加强检察建议刚性提升法律监督质效

关键词 检察建议 刚性 监督

作者简介：高宇，天津市西青区人民检察院，办公室主任。

中图分类号：D926.4                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.287

检察机关注重加强检察建议工作，制定实施《检察建议工作管理办法》，通过严格办理程序、有力跟进监督、建策社会治理，助推宽领域法律监督质效提升。提出建议收到回复达到1：1是追求的效果，让每一份检察建议都能对症下药、落地落实，是社会治理的一种“良方”。

一、 全口径归集管理，助推规范性建设

一是统一标准，完善制发准备。以实行分类、规范、动态管理为目标，在《人民检察院检察建议工作规定》的基础上，制发本级检察建议工作管理办法。对涉及再审检察建议等六类检察建议的制发原则、情形要件、文书格式、责任划分等作出细化规定，加强可操作性，指导制发主体按照统一的工作标准开展检察建议工作。二是系统发力，强化流程规制。要求各业务部门制发检察建议在统一业务应用系统中进行，全程留痕、全程监督，具体运行方式为：承办检察官经过调查分析进行先期起草;针对社会治理类检察建议，综合业务部对内容合法性、说理性进行审核;检察长审批决定或者提请检察委员会讨论决定;以院名义送达有关单位;检察建议书、回复函入卷归档，复印件报综合业务部备案。制发环节以综合业务部为轴线枢纽，强调各部门分工协作，保证检察建议质量。三是优化导向，注重评价运用。制发检察建议必须进行统一登记编号、分类统计，定期对检察建议的质量进行评查，对检察建议工作情况进行综合分析和评估，形成评估报告，提请检委会审议通过后，向责任部门反馈，实现对检察建议工作的“体检”，倒逼检察建议规范性建设。

二、夯实案件化办理，保障建议做成刚性

一是主动作为，逐件评估。检察机关以上率下实行监督工作一体化，检察官在办案中积极发现监督线索、职务犯罪线索和公益诉讼线索，各部门在工作中发现各类检察建议线索，按流程要求移送对口部门启动评估工作。所有公诉案件结案后都对是否有制发检察建议的必要性作出评估，对涉及综合治理类检察建议的案件召开员额检察官会议进行讨论，依案件化办理流程启动办理程序。对建议制发的必要性与业务部门提前进行综合分析，对已办结公诉案件逐件评估，上下级院共同评估后制发检察建议，包括综合治理类检察建议和案件完善类检察建议。二是严格把关，防止滥用。以“侦查思维”推进法律监督工作，制作《检察建议调查办理证据指引》，对各类检察建议在调查办理阶段如何取证分别作出证据指引，分类列明证据标准，规范检察建议调查核实工作。将纠正违法检察建议、社会治理类检察建议交由法律政策研究部门审核，对文书格式、必要性、合法性、说理性进行全面审核、统一把关，对文书使用不当、内容释法说理不够等情形逐项列明意见建议。对送审的检察建议统一制作台账和《审核意见反馈登记表》，记录审核意见的主要内容和业务部门反馈意见。针对检察建议执法过程中存在的问题提出各类意见建议20余条，不同意制发检察建议3件。三是纳入考核，评查追责。将检察建议办理情况纳入员额检察官的办案数量考核内容，在检察官办案情况统计表上增设“检察建议案件办理”栏目，使检察建议成为检察官履行监督职责的重要手段。将检察建议案件质量纳入案件质量评查范围，成立专班进行评查，设立考核其实年份，案件类型，例如对公益诉讼案件进行逐案评查，对行政机关整改落实情况进行随机抽查，对扫黑除恶检察建议开展联合评查。针对评查发现的问题召开专题会议进行剖析，分析成因，制作评查通报，建立基层院检察建议评查情况沟通机制，及时反馈问題，督促整改。

三、新理念实战运用，助推刚性化落实

一是变“直奔整改”为“说理论证”。改变以往检察建议格式简略、语言单调、篇幅内容集中于整改建议的情形，更加重视检察建议作为系统性工作，其中的调查研究过程、相关论证意见、选择策略依据等，体现检察建议的说理性和论证性。在论证工作中引入专家机制，借力检察业务专家或者检察系统外法学专家、行业经验人士等“外脑”力量，提高检察建议可信度。如办理的辖区内某中学在校学生聚众斗殴案件，涉案学生达65人之多，涉事地区影响恶劣，为审慎开展未成年人刑事检察，区院邀请教育、关工、团委、妇联等多个部门负责同志，及部分人大代表、政协委员，对罪错未成年人临界教育、分级处遇和保护处分制度等提出意见，完整表述于向涉案学校的检察建议之中，收到良好反馈。二是变“文来文往”为“人来人往”。加强检察建议跟踪督促工作，强调各业务部门在发出检察建议后，主动加强与被建议单位的沟通交流，防止“一发了之”、影响监督效果。完善送达制度，分情况采用宣告送达、约谈送达等方式，公开示证说理，听取对方意见，展示检察建议工作权威性;创新公开制度，对民事监督、行政监督、公益诉讼工作领域检察建议，实现在12309检察服务中心电子屏幕全部公开，接受各界群众对检察建议质量和执行情况的质询;探索诉前联席会议，对建议对象为多个机关或组织、团体的情形，主动牵头召集相关部门联席碰面，共同商讨问题整改方案，把矛盾问题协商、稳妥、全面地解决在诉前阶段，以更加高效的方式促进检察建议落实。三是变“具体建议”为“类案监督”。突破查纠问题泛泛、整改建议了了的工作惰性，引导承办主体从表外现象深入矛盾本质，找出关联性、深层次原因，从个案性的具体建议向宏观性类案监督逐步过渡，追求“办理一案、治理一片、惠及一方”的检察建议效果。如区院以2014年至2018年五年间向区公安分局制发的书面纠正违法通知书及检察建议书为样本，进行实证分析与总结，针对公安机关在侦查工作中存在的一系列突出性、典型性问题制发专门检察建议。该整体建议中，对涉毒案件取证问题高发，基层公安人员取证经验不足的问题，提出“加强禁毒部门指导工作、排查再犯罪治安隐患”的细目性建议，得到区委主要领导的密切关注，后续推动形成了关注毒品再犯人员动态、加大综治宣传力度、完善社会保障制度的地方决策，扩大了检察建议影响力。

四、社会面检察治理，助推公权力监督

一是衔接公益诉讼。检察建议作为公益诉讼的前置程序，通过切实发挥其在协调各方力量、促进自然资源保护和生态环境保护等民生领域的重大作用，实现检察监督在抗诉、纠正违法通知、检察意见之外的监督格局。如区院办理的某公路侧沟重金属污染案，针对环境受污染和公共利益受损情况，先后向环境保护局、镇政府、公路局制发检察建议，提出整改措施，并对辖区内10个街镇第二次制发检察建议，建议加大巡查执法力度、保证区域内环境质量。目前相关单位已对受损环境进行全面治理、完成修复，国家利益和社会利益得到有效维护。二是保障行业自律。扩大检察建议在参与社会综合治理的边界，通过对社会组织、社会团体、群众自治组织及企事业单位等制发社会治理型检察建议，保障行业自律、优化经济环境、服务发展大局。如针对垃圾污染和“防尘网”对高铁运营造成的安全隐患，区院向津保铁路有限责任公司制发了检察建议，建议其作为涉案土地的产权单位，应积极履行保护、管理和合理利用涉案土地的职责，尽快做好对涉案地块的规划使用工作，当日就收到正式复函。三是消除法治隐患。发挥检察建议在“已成犯罪事实”到“可以避免预防”的履职观念转变，着力维护群众的法治公益。如区院在办理一起盗窃犯罪案件中，发现中国移动通信集团下属某公司存在业务员明知手机卡并非办卡人使用却为其办卡，并大量出售的现象，极易导致手机卡被用于违法犯罪用途，遂向该公司制发检察建议，要求其严格执行《电话用户真实身份信息登记规定》，并对已办理的手机卡进行回访清查，完善管理监督制度，杜绝类似行为发生。