智慧城市项目建设运营模式对比分析

路永华 李海燕

摘 要：我国智慧城市正在如火如荼的进行，其项目众多，投资额巨大。为了减轻政府财政压力，调动投资者的积极性，使智慧城市项目建设更科学、更合理、速度更快，文章对智慧城市项目建设模式进行总结和对比分析，提出将智慧城市项目建设模式分为：政府独资模式、BT模式、BLT模式、BOO模式、BOOT模式、BOT模式、政府购买服务模式，重点对BT模式、BLT模式、BOT模式、BOOT模式和BOO模式的优点、不足、面临的风险等进行对比分析，给出不同类别智慧城市项目选用不同建设模式的建议。

关键词：智慧城市;智慧项目;建设模式;运营模式;对比分析;智慧产业

中图分类号：TP393;F291.1文献标识码：A文章编号：2095-1302（2019）09-00-05

0 引 言

新一代信息技术的发展推动我国智慧城市建设由2.0版向3.0版迈进。为了加快智慧城市的建设步伐，拓展智慧城市建设中的资金来源，调动参与智慧城市建设各方的积极性，2013年十八届三中全会提出允许社会资本参与城市建设运营，2014年国家发展与改革委员会颁布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号文），从国家层面鼓励城市建设项目模式创新，倡导政府与社会资本建立利益共享、风险共担的公私合作关系。由此开始，PPP（Public Private Partnership）公私合作的智慧城市建设项目明显增多，合作运营形式也呈多样化发展。截止2016年，全国公私合作项目达8 042个，总投资达9.3万亿元，截止2017年9月，全国PPP综合信息平台项目14 220个，投资规模达17.8万亿元。

智慧城市建设的同时，学术界也在对智慧城市建设进行研究。文献[1-4]对我国智慧城市建设的战略选择，建设中出现的有关问题进行了分析研究，提出了智慧城市建设要总体规划、加强法律法规标准体系建设。文献[5]对智慧城市建设中的信息安全问题进行了研究，提出了以城市为总体背景的信息安全管理模式。文献[6-8]对智慧城市评价指标体系和标准化进行了研究，提出了进行智慧设施、智慧产业、智慧服务、智慧人文四大领域标准体系建设。文献[9-12]对智慧城市建设中的有关技术方案、有关技术方法进行了研究，提出了一些优化方案和算法。文献[13]对智慧城市建设运营模式进行了分析，但对PPP模式没有进行详细分析阐述。文献[14]对智慧城市引入PPP的必要性和存在的问题进行了分析，给出了PPP项目在智慧城市建设中的应用模式，但相对比较简略。文献[15]对智慧城市建设中PPP模式及适用性进行了分析，指出PPP模式在智慧城市建设中存在的问题。文献[16]对智慧城市项目进行了分类，并对PPP项目的主要运作模式进行了介绍，但比较简略，没有对建设模式的风险进行分析。文献[17]对智慧城市建设路径进行了对比分析，但没有对智慧城市建设项目运营模式进行分析。本文将对智慧城市建设项目模式以及建设风险进行比较详细的分析，以供智慧城市建设各相关方参考。

1 智慧城市建设项目分类

智慧城市建设项目按项目属性分为非经营性项目、准经营性项目、纯经营性项目三类。

（1）非经营性项目。此类项目的建设主要是为了获得社会效益和环境效益，而不是经济效益，所以投资由项目所在地政府或者上级政府来承担。项目的资金主要以财政投入为主，以固定的税收或者收费为辅，项目的所有权益归政府所有[16]，但在项目建设过程中，一般引入竞争机制，采用代建制[13]等方式进行专业化管理，从而可以提高投资决策的科学性和规范性，提高投资效益。这类项目主要有城市生态环境智能监控、应急指挥系统、平安城市、数字城管、数据库、基础网络建设等。

（2）准经营性项目。其属于半公益性的项目，有利润潜

力，但由于政策和收费价格等客观原因，还无法收回成本。它不具有明显的经济效益，属于市场失效或低失效类项目，如果进行市场运作，则必然形成资金供给缺口，所以必须依靠政府给予的适当补贴或优惠政策，来维持项目运营。这类项目主要有智慧交通、智慧旅游、智慧水务、智慧医疗、市民一卡通等，一般采用市场运作、政府贴息或给予政策优惠等方式运营，市场运作所占比重因项目不同而不同，条件成熟项目价格到位之后，这类项目可逐渐转化为纯经营性项目。

（3）纯经营性项目。此类项目有较好的经济效益，能通过提供产品和收费来收回投资并获得回报，属于全社会投资类项目。国有企业、民营企业，甚至外资企业通过公开、公平、公正的招投标，获得符合城市发展规划和产业导向政策的项目建设经营权，对项目进行融资、建设、管理和运营，项目收益也归投资方所有。纯经营性项目在确定收费价格时，由公司报价、政府核价、公众议价的方式定价，政府作为主导者，要考虑公众的实际承受能力和投资方利益，尽量使投资方、政府、公众三方实现共赢。纯经营性项目可以将经营权和所有权分开，通过转让所有权、经营权和收益进行融资，盘活现有资产、吸引投资，扩充城市建设的资金来源，探索以城建城的城市建设市场化道路，使城市建设资金逐步实现投资-回收-再投资的良性循环。

2 智慧城市项目建设运营模式对比分析

智慧城市建设项目按投资运营方式分为政府独立投资建设运营模式、政府融资政府运营模式、政府特许市场化运作模式和政府购买服务模式四种。

2.1 政府独立投资建设运营模式

政府独立投资建设运营模式一般采用项目总承包管理模式（代建单位），由政府通过招投标选择专业化的项目管理单位，负责项目投资管理和建设，项目建成后交付政府。此种方式实质是一种委托代理，主要适合政府财政投资以及发行国债或地方财政债券的项目，或者利用外国政府赠款以及国家财政担保的国外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。

政府独立投资建设运营模式的优点在于代建单位是独立公司，具有法人资格。它是依靠管理费获得收益并生存和发展，由此增加了代建单位的压力，可以促使它提高管理水平，建立比较完善的质量管理体系，提高项目的建设质量。另外，这种代建单位相比于政府部门建立的工程指挥部、筹建处等管理班子，代建单位人员稳定，管理人员的专业水平高，项目管理经验丰富。这种模式的不足之处在于政府投资资金压力比较大，甚至会出现资金短缺的情况，在选择代建单位时无法做到优中选优，公平竞争。造成如此情况的原因比较复杂，一方面主要是目前代建市场还不够发达，选择施工单位可以根据工程造价、技术能力、设备等硬件来判断，而代建单位的选择只能依靠其管理水平、可信度等软件来評判，而这些又不容易掌握，代建制市场培育不够，实施时间不长，所以委托人一般倾向于选择自己熟悉的代建单位;另外一个方面，由于有些工程前期准备不足，预见性不强，或者项目定义不够明确，在建设过程中工程变更频繁，在委托项目事项和要求时不能做到具体明确。在此情况下，建设单位为摆脱委托合同的约束一般选择一个自己能够完全控制的代建单位，方便工程建设。

政府独立投资建设运营模式一般适用于政府投资的经营性和非经营性项目，比如国家垄断性行业、公益性项目、基础设施建设以及涉及国家安全的项目。

2.2 政府融资政府运营模式

2.2.1 BT模式

BT（Build-Transfer），也就是建设-移交模式，政府对非经营性设施用非政府资金进行项目建设的一种方式。该模式由政府完成项目建设书、可行性研究和筹划报批等立项工作，再由政府确定融资方式、贷款金额的数量和时间要求以及偿还贷款的计划等工作，政府确定了投资方后，与投资方谈判商定双方的权利和义务。在项目全寿命周期政府都可以行使监管，从而可以保证项目的顺利融资、建设、移交。项目竣工验收合格并移交给政府后，政府按合同总价，分期按比例支付投资方的融资和建设费用。

BT模式可以使金融资本和产业资本全新对接，解决了政府基础设施建设资金短缺问题，引导了资本的合理投资，提高了资本的利益效率，拉动了地方经济增长，扩大了内需，使银行或金融机构获得了稳定的收益。BT项目一般投资额比较大，建设周期长，引入社会资金可以实现利益共享，风险共担，能较大发挥参与各方的优势和主观能动性，可以提高项目的管理效率和建设效率。政府可以利用其资信能力，为投资方、金融机构、工程承包方提供稳定可靠的预期收益。但是，BT模式中，项目报批、招标、谈判、签署有关合同、移交、回购等阶段，涉及政府的审批、许可、贷款担保等环节，项目前期准备时间长，中间环节比较多，成本比较大。

BT模式在回购协议和融资担保方面还没有法律条款支持，其法律法规还有待完善，在融资担保中如果不是以BT方出具抵押作为担保，而是以政府或政府机构的全额付款作为担保，则存在未来责任主体难以界定的问题，在签订BT协议后到项目移交前，项目产权也难以界定。BT项目在满足投资方获得合理收益的同时不能损害国家利益，这就导致合理回报率不容易确定。由于政府只直接與BT方发生业务关系，项目的具体落实和细化由BT方负责，可能出现分包现象，从而使工程质量和进度难以保证。BT模式在运行过程中会面临政策风险和政府违约风险。

BT模式只适应于政府主导的，项目本身需要较高技术水平和建设管理水平，政府必须依靠专业公司进行开发建设的非经营性项目，比如市政项目或者公共基础设施项目。

2.2.2 BLT模式

BLT（Build-Lease-Transfer）即建设-租赁-移交模式，政府出让项目建设权给投资方并约定租期，项目建成后由政府租赁该项目，并且负责项目的运行和维护，投资方或项目公司通过政府支付的租金收回投资成本和获得利润，租赁期结束后，项目所有权移交给政府的一种建设模式。

BLT项目投资方融资的资金是非政府资金，资金来源不受限制，政府为投资者、金融机构、工程承包方等提供稳定可靠的预期收益，项目建成后移交给政府，由政府按合同分期支付租金，到期后项目归政府所有。BLT项目将政府短期内支付的巨额资金的压力转换为在较长的租赁期分次支付的租金，缓解了政府的财政压力[16]。

BLT项目适用于政府基础设施非经营性项目建设，项目本身需要借助专业的开发者利用其较高的技术和管理水平进行开发建设，但又没有充足的财力在项目建成后就进行回购，所以不得不采取租赁的方式以减轻财政压力的项目。

2.3 政府特许市场化运作模式

智慧城市项目建设中，对可经营性比较强、企业愿意积极参与的项目，可以采用政府引导，交由市场建设运营，根据项目运营效果，政府给予一定的奖励或者补助。这样不但可以节约政府的财力物力，减少维护费用，而且还可以提高社会参与城市建设的热情，推动信息产业的发展，为居民提供高效优质的服务。这类模式主要有BOT，BOO，BOOT三种。

2.3.1 BOT模式

BOT（Build-Operate-Transfer）即建设-经营-移交模式，政府许可企业融资建设和经营特定的公用基础设施，并授予一定期限的特许专营权，项目建成后立即将项目的所有权移交给政府，政府则在特许经营期内将项目的经营权委托给项目公司[13]，并准许其通过向用户收费或出售产品以回收投资并获得收益，特许期满后，该项目无偿移交给政府。项目公司对项目没有所有权，在特许经营期内只有经营权。

BOT模式的核心是项目公司对特定基础设施项目特许专营权的获得以及特许专营权具体内容的确定。BOT项目能减少政府的直接财政负担，减轻政府借款负债，减少项目对政府财政预算的影响，有利于转移和降低风险。BOT融资方式为资产负债表外融资，项目贷款方主要考虑项目本身的收益前景，而不是考虑项目公司当时的信用能力，所以融资方式比较灵活。

BOT项目中标者成为项目业主，是项目的行为主体，承包商一般必须带资承包，没有既得利益可维持或者分配，政府提供的只有业主获得的特许权，承包商的利益必须通过特许经营期内的有效经营才能获得，所以减少了不正当竞争。BOT项目在立项、招标、谈判阶段起主导地位，在后面履约阶段政府又具有监督检查的权利，所以BOT项目为政府干预提供了有效途径。

BOT作为一种新的智慧城市建设模式，有其优越性，但人们对它还需要一个熟悉、认识、探索、提高的过程。目前影响BOT项目的实施有下面几方面因素。

（1）思想认识问题。人们对在中国基础设施建设中运用BOT还存在疑虑，有些人认为由私人资本或者外资投资建设和经营基础设施会丧失控制权。以前基础设施由财政拨款建设，设施试用费用很低，甚至不收费，而采用BOT方式建设的项目，需要收回成本并获得收益，必须收费，使用者有些接受不了。有些BOT项目建设者对项目具体内容和操作规范不熟悉，融资复杂程度认识不够，觉得谈判费时费力，不如直接拨款或者贷款省心，所以对BOT项目不感兴趣。

（2）法律投资环境问题。我国现行的法律法规在一些具体问题上与国际惯例还有比较大的距离，如《中华人民共和国担保法》规定，政府部门不得为项目提供任何形式担保，而BOT项目融资中，一般要求政府部门或机构对项目融资提供担保和政策支持，从而造成政府担保在法律上违法或者无效的局面，增加了项目实施的难度。政府部门的多头管理，项目审批主管部门的有关规定之间不衔接或者冲突，以及某些部门的官僚作风，办事效率低下，也会导致项目实施过程中因审批等工作进度缓慢而增加建设费用，在一定程度上会影响投资者的信心和积极性，甚至会使项目夭折。

（3）管理问题。与以前项目由政府拨款、负责建设、负责经营、风险自担不同，BOT模式中政府将特许权交给投资者，减轻了政府的压力，并不意味着政府可以撒手不管，而是要求政府转变管理观念，从以前的事无巨细的管理转变为宏观管理和重点精准管理，BOT项目一般都是涉及国计民生的项目，更需要政府发挥宏观调控的管理作用。

（4）产品价格问题。BOT项目是投资者投资建设、自主管理经营、利用经营所得收回成本和获得利润，与以前纯粹由政府投资建设的项目不同，其产品的定价往往比政府投资的项目价格高，BOT项目一般具有垄断性，政府一般会控制其利润，限制其产品的价格，使其利润保持在合理水平，从而避免其价格对经济健康发展的影响。所以政府对收费标准的干预较大，使投资者对未来投资回报率难以预测，从而导致对投资BOT项目信心不足。

（5）外汇兑换问题。BOT项目获得的收入和利润一般都是人民币，对于境外投资者来说，必须兑换成外汇汇往国外，由于目前我国人民币与国际货币还未实行自由兑换，另外还有汇率问题，从而使BOT项目存在外汇风险。一般BOT项目特许期长达20～30年，资金回收期比较长，外商对人民币信心不足，投资者为了规避汇率风险，在谈判时往往以比较苛刻的条件来对冲外汇风险。

（6）风险问题。BOT项目投资大，期限长，且条件差异较大，在项目过程中可能出现政治风险、市场风险、技术风险、融资风险和不可抗力风险。

①政治风险。项目所在地政局不稳，社会不安定带来的风险，项目期限越长，政治风险越大，政治风险是跨国公司投资的BOT项目特别要考虑的，本国投资者则较少考虑。

②市场风险。BOT项目在建设过程中由于原材料涨价导致工程超支，或者项目在特许经营期内，还没有收回投资以前，由于技术进步，市场上出现了更廉价的竞争产品，或者出现了更受大众欢迎的替代品，從而使市场对该BOT项目产品的需求大大下降带来的风险。

③融资风险。由于汇率、利率和通货膨胀的变化带来的风险为融资风险。通货膨胀超过预期，则BOT项目预定价格偏低;利率升高，BOT项目负债率增加，融资成本也将增加;对于跨国投资的BOT项目，汇率变化或者兑现困难，也将给项目带来风险。

④技术风险。BOT项目在建设过程中由于设计错误，工程物资供应不及时或者不合格，施工方案错误，工程机械故障，工程勘测资料和有关文件不全造成工程延期或者质量不合格带来的风险。

⑤不可抗力风险。BOT项目所在地发生地震、泥石流、火灾、水灾等不可抗拒而又难以预料的外力可能造成项目延期或者造成损坏而带来的风险。

2.3.2 BOO模式和BOOT模式

（1）BOO（Build-Own-Operate）模式，即建设-拥有-经营，投资者或项目公司根据政府给予的特许权承担项目设计、融资、建设、经营、维护和用户服务，但不将此项目移交给政府部门，项目公司可以不受时间限制地拥有并经营项目，但在项目合同签署时必须有公益性约束条款。此模式可以最大限度鼓励项目公司从项目全寿命周期的角度合理建设和经营项目，以提高服务质量，降低项目总体成本，提高经营效率。

BOO模式不但节省了政府大量人力、物力和财力，而且还可以使基础产业始终处于领先地位，同时还使投资者能从项目的建设运营维护中获得回报。

（2）BOOT模式，即建设-拥有-经营-移交，即投资者或项目公司负责项目的设计、融资以及建设，项目建成后，在规定的期限内拥有所有权和经营权，期满后将项目移交给政府。该模式中，项目公司如果为了降低项目建设成本进行融资时，政府可以允许其将项目资产在一定范围和时期内作为抵押品从银行获得优惠贷款利率，这种模式有利于改善项目公司在项目经营期内的资产负债结构。

2.3.3 BOO模式、BOOT模式和BOT模式比较

BOT模式和BOO模式都是投资者根据政府或者政府机构授予的特许权从事项目的设计、融资、设计、建设、采购、运营管理和合理收费等权利，在特许期内项目公司拥有项目的占有权、收益权，并承担对项目设施的维修和保养。在特许期内，如果确实因政策调整，致使项目公司遭受重大损失，则允许其合理地提高经营收费标准或者延长特许期;项目公司收回的投资和收益需要的外汇，国家应该保证兑换和外汇出境。这两种模式项目公司要承担融资风险和建设风险，政府对其投资回报率不予保证，目前国内金融机构和非金融机构对这两种模式不提供融资担保。

BOT模式和BOO模式不同之处在于：BOT模式中投资者被授权在项目建成后的一段期限内对项目拥有经营权，获得经营收入，期满后将项目设施无偿移交给政府，投资者始终对项目没有所有权，项目设施最终经营权在国家手中，不过是政府允许投资者在一定期限内拥有经营权而已;而BOO模式中项目公司不受任何时间限制地拥有并且经营项目，不需要移交给政府，也就是说既拥有经营权，又拥有所有权。

BOT模式和BOOT模式相比，在项目建成后，特许期内，BOOT模式项目公司既有经营权，也有所有权，而BOT模式只有经营权，没有所有权。BOT模式的特许期一般比BOOT模式的特许期限较短。BOT模式中项目公司对项目设施没有所有权，所以私有化程度比较低，BOOT模式中项目公司在一定时间内对项目设施拥有所有权，私有化程度居中，BOO模式中项目公司始终对项目设施拥有所有权，所以私有化程度最高。对于智慧交通方面的项目，一般都采用BOT模式，由于交通涉及国计民生，政府不愿意将所有权交给投资者。在智慧能源方面的项目，一般采用BOT，BOOT，BOO模式，能源不充足的国家一般会用BOT模式和BOOT模式，能源充足的国家一般采用BOO模式。对于一些不涉及民生的可经营性项目，可以采用BOO模式。

2.4 政府购买服务模式

（1）委托运营模式。这种模式就是政府投资建设公共设施项目，并拥有所有权，建成后仅仅将项目的运营维护职责委托给项目公司或者社会资本，由其对项目进行运营管理，政府向项目公司或者社会资本支付委托运营费。这种模式的目的在于引入运营管理团队，以解决基础设施缺乏相应管理经验问题，属于管理外包。这样，社会资本承担的风险比较小，而政府承担主要风险[16]。

（2）政府不参与建设只购买服务模式。对于综合性较强、投资较大、运营维护难的智慧城市项目，由实力较强的公司投资建设，并负责运营维护，政府每年只向其支付费用购买服务的一种模式。这种模式适合信息资源高度共享、业务部门之间互联互通的惠民工程，如企业融合服务平台、社区综合信息服务平台等。

3 智慧城市项目建设运营模式建议

根据智慧城市项目的属性、特征和运营特点，给出了智慧城市项目建设运营模式建议见表1所列。

4 结 语

智慧城市建设是个系统工程，智慧项目建设是智慧城市的基础。我国智慧城市建设投资规模大，管理体制和理念还有待改善，在智慧城市建設中要充分发挥政府和市场的作用，调动投资者的积极性，进行多种模式的智慧城市项目建设。本文对智慧城市项目建设运营的政府独资模式、BT模式、BLT模式、BOO模式、BOOT模式、BOT模式、政府购买服务模式进行了分析研究，尤其对BT模式、BLT模式、BOO模式、BOOT模式和BOT模式的优点、不足、面临的风险等进行了对比分析，给出了不同类别智慧城市项目采用不同建设模式的建议。但是对智慧项目分类不够详细，各种智慧项目在选择建设模式时没有给出具体的评价指标，无法进行精准衡量，这些问题只有留待后续研究解决。

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