公共数据资源的利用方面，除了北京市高级人民法院利用数据开展的“信息球”、北京九州联宇信息技术有限公司开发的“实时交通信息服务”等少数典型应用外，其他优秀应用并不多[11]。作为走在公共数据开放前沿的首都城市，北京市对公共数据资源的利用度显然不够。纵观全国，高质量的数据开放寥寥无几，高价值的数据开放应用更是屈指可数。

其四，数据资源流动性不强。2016年，上海市发布了《上海市政务数据资源共享管理办法》的通知，明确对作为数据资源的共享进行规范[12]。然而，公共数据的跨部门使用流动性依旧不强。数据资源更多地体现为部门内部资料，被阻隔在体制之内。从政府信息资源共享平台建设至今，政府部门间信息资源共享交换的总量并不大，数据提供方存在对数据安全或业务信息泄露的顾虑，需求方难以获得所需数据[13]。数据资源的流动性不强，会直接导致“数据孤岛”现象的产生，极度影响公共数据开放的效果。

2 政府在公共数据开放中的主体责任

主体责任，最早是由习总书记在十八届六中全会上提出。主体是最重要的，主导性的。主体责任就是占主导性地位的责任。政府在公共数据开放过程中具有关键性作用，作为数据开放的主导者，政府理应担负起主体责任，牢固树立战略意识、担当意识和大局意识，促进公共数据开放的有序、高效展开。

从我国信息化发展的现实情况看，公共数据“不愿共享开放”、“不敢共享开放”、“不会共享开放”的情况依然较为普遍[14]。笔者通过归纳分析发现：不愿共享开放体现的是认识问题，不敢共享开放体现的是缺乏法规导致的安全问题，不会开放共享体现的是缺乏高度专业化知识人才的技术问题。因此，推行公共数据开放，需要政府担负起主体责任，实现为数据开放保驾护航。

2.1 确保统计数据真实准确

数据的统计是数据开放的基石，只有获得完整、准确的数据，公共数据的开放才有意义。我国的数据统计工作主要是由各地方专设的统计局进行。2017年6月，李克强总理签署国务院令，公布了《中华人民共和国统计法实施条例》[15]。《条例》中明确规定地方人民政府、县级以上人民政府统计机构和有关部门应当根据国家有关规定，明确本单位防范和惩治统计造假、弄虚作假的责任主体。将确保统计数据的真实准确性，贯穿到了法律规范中。

除确保国家统计局数据获取的真实性外，政府主体责任还体现在规范社会组织、企业团体进行的与商业利益相关的数据统计工作。一般而言，非政府组织为确保自身的经济效益，会自觉地保证所统计数据的真实性。但自觉行为毕竟没有保障，需要政府对各类数据搜集主体进行制度上的规范。将确保统计数据真实性的责任主体拓展到全体社会成员，从源头上杜绝任何形式的数据造假行为，确保数据出现即真实。

2.2 引导公众形成数据共享理念

公众既是公共数据的使用者，也是公共数据的创造者、持有者。针对公共数据开放过程中部分公众不愿意开放公共数据的问题，从思想深处扭转认知，引导公众形成数据共享理念刻不容缓。不愿意开放主要体现在两方面：一方面，政府团体、社会公众并未充分认识到数据开放将会带来的价值，缺乏开放动力;另一方面，数据开放要求现有数据资源的持有者将自己掌握的公共数据公开，使他们错误地将推动数据开放和个人利益受损对等起来，导致数据保护主义盛行。从数据需求者到数据开放者都不愿意开放数据，数据开放就如同纸上谈兵。政府作为数据开放的责任主体，引导公众理解、接受公共数据开放，形成数据共享理念责无旁贷。

在共享理念的导入方面，政府主体责任首先体现在加大数据共享的宣传力度。用安全高效的数据共享流程、规范完整的共享制度体系、创新精湛的开放技术能力，使公众理解并接受数据共享，实现共享理念植根于公众思维。其次，共享不是公开，它提倡的是将稀缺数据资源最大化利用。如将数据目录常态化公开，鼓励使用数据的公众按标准化流程提交申请表，经政府审核并签署保密协议后，用先进技术实现数据的定向开放。最后，数据共享对科学研究尤为重要。科技部基础研究司司长叶玉江认为：“目前，我们大量的科学数据分散在课题组甚至个人手中。有许多高价值的科学数据并未在国内得到充分共享和使用，我国在科学数据开发利用、开放共享和安全保护等方面还有很大改进空间”[16]。科学领域的公共数据开放作为数据开放的一个重点分支，需要政府牵头提供制度支撑、平台支持，以尽快在学术界渗透共享理念。中国工程院院士孙久林也在谈话中建议，要始终按照“开放为常态、不开放为例外”的共享理念，充分发挥科学数据的重要作用。

2.3 制定完善的数据开放制度

2.3.1 完善数据开放法律法规

公共数据开放需要良好的制度环境。健康的政策推行方式是政策未达，法律先行。然而当前，公共数据开放在国际社会中掀起了一股强流，数据开放的经济价值、社会价值为国际社会有目共睹，推行数据开放刻不容缓。这种背景下，没有太多时间让我们先打磨出一套完整可行、具体规范的法律后，再进行数据开放。法律规范可以迟到，永远不可缺席。完善法规政府主体的责任首先体现在总结数据开放过程中的实践经验，从数据的获取、存储、分析到利用等各个环节出发，制定完整的法律进行标准化规范。其次，数据开放能够产生社会经济效益，大数据体系的规范需要数据的共享，共享需要激励机制和制度框架[17]。法律框架的制定过程中要将如何对数据进行定价，数据的授权模式、数据的所有权和控制机制以及知识产权制度等考虑在内。最后，公共数据开放与社会全体大众直接相关，政府在制定法规的同时，也要充分考虑法规的立体性、多层次性以及与其他相关法律的适配性。

2.3.2 制定数据开放标准和组织实施

当前我国的公共数据开放面临着数据质量良莠不齐、数据开放标准不统一等诸多难题。从公共数据的采集、存储、分类、处理，到公关数据的开放利用和数据安全保障，每一个环节都与公民切身利益息息相关。对政府数据的采集、处理、开放利用、安全能力保障等进行全方位的顶层设计、构建公共数据开放法规体系已成为切实之需[18]。随着数据开放向着更深发展，政府的主体责任体现在制定数据开放标准并组织实施。

关于数据开放标准，应秉持以下原则。与公共利益直接相关的数据，过滤完属于“例外”的部分后优先开放;基于商业利益的，在合理管控的前提下，限制开放;基于个人利益的，要保护为主，适度开放。标准的制定只是第一步，组织实施才是落实并发挥效用的关键。地方政府应明确负责统一协调、法律保障、资金保障、具体实施等各项工作的主体责任，并制定相关监管考核措施，形成一个目标明确、团结协作的数据治理管理核心[19]。

2.3.3 明确公共数据开放平台的建设投入

推动公共数据向社会开放，除贵州、京津冀、内蒙古、沈阳、上海、河南、珠三角、重庆8个国家大数据综合试验区外，其他各省市也纷纷投入公共数据开放平台的建设。但各省市由于自身资源背景、技术能力、财政投入、政府扶持力度的不同，發展状况也各不相同。公共数据具有庞大性、杂乱性等特征，公共数据开放平台的建设，不能单靠某一方的努力，需要各地政府的携手共建，以最终打造一个覆盖全国数据信息网络的“一站式”大数据开放平台。为鼓励各省市的数据开放行为，政府主体应明确自身的主体责任，在制度建设中明确规定各省市年度公共数据开放平台的建设投入资金，并计入年度财政预算，为各地数据开放平台的建设提供充足的财政支持。

2.3.4 协调公共数据开放与个人隐私保护的关系

大数据时代，“公共数据开放”作为一种“自由、平等、开放、协作”的人类开源精神的代表，却在公共云端侵害了个人数据隐私权[20]。置身于信息社会中，我们的衣食住行、社会交往，无一不在各种各样的信息系统中留下足迹。数据开放及整合，提升了经济效率，催生了以终端、平台、应用为一体的“泛互联网”式的经济形态，并在网络社会形成一种“数据化民主”趋势，被经济学家和技术专家认为是现代社会发展的必然[21]。公共数据一旦开放，各个系统间的数据得以相互印证，个人的生活轨迹将无一例外地暴露在社会公众中。保护个人隐私，使社会公众具备最基本的安全感，是实现人民对美好生活向往的最基本需求。大数据背景下，协调数据开放与个人隐私保护的政府主体责任主要体现在：一方面政府应及时根据需要制定数据隐私保护政策，在数据开放推行的过程中使公民合法权益得到保障。另一方面，政府应督促大数据产业加强行业自律，尽快建立完善的行业标准化流程。内部自律与外部监管双管齐下，最终使公共数据开放与个人隐私保护达到和谐共生的状态。

2.4 重视高端人才的培养和引进

公共数据的开放共享是一个高度专业化的工作，需要分级分类、收放结合、科学把握[22]。高度专业化的工作，需要同样高度专业化的高精尖人才与之匹配，政府应担负起主体责任，将高端人才的培养与引进工作落到实处。

首先，培养优秀人才是基础。公共数据开放是一场持久战，需要常开常新，连续推进。人才的培养可以依托各高校、职业教育进行。加大对人才的培养力度，有助于提升核心竞争力，促进创新，驱动发展。其次，引进专业领域的高精尖人才是关键。培养人才不能闭门造车，需要引进大量专业人才，加大海外人才资源的供给能力。一方面要积极开辟与海外高层次专家的合作渠道;另一方面，要加强国际间人才资源的信息共享，积极构建与海外专家间的线下合作对接平台[23]。最后，不断优化高端人才的工作、生活环境是保障。高端人才的高水平创作需要相应的基础设施与平台支持，提供研究领域所需的设施设备，是使高端人才充分发挥才能的前提。双因素理论中的保健因素理论说明工资待遇、政策保障等因素虽然于工作无法，但这些因素的满足能够有效消除负面情绪，相反则会带来不满，引起负面效果。因而对于处于高端层次的人才而言，若没有全方位的工作、生活环境保障措施，会直接导致人才的难以引进，容易流出。

3 公共数据开放的政府主体责任优化思路

3.1 拓宽公开数据的来源

Joel Gurin指出，在一个经济越来越受数据驱动的世界中，开放数据的自由、公共性使其成为强大的商业资源[24]。随着社会整体经济、科技实力的增强，政府主体外的社会组织、私营部门等，逐渐成了数据搜集的中坚力量。但数据的搜集受国土面积广、人口众多、科技能力有限等国情的影响，往往会出现数据不完整或不真实等状况。社会组织、私营部门等非政府团体是政府资源的有效补充，具有巨大的潜力。拓宽公共数据的来源，增强非政府组织搜集数据的能力，对公共数据的开放具有十分重要的作用。

政府作为数据开放的责任主体，应在数据搜集上给予各类非政府组织充分的自主权，使各组织根据自身需要搜集信息，以更加科学地生产人民大众喜爱的各类产品。但是，拓宽数据搜集的来源并不是所有数据都可以搜集。企业要在法律和国家的监控状态下，在不侵犯最广大人民切身利益的根本前提下，实现具有广度和深度地搜集公开信息。以政府在公共管理、公共服务过程中搜集的数据为主，以社会公众、私营企业等在各种经济活动中搜集的数据为辅，最终打造一个全方位的、覆盖居民生活全过程的公开数据网络。

3.2 打造全国联通的公共数据开放平台

目前的公共数据开放实践中，政府数据开放平台普遍显示出用户关注度和使用度极低的严峻问题，数据开放的实际效用不高。平台是数据开放的载体，是连接公共数据与数据用户之间的桥梁。加强平台建设，能够有效地提高用户的数据获取体验和数据利用的有效性。当前我国公共数据开放主要以政府数据开放为载体在探索中不断前进，各地均有相应的政府数据开放平台。打造全国联动的公共数据开放平台，需要依托政府充分发挥主体责任，提出统一的数据开放目录，充分整合资源，将各地方政府网站连接成统一的公共数据开放平台，实现公共数据的可获得性、便捷性。

公共数据除政府数据外，还表现为企业因生产需要所搜集的与社会民生相关的数据资源，如淘宝、百度、微博、微信等在平台运行过程中搜集的数据资料。政府主体应在相关法律法规的指导下，将企业搜集的有利于社会民生发展的数据也纳入公共数据开放的范围内，以使更多企业在生产活动中以数据为参考，及时更新并生产出符合市场需求的产品，更好地满足人民的生产生活需要。

3.3 消除数据孤岛，构建开放互联的数据体系

无论是政府数据的开放还是商业数据的流通，都有助于打破“数据孤岛”，释放出巨大的数据潜能，为大数据产业的发展创造良好的环境[25]。构建开放互联的数据体系，是消除数据孤岛的不二选择。在数据堪比石油的时代，消除数据孤岛，让数据流动起来才能够充分发挥数据的价值。随着全球化进程的不断演进，除数据在政府部门内部、在企业内部等形成的孤岛现象外，数据孤岛也体现在国家与国家之间的数据共享障碍。构建开放共联的数据共享体系，政府的主体责任不仅体现在消除内部数据流动障碍，还要努力构建我国与更多国家间的数据流动与共享体系。当前我国综合实力的不断增强，在国际社会中扮演着越来越重要的角色，推动构建开放互联的国家数据共享体系的时机已逐渐形成，我们需要在开放共联的数据体系中为创新发展注入新的活力，释放出更高的经济产能。

3.4 构建需求驱动型数据公开

需求驱动型数据公开是指按需提供数据的一种数据开放类型，本质上是一种供应端式提供数据的方法。事实上，数据的开放如果让各数据持有者自己做决定，他們可能会避免发布更难处理的数据，只是随意地发布一些简单、无效的数据，或者所发布的数据存在令人尴尬的不完整性和不准确性[26]。这种随意公开的数据，大多时候会因数据混乱、主体不明确，无法使人认识到它应有的价值，最终沦为“僵尸数据”。

需求驱动型的数据开放在许多发达国家都有相关实践。美国的公共数据开放政策要求每个机构公布其所有使用的数据集的清单，并且直接从数据用户那里搜集数据利用过程中的各种反馈信息，第一时间更新信息，以此来建立数据库与数据使用者之间的联系。英国政府在2013年就成立了一个开放数据用户集，为开放数据项目提供持续的反馈。法国政府也要求各种各样的数据开放积极分子就如何构造数据提供建议。在墨西哥，政府使用一个被称为“数据处理程序”的网站来搜集公众最关心的各种数据。

从发达国家的实践中我们不难看出，了解公众需求是数据开放的关键。需求驱动型的数据开放要求政府主体尽快建立一个能够体现公众的数据需求、及时为公众满足需求、获得数据使用反馈状况的开放平台。

3.5 成立专门的数据开放实验室，研究开放数据的商业发展  2017年，国家发改委下发通知，13个国家级大数据实验室获批成立，极大地促进了全国大数据与云计算产业的创新发展[27]。与大数据发展类似，成立专门的数据开放共享实验室，研究开放数据的商业发展，有利于快速挖掘公共数据的价值，促进开放数据的发展。美国政府2013年通过行政命令颁布的“开放数据政策”，旨在使联邦数据实现“默认公开”状态[28]。成立数据开放实验室，研究开放数据的商业发展方向，对提升我国数据开放的效益具有十分重要的作用。

纽约大学管理实验室（Governance Lab）进行的一项名为“开放数据500”的研究致力于研究开放数据的商业发展，通过调查500家总部设在美国的公司，评估政府公开数据如何能够成为一个关键的商业资源。调查过程中，他们要求企业列出各自使用的政府机构的数据，使作为数据持有者的政府和数据使用者的各个企业联合起来，共同确定重要的数据集，讨论使用这些数据的障碍，并开始寻找克服障碍的方法。该研究还要求各参与公司描述当年的收入情况，以了解企业运用公共数据的不同运营模式。通过成立数据开放实验室，不仅能够了解数据使用者的业务需求和收益模型，也在一定程度上有助于衡量开放数据的价值。

当前我国数据开放仅处于探索阶段，对于数据开放的价值、开放的方式等都处于朦胧状态。成立数据开放实验室，了解各企业对数据类型的需求，制定合理的数据收益模型，对开放数据的商业发展起至关重要的作用。事实上，通过各方努力，使数据默认公开并非不可能，实现数据的默认公开状态需要一种成熟的公共数据开放制度。要想实现这种“默认”，还需要各方付出更长久的努力。

3.6 鼓励企业以公共数据为依托，深入贯彻“创新驱动发展”战略  从公开数据中获得价值，是公共数据开放的最终目标。从一连串数据中获得经济发展新动能，对国家和数据使用者而言，无疑是一种前所未有的创新行为。Josefin Lassinantti提出，世界各国政府都在尝试免费开放各种形式的数据格式，通过对数据的重用，促进公民、企业和公共部门等各种形式的创新活动[29]。Chan C M L将不断演变的数据开放现象描述为一种开放创新实践[30]。当前，我国政府正大力推行创新驱动发展战略，大众创业万众创新的创新氛围在全社会弥漫。在这个背景下，推行公共数据开放，有助于为创新发展注入新的活力，使创新成为有源之水、有本之木。

Ubaldi B认为，公共数据作为一个未开发的资源或金矿，包含了创新开发者创造新数字服务的巨大可能性[31]。公共数据具有巨大的潜力，政府主体应多鼓励企业以公共数据为依托，充分发挥创新创造精神，使数据为社会创造出更大的效益。创新作为一种社会氛围是永无止境的。社会公众是公开数据的使用者，同时也是社会服务的创新者。政府应在数据开放过程中承擔更多责任，为创新发展提供有效的政策、资源、环境支持，使社会永葆创新活力。

3.7 推行公共数据开放试点制

公共数据开放不仅涉及战略技术层，更涉及到每个居民的切身利益。开放哪些数据，对谁开放，开放的标准是什么，以什么形式开放，开放后数据的使用如何监管等都是亟待解决的问题。当前，上海、北京、广州、武汉、贵州等10来个城市和地区正在开展政府数据开放的实践活动，但这些地方的实践还停留在自发探索的阶段，并没有上升到国家试点的层面[32]。公共数据开放比政府数据开放涉及面更广，利益关系更复杂，若不上升到国家层面推进，将很难实现预期目标。

推行公共数据开放试点，国外早有先例。2000年，美国的多家科技公司依托学校和科研院所进行佩戴式数据搜集终端的研发，并大量投入学校和社区进行测试。通过对目标群体数据和信息的海量搜集、筛选和测试，收集目标群体日常生活产生的各类数据，甄别目标群体的生活和心理状况，成功地为学校和社区制定合理化和人性化的管理方案提供了依据。正是依托此类试点，使美国获得了无可替代的适宜本土发展的数据搜集与应用经验，在大数据发展上走在世界前列。

当前我国数据开放走在前沿的城市如贵州、浙江、北京、上海等，可以考虑在国家层面上率先推行试点制。在总结实践经验吸取教训的基础上，为公共数据开放提供适合我国国情的数据搜集与应用经验，为大数据的发展打下坚实基础。

4 结 语

文章通过研究分析认为，政府在数据开放过程中的主体责任主要表现为确保统计数据的真实准确;引导社会公众形成数据共享的理念;制定完善的数据开放制度以及重视高端人才的培养和引进等。政府今后可以通过拓宽数据来源、加强平台建设、消除数据孤岛、研究开放数据的商业发展、构建需求驱动型数据公开、以大数据贯彻“创新驱动发展”和推行数据开放试点制等切实履行职责。

国际社会的开放数据运动正如火如荼地开展，发达国家的数据开放实践取得了良好的成果。我国理应紧跟时代潮流，抓住时代机遇，迎接大数据挑战。公共数据开放在探索中取得了一定的成绩，但必须清醒地认识到自身在发展中存在的不足，勇于反思、改正、创新。关于数据开放，学术界的研究大多未涉及对政府主体责任的界定。但通过研究发现，政府在公共数据的开放过程中有着举足轻重的作用，对政府主体责任进行明确界定刻不容缓。

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