浅析财政政策的分配功能及其目标变迁

2019-11-06詹国旗

山西农经 2019年14期

詹国旗

摘要：分配功能是财政政策的本质功能。财政政策包含政治分配功能、经济分配功能和社会分配功能，并且不同分配功能承载着不同的目标追寻。财政政策在不同分配功能的分化与目标的变迁中助推国家发展、社会进步和主体权利扩展。

关键词：财政政策;分配功能;目标变迁

文章编号：1004-7026（2019）14-0021-02 中国图书分类号：F812.0 文献标志码：A

财政的实质是以国家为主体、以生产方式为基础的分配关系[1]。财政政策与国家相伴相生，分配功能是财政政策的本质功能。“财政的历史能使人们洞悉社会存在和社会变化的规律，洞悉国家命运的推动力量”，不同历史时期，国家的财政政策分配功能所承载的作用不同。财政政策是对特定财政价值或内在精神的承载，通过对财政政策分配功能及其目标变迁历史轨迹的认知，不仅能合理把握财政政策的本质，甚至于可以认识国家变迁和社会转型的真谛[2]。

1 财政政策的政治分配功能及其目标

财政政策作为治国安邦的重器，会涉及政治、经济、伦理和行政管理等各个层面，但从根本上而言，政治层面的考量具有决定性作用。财政政策在政治上的分配功能涉及不同层级行政主体与不同阶层主体权力（利）的配置与维护。在现代国家诞生之前，民众不具有独立的政治权力，民众独立的财产权亦未受到尊重，财政往往是君主或特定统治阶层为了“私财”和“家天下”统治需要而存在的。而现代国家诞生的历史可以说就是现代财政政策的制定史。现代西方财政政策是通过与王权斗争、立宪政治、民主发展相关的政治演化而逐步确立的。随着现代西方财政政策的发展，封建王权被推翻，逐步确立财政宪政，公民获得独立的主体地位，个人财产权受到尊重，封建君主专政财政向公共民主财政转化。在“税收国家”下，财政政策不再是君主“私财”的组织工具，而是以实现国家征税权与民众私人财产权、中央政府与地方政府间财权，以及多元主体间国家治理权合理配置与保障为目标[3-4]。

2 财政政策的经济分配功能及其目标

斯密在“理性经济人”和“完全竞争市场”的假设下，认为市场主体在追求自身利益的同时，可以自动实现社会公共利益，单一市场可以实现有限资源配置的帕累托最优[5]。虽然古典经济学自由竞争理论极大地推动了资本主义经济的发展，但“在现实经济生活中，完全竞争市场只是理想化的，可谓可望而不可及”，尤其是在垄断出现后，单一的市场不仅不能实现有限资源配置的帕累托最优，而且会出现公共物品供给失灵、福利净损，以及不同市场主体间经济权利与经济权力配置的失衡[6]。面对因市场对垄断者与其他一般市场主体间经济利益分配失衡困境而导致的经济危机，凯恩斯从宏观经济学视角提出并证成了财政政策等政府干预措施对多方市场主体间利益配置的有效性[7]。但过度强调国家财政政策对经济的干预性，亦会导致资源配置无效性、多元市场主体间利益分配不公平及公权力对私权利的侵害。之后萨缪尔森、斯蒂格雷茨、布坎南等经济学家对此予以了修正，认为应在发挥市场对资源配置起决定性作用的基础上，发挥财政政策的经济分配功能[8-9]，因为财政政策的经济分配功能在于解决“非政府经济不能解决的，因复杂的经济相互依赖所产生的问题”。财政政策的经济分配功能合理发挥的本质应是在实质公平导向下，以实现不同市场经济主体间权利、公主体与市场私主体间权利（力），以及个体利益与社会公共利益间配置的平衡为最终目标。

3 财政政策的社会分配功能及其目标

财政政策的功能及其目标选择深嵌于不同主体所处的社会关系和社会结构的变迁之中，财政政策的社会分配功能及其目标是由特定社会结构决定的，即财政政策社会分配功能及其目标只有在特定类型的社会中才会出现并发挥作用。财政政策社会分配功能及其目标是在社会由“夜警察国家”“税收国家”发展为“财政国家”“福利国家”的进程中逐步出现的。随着经济的发展，20世纪30年代的经济危机让欧洲社会结构发生了质的巨变——社会断裂、贫富差距巨大、社会冲突尖锐，许多社会主体已被甩到了社会体制之外，必须要在制度上对整个社会利益的分配作出调整。而此时公民权理论的发展——公民权应包括公民权利、政治权利和社会权利，则为财政政策社会分配功能及其特定目标的出现提供了理论证成。欧洲国家先后宣布进入福利资本主义社会，利用特定国家财政制度（社会福利财政制度）来调整利益分配，调节社会结构平衡，保障公民社会权利。“福利国家”下，财政政策“不仅要保障国家参与社会产品的分配，还要通过宏观调控，发挥再分配的功能，保障经济公平和社会公平”，进而在保障公民社会权利目标下“填补不堪社会整合之重负的社会秩序功能的缺口”，实现多元价值目标的社会整合[10]。

4 中国财政政策的分配功能及其目标选择

财政政策通过收入分配、公共产品供给以及宏观经济干预（稳定职能）等方式实现其分配功能。而财政政策的分配功能作用领域则经历了由单纯政治领域到经济领域、社会领域，再到整合所有领域的全过程。中国财政政策的分配功能及其目标变迁有着自身的特点，同样也聚焦于政治、经济及社会等不同领域的分配功能。财政政策分配功能能否合理实现，直接影响着公共产品供给、社会实质公平维护、弱势群体权利保障及多元价值目标整合的实现。具体而言，我国财政政策在不同时期，承担着不同的角色功能和目标[11-12]。

在计划经济时代（1950—1978年），“财政是国家集中性的分配，是以国家为主体的分配关系”。我國此时推行统分统支的财政体制，财政政策主导了社会资源的分配，“充当了国家全面干预和直接控制国民经济的重要工具”。

向公共财政过渡时期（1978—1998年），通过“放权让利”改变传统的统收统支式的分配模式，通对企业利润、税收优惠、利改税、价格补贴等方面发挥财政政策对经济的直接干预与间接干预双重作用，通过分税制改革合理配置中央和地方间的财权与事权。此时财政政策不仅是国家干预经济和分配社会资源的工具，更是国家与公民、市场主体与国家以及中央与地方间权利（力）配置的规范。

公共财政时期（1998年至今），在“以‘财政公共化匹配‘经济市场化，以‘财政现代化匹配‘国家治理现代化”的进程中，通过“费改税”、农业税等系列税制改革、财政向基本民生倾斜、加大转移支付、推进地区间基本公共服务均等化及全口径预算改革等措施，推进公共财政发展。现代财政政策的改革以财税体制改革和收入分配制度改革为突破口，以建立结构优化、社会公平的财税制度为目标[13-15]。

财政政策是否合理直接关系着社会公共产品的合理供给、公民社会权利的保障以及多元主体间利益的公平配置与调和。现阶段，我国财政政策不仅是国家宏观调控的工具，还应是国家优化分配制度、合理供给公共物品、保障社会公平的制度机制。并且随着人权入宪、市场经济体制的逐步确立，以及社会分配价值由“效率优先兼顾公平”向“更加注重社会公平”的转化，财政政策更应由传统组织国家财政或调控经济秩序的工具性功能，转向为现代调节利益分配、调和社会力量、维护整体秩序动态平衡的社会整合性功能，成为推进国家治理现代化的机制之一。特别是针对现阶段我国公民社会权利保障不足的现实，应在实质公平导向下积极合理发挥财政政策的社会利益整合功能[16-18]。

参考文献：

[1]曹立瀛.西方财政理论与政策[M].北京：中国财政经济出版社，1995：1.

[2]R.A.Musgrave.Schumpeters crisis of the tax state：An essay in fiscal sociology[J].Journal of Evolutionary Economics，1992（2）：89-113.

[3][美]B.盖伊·彼得斯.税收政治学：一种比较的视角[M].郭为桂，黄宁莺，译.南京：江苏人民出版社，2008：24.

[4][日]井手文雄.日本现代财政学[M].陈秉良，译.北京：中国财政经济出版社，1990：173.

[5][英]亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究（上卷）[M].郭大力，王亚南，译.北京：商务印书馆，2011：12.

[6][美]保罗·萨缪尔森，威廉·诺德豪斯.经济学（第17版）[M].萧琛，译.北京：人民邮电出版社，2007：143.

[7][英]凯恩斯.就业利息和货币通论[M].徐毓枬，译.北京：商务印书馆，1997：24-65.

[8][美]詹姆斯·布坎南.公共财政[M].赵锡军，译.北京：中国财政经济出版社，1991：13-15.

[9][美]理查德·A.马斯格雷夫，佩吉·B.马斯格雷夫.财政理论与实践（第五版）[M].邓子基，邓力平，译.北京：中国财政经济出版社，2003：6-12.

[10]陈共.社会主义财政的本质和范围问题[J].经济研究，1965（8）：27-34.

[11]吕冰洋.中国财政政策的需求与供给管理：历史比较分析[J].财政研究，2017（4）：38-47.