2013―2018年城乡社区治理政策文本分析

管哲

[摘 要]自社区治理出现在政府公文上时，大众开始关注何为社区治理。越来越多的报纸期刊都在研究社区治理的现状与问题。本文通过文献研究与文本分析的方式对于2013年以来报纸文章进行了整理与分析，归纳总结已有的成果。在此基础上指出已有的研究在理论和研究方法等方面存在的问题。

[关键词]社区治理;报纸;文本分析

[中图分类号]D669.3 [文献标识码]A

社区作为群众生活的重要载体，它的治理运行都与人民日常生活息息相关。早在2000年出台的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》使得我国的城乡社区建设有了一次飞跃。在2017年，中共中央、国务院印发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》将社区治理问题摆在了重要位置。

社区治理是基于共同完成社区公共事务统一目标支持下的一种动态过程及调控机制，它依赖于政府组织、民间组织、社会组织和自治组织及居民个人组成的各种网络系统。社区治理包含物质的和非物质两个方面，前者是满足社区居民的基本设施建设，后者是社会资本。社区治理主体包括政府、居民自治组织、公民社会、志愿组织、私人机构、公司和个人。社区治理是建立在左右互动的合作、自治、参与基础上的横向结构，而不是垂直的组织结构，主要通过平等合作、民主协商等来共同管理社区的公共事务。

1 政策背景

由于政府行政职能下移，居（村）委会自治功能被占位。很多职能部门总是从部门本位出发，缺少部门与部门间的横向沟通，和与基层社区的纵向联系，出现各行其是、各自考核的现象，很少考慮社区的实际，大大增加了社区干部的工作量，影响了社区服务功能的有效发挥。同时，因为社区组织机构不健全，难以实现有效治理。社区缺乏专业性的冲突治理机构，基本的人财物保障不到位，相关配套措施不完善。

社区公共财政和公共服务的经费仅能维持社区基本工作运转，在基础设施改造、工作人员培训等各方面开支难抵，社区自治能力弱小。社区的利益主体不断分化，政府提供资源进行社区治理的能力日渐减弱，已不能适应市场经济多元化利益发展的诉求。

《城市居民委员会组织法》出台已将近30年，至今没有重新修订，已经严重滞后于实际发展，不能适应社区治理的需要。物业管理作为一个新兴行业，相关配套政策法规有待进一步完善。社区工作者作为社区治理的重要专业队伍，缺乏国家层面的专门法律予以保障。

社区治理主要体现了国家意志和市场力量，忽视了城市居民（村民）的主动选择性，甚至偏离了社区作为村民生活共同体的文化内涵和价值依托，阻碍社区民众的积极参与和社区组织的发展壮大，延缓了基层民主化的进程。城乡发展的一个不平衡性也是显著突出的一个问题。现阶段我国经济飞速发展，社会经济发展不平衡，东西部地区发展差距巨大。社会正在处于转型之中。党的十九大明确指出社区治理的重要性，但是由于中国的社会发展国情，沿海与内陆、东西部地区等发展水平严重不平衡、存在严重差距。东部沿海地区的社区治理已经发展到一个相对成熟的阶段，而西部偏远乡村依旧过着相对原始的生活。

2 政策现状

十九大对于城乡社区治理提出了新的要求，在此基础上报纸报刊都出版了大量的相关文章来报道最新的社会治理情况。2013年至2018年10月间，报道社区治理的文章就多达5574份。由增长趋势来看，文章的数量呈现线性增长趋势。社区治理问题正受到越来越多的关注，这与当代经济发展、人们满意程度和人民的公共服务意识息息相关。反映了缓解社区治理问题的重要性与紧迫性。

在经过对于报纸相关文章的搜索整理发现社区治理的相关报纸文章的数量与当年时事政策有着密切关系。随着中央的政府文件的下达，报纸作为主流的信息传播渠道，对于时事政策的把握突显出政策的重要性，以及现实问题的重要性与紧迫性。

在2013年11月的十八届三中全会提出推进国家治理体系与治理能力现代化，提出改进社会治理方式，以网格化管理、社会化服务为基本方向。原本的社会管理逐渐向社会治理转变，管理格局逐渐转变成治理格局。社区治理是社会治理的微观体现。2015年颁布的《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》中指出农村基层社会治理面临的问题，并且指出要开展形式多样的农村社区公共空间，深化农村基层组织依法管理、网络化服务管理的政策。十八届五中全会召开要求推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。《城乡社区服务体系建设规划2016-2020》要求提高社会治理能力与水平，创新城乡社区治理体制。将社区建设成效纳入各级党委政府部门的工作目标考核中。《2017年政府工作报告》也提出要加强城乡社区治理的问题。最新的社会治理政策《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》再一次对城乡社区治理进行更深层次的阐述以及政策要求。

社区治理被提及的次数逐年上升。报告层次由地方上至政府最高级别都在不断地反复强调与强化社区治理的重要性。由地方探索逐渐地上升为国家战略，越发成为国家治理体系的重中之重。其次从政策演变的情况来看，政策由原先的改革建设目标到今天成为政府部门进行考核的硬性指标。《城乡社区服务体系建设规划2016-2020》要求提高社会治理能力与水平，创新城乡社区治理体制。将社区建设成效纳入各级党委政府部门的工作目标考核中。促使政府部分充分地重视社区治理的各项任务，为基层的落实政策提供制度保障。同时，社区治理由原先关注于意识形态逐渐细化落实成为社区居民的一种行为标准。由原先的网格化管理转变成现在的网络化服务，社区治理由原先的管理变成服务于民的服务手段。在现在发达的网络时代人们依赖于网络，因此在社区治理上也要结合网络虚拟社区建设一个网络化的服务平台。

3 政策可行性

社区治理依托于社会发展的宏大背景下，不仅要结合发展实际，同时也需要严格的法律约束以保证发展方向的正确性。中华人民共和国宪法第111条规定了城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。在宪法的基础上衍生了中华人民共和国村民委员会组织法以及中华人民共和国城市居民委员会组织法，给各级政府颁布具体的社会治理政策提供了更好的发展空间与强有力的法律保障。

在政治上，我国是社会主义国家。社会主义的优越性在于社会主义制度下，我国实行全国人民代表大会制度的政体。实现了人民民主专政，人民真正成为国家的主人，实现了广泛的民主。政党是维系中国社会治理和社区治理最为重要的行动者。中国基层治理推行的党建等多种探索与实践，都要依赖于党的优势地位。因此在良好的政治环境下，各项政策可以得到充分的实施。

经济上结合我国的经济发展状况与全球经济环境，国内生产总值逐年递增，国家经济发展给城乡社区治理注入强劲经济动力。从国家财政公布的数据整理我们可以看出国家财政从2014年至2018年10月用于城乡社区支出的金额在逐年递增，可以见得国家对于城乡社区的关注度与经济投入在持续走高。对于社区的发展提供了强劲的保障与支持，使得社区有了长足的发展。

4 小结

当前社区治理要着重破解当前制约社区发展的痛点、难点问题，集中力量以新时代治理手段解决一批群众长期关心、关注的身边难题，在实践中构建起党委领导、政府主导、社会协同的治理机制和工作流程，培育起以社区为核心工作的参与力量，形成具有广泛凝聚力、约束力的村规民约、自治章程等社区精神，逐步构建起自我管理、民主协商、共治共享、互助互利的社区生活格局，以及要着重构建起与全面建成小康社会相适应的社区福利和服务体系，聚焦弱势人群，围绕精准脱贫、精准帮扶工作，在保基本、兜底线的基础上，探索建立与社会发展水平相适应的生活型福利保障和生活照顾体系;聚焦社区宜居生活，围绕精神文明、环境美化、安全和谐等目标，着力构建起便民服务综合体等可及性强的社区服务供给体系。

[参考文献]

[1] 左莉.十八大以来社区治理精细化的理论、政策演进及事件研究[J].齐齐哈尔大学学报（哲学社会科学版），2018（06）.