大数据背景下公共资源交易电子化发展及策略研究

张远方

以2013年国家发改委第20号令《电子招标投标办法》为标志性起点，我国公共资源交易电子化发展迄今已迈向第6个年头。期间，国家先后颁布了《关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》（国办发〔2015〕63号）、《“互联网+”招标采购行动方案（2017-2019年）》（发改法规〔2017〕357号）、《国务院有关部门2018年推进电子招标投标工作要点》等文件，有力地推进公共资源交易全流程电子化的发展进程，对提高公共资源交易的效率和透明度，创新行政监督监管方式，推动政府职能转变有重要指导意义。

一、我国公共资源交易电子化发展现状

将信息化技术手段应用在公共资源交易领域，一方面通过网上报名、人工唱标、自动清标等功能有效提高了整个招投标环境工作效率，另外一方面通过全过程留痕、系统加密等手段减少人工干预，有利于打破腐败温床，推动公共资源交易阳光透明。近年来，全国公共资源交易平台整合工作推进卓有成效，据调研结果显示：截止2019年6月，经全国公共资源交易服务平台统计的省市县三级公共资源交易电子化平台数达到1178家。网上报名、网上缴纳保证金、网上下载招标文件等功能已成为各交易中心电子化建设的基础功能。全国各地在公共资源交易平台电子化建设方面不断探索、创新层出不穷，其中，南京市交易中心在报名环节启用电子化营业执照替代CA证书；湖北省在实现全流程电子化招投标率达90%的同时，强化信息监管，搭建了跨法院、税务、工商、建设等12个信用系统的公共资源电子服务平台；广东、四川、宁夏等多个省份实现了省内远程异地评标常态化；安徽、江苏两省率先完成了跨省远程评标的新跨越；贵州、内蒙古、合肥深入开发公共资源交易大数据价值挖掘。按照国家对公共资源交易平台建设的总体规划，全国公共资源交易已基本实现“从有形场所向电子化平台转变”的总体目标，并开启了“从全流程电子化最后一公里”向智能化规范化推进的新纪元。

二、大数据技术在公共资源交易领域的应用情况

依托国家“互联网+”政策的支持，大数据技术在各行业发展势头迅猛。大数据是高速产生的海量不规则价值密度低的真实数据。我们常说的大数据技术主要指对海量数据分析挖掘后找出潜在规律和规则性，实现行业预测和决策辅助的作用。在招投标领域，基于公共资源交易信息化多年的数据积累，大数据技术在该领域开始崭露头角，具体表现以下几个方面：

（一）提升公共资源交易数据统计分析及辅助决策效率。

根据“应进必进”原则，招投标及采购项目全部集中在交易中心开标及评审。各行业主管部门对项目开展情况的掌握只能依赖于交易中心，统计分析工作需要按照交通、水利、住建、财政等各行业不同要求进行重复性汇总和分别报送。工作量繁重、易出错，为了确保及时上报，分析报告无法做到深入挖掘立体分析，影响报告质量。

大数据技术依托海量的历史数据存储和计算机高速运算能力，可轻易完成基础数据汇总统计、横纵向对接以及异常点挖掘，甚至根据模板直接生成对应分析报告，有效解放人工劳动力，并提高了准确率。例如：通过对企业投资热点的分析，大数据可以实现对未来企业投资方向的预测；在建设工程招标文件中，通过抽取分析钢筋水泥等多种建材的用量数据，可为企业提供产能调控建议；通过汇聚各招投标行业基础数据，实现GDP及宏观经济走势预测，为政府宏观调控和行政监管提供重要数据支撑，增强了政府决策的科学性、有效性、精准性。

（二）为招标人和投标企业提供精准服务。

大数据技术通过将数据清洗分类后，可支持为招标人和投标人提供定制信息推送功能。例如：在招标人制作招标文件环节，系统可向招标人提供同类项目市场行情和过往项目的采购参数及横向纵向对比分析，这不仅降低了招标文件编制工作的难度，也有利于标书内技术参数贴合市场行情，中标结果符合招标人实际预期。对于投标人，大数据可根据其历史投标喜好或者投标人定制要求，主动推送对口领域的招标信息，便于投标人及时了解市场行情、抓住商机，有利于创造公开公平的交易环境。

（三）推动构建智能化公共资源交易监管体系。

大数据在监管领域的应用和探索是目前国内各交易中心的重点核心工作。通过大数据可高效排查出投标文件之间相似度，投标人与投标人、投标人与招标人之间关联度，招标项目节约率、中标价格等数据的偏离情况等，对预防围串标行为有重要参考意义。2018年3月，重庆市公共资源交易中心方面利用大数据发现12家投标人的工程量清单错误情况完全相同，直接认定为围标串标行为。2016年，大数据方面起步较早的贵州省利用大数据，第一年就节约和增值资金125亿，认定并查处围标串标行为18起。

三、公共资源交易电子化大数据应用问题剖析

随着大数据技术在公共资源交易电子化领域的不断发展，一些问题也逐渐凸显，限制了大数据技术进一步应用深入，主要表现在以下几个方面：

（一）大数据技术基础数据源共享归集难以保障。

大数据技术使用的基础数据应具备海量性、实时性、多样性和真实性等特征。海量数据确保了数据分析结果的容错性，不会被少量异常数据影响挖掘结果；实时性有利于发挥大数据前瞻性和预测能力，而多样性和真实性则是确保大数据结果准确有效的基础。因此几个因素对大数据发挥实际效能有重要影响。在实际应用中，顶层设计和总体规划相对滞后是根本原因，同时又有三大因素影响了基础数据共享归集：一是数据量积累不够。因跨地域信息化发展不均衡，部分地區信息化工作刚刚推进几年，交易数据积累量尚不够规模。二是数据实时汇聚难度大。为避免重复建设，基础数据多汇聚在省级及以上部门，各地数据要经县、市逐级汇总上报，该工作需克服跨地区跨部门异构系统数据交换和信息共享难题。三是基础数据字段不全。各地区建设建设初期标准不一，导致必要字段缺失，需依照统一规范开展系统整改。以上问题又都依赖于政策、时间和资金协同保证，缺一不可。

（二）大数据结果应用仍需进一步探索

目前大数据应用案例主要集中在围标串标认定上，如：根据投标文件IP地址、mac地址、关键技术指标等相似程度，可判定为围标串标。但是相对而言，大数据在预警、行为分析、定制服务等其他领域的案例却屈指可数，现有的分析结果也并不尽如人意。主要原因：一是数据模型调整和训练需要一定的时间和数据积累，例如判定评标专家在某个项目是否存在异常评审行为，需要存储有该专家历史评审情况以及同类型项目其他专家评审记录，抽取出对比打分、页面停留时间等因素进行判定，如该类数据积累少，分析结果的偏差就会比较大；二是跨行业数据整合难度大，深入推进公共资源交易大数据技术，需要全国范围如工商的执照信息、信用信息、招投标信息、人员资质信息、获奖信息等多个行业数据共享，该工作需省部级牵头推行，必须打破跨行业横向隔断，可想而知工作之重，推行难度之大。

（三）专业复合型人才短缺

目前，我国公共资源交易大数据方面的专业技术人员非常短缺，主要原因有三点：一是该工作对技术人员综合能力要求较高，从业人员需要兼具公共资源交易专业知识、采购招投标行业背景、计算机信息技术、数据搜集、清洗、加工、分析等各方面综合能力。二是体制内专业技术人员普遍待遇低，招人容易留人难。公共资源交易中心因具备其公益性质，归属于一类事业单位，部分地区定性为参公编或行政编。相对于同类型互联网企业员工，体制内技术人员薪资水平普遍偏低，形成招人难留人更难的现状。

四、建设公共资源交易大数据的建议

（一）鼓励“统一建设、分级管理”模式，从根本解决数据共享问题。

公共资源交易电子化系统的建设工作优先建议以省级为单位，采用全省统一设计招标、建设部署、各地区分级管理模式，该模式有利于减少各地重复招标的人财物支出，缓解地市级在聘请计算机专业人才方面“福利低、招人难、留人难”压力和尴尬。全省一套系统便于同步升级、数据横纵互通等统一管理工作，从根本上解决了跨异构系统数据交换共享的难题，对提升全省公共资源交易信息化水平有重要意义。另外在全省统建的基础上，应积极鼓励各地市“因地制宜、自主创新”，根据各地区业务应用特点，独立研发建设小型灵活的辅助型系统，通过试点先行的模式，运用成熟后，省级牵头全面推广。

（二）重视深化人才培养制度改革，探索新时期人才培养模式。

面对体制内专业技术人员薪资水平低、接触前沿技术的机会少、在岗期间专业能力提升有限、机关重文轻理、专业技术人员不受重视等问题，建议从以下两各方面进行探索改建：一是重视专业技术人才培养，为信息化人才提供系统有效的技能提升方案，鼓励参加前沿技术论坛、会议及培训，支持自主学习，学习时长、学习成效经综合考量后纳入全年绩效加分项。二是深化体制机制改革，构建政企合作的新模式，政府机关人才与企业人才深度交流合作，共同提升，在制度法规允许的范畴内，探索人员身份调整，对应工资待遇的适当提升。

（三）以结果和需求为导向，推进公共资源交易应用型大数据系统研发。

大数据是推动政府职能转变升级的新技术，相对人工，其准确度更高、可分析数据更立体全面。通过不断调整和设置阈值，大数据在异常项目預警和行业发展趋势预测等方面的效能必将远远优于人工结果。实际应用中，建议以结果和需求为导向，倒推信息化建设顶层设计，制定符合大数据要求的技术规范，为大数据搜集汇聚提供良好基础环境，同时推进探索大数据与移动互联网、物联网、云计算等新信息技术的融合应用，建设贴合实际工作需求，真正为公共资源交易工作服务的应用型系统。

五、基于大数据的公共资源交易电子化展望

公共资源交易电子化已稳步迈向智能化时代，大数据必然成为最强有力的技术支撑之一。下一步面对各行业汇总而来的海量数据，公共资源交易电子化工作将不再是单纯的应用系统建设，大数据共享使用管理、大数据安全等工作也即将提上日程。借由大数据之力实现电子证书的身份验证后，公共资源交易电子化即可扩大不见面交易、掌上交易、网上监管等信息化新模式的适用范围。让数据说话、让技术监管，深挖破解废标率高、异常节约率、跨省围串标等顽疾，建设引领风清气正、公开透明、便民安全的公共资源交易新风气。