政府“元治理”视野下的基层治理精细化——基于上海嘉兴路街道的案例分析

◎ 刘中起 瞿 栋 柴 敏 上官酒瑞

一、研究背景与分析框架

（一）问题的提出

党的十八届五中全会首次明确提出精细化治理，要“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”，这是当前社会变迁背景下社区治理的发展方向。新时代新环境下，随着社会主要矛盾的转化，人们对美好生活的需求越来越高，这对社会建设与社区治理提出了更高要求。党的十九大报告提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”，并明确要求：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”而且，特别就社区建设提出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”这是在中国特色社会主义进入新时代的背景下，加强基层社会治理的总要求和总遵循。

基层治理精细化是城市治理的根本点和落脚点。基础不牢，地动山摇，尤其是像上海这样的超大城市，基层治理显得尤为重要。2018年11月6日，习近平总书记视察上海市嘉兴路街道时指出：城市治理的“最后一公里”就在社区，社区是党委和政府联系群众、服务群众的神经末梢。精细化治理最终要由人民来衡量，治理要“有温度”“暖人心”，才能转化为人民实实在在的获得感、幸福感和安全感。将服务和资源送到居民身边，才能真正实现社区治理精细化。这包含了治理效果的普惠性。然而我们在调研中发现了一个很有趣的现象：政府推进精细化治理的创新性做法在不同的社区却产生了不同的效果。为什么会有这种差异？政府在其中发挥了什么样的作用？打通“最后一公里”、实现基层治理精细化又有哪些基本遵循？本文拟基于政府“元治理”视野分析城市基层治理精细化的理论内涵与内在运行逻辑。

（二）理论框架

近年来，由于国家政策向社会治理和基层治理倾斜，精细化治理思想逐渐被学术界所重视并应用于社区治理研究。当前学术界对于精细化治理的实现路径仍然存在争论。有学者主张从宏观层面理解精细化治理，认为精细化治理应从社会治理领域中公共权力的结构、运行和主体关系这一维度入手。[1]有研究者认为应该对这一概念进行综合理解，即从治理理念、关系结构和机制构建、实践应用三个层面来理解，以达到高效能、强回应的治理效果。[2]也有人指出要从“技术—服务”两个维度、“政治—社会”两个层次解读，认为精细化治理是政府职能转变和社会治理转型两个层面的统一。[3]就社区层面的精细化治理而言，学界主要从理论、政策和实践探索三个维度来进行研究。[4]理论层面基于“互联网+”和大数据，从微观视野探索社区治理精细化；政策层面由部门条例上升至国家战略，并且将精细化治理切实落实到基层治理中；同时，全国各地的城乡社区也在积极探索社区治理新模式。当前，越来越多的研究从政府一元治理转向多元治理。

“元治理”最早由英国著名政治理论家杰索普提出，意为“协调不同的治理模式，以确保它们中的最小限度的结合”。[5]后来，他将“元治理”概念具体化为“治理的组织条件”，指涉“科层治理、网络治理、市场治理三种治理模式的明智组合，以期达到其参与者所认为的最好结果”。[6]简言之，所谓“元治理”即“治理的治理”，是政府对治理方式的治理。其实质上是在混合治理模式下谋求社会效用最大化的过程，确保资源合理分配，尽量规避治理的不完全性，使社会成员拥有更多的获得感。其目的在于减少甚至消除三种治理模式之间产生的对立冲突，促进三种治理主体的三种治理模式之间能协同互补，以求有效优质地实现治理目标。“元治理”并非回归传统的一元治理和绝对的“政府中心”，也不同于当前比较热门的多元治理，而是在避免“政府失灵”和“市场失灵”、回应“治理的三元悖论”（图1）的基础上提出的一种新的治理理念和治理模式。从这一意义上说，“元治理”是窥探中国社区治理领域中理论联系实践较为恰当的分析工具。

图1 治理的三元悖论

二、作为精细化治理“设计者”的政府：上海嘉兴路街道案例

聚焦于社区精细化治理的过程可以发现，宏观层面上，政府不仅提供了基本公共服务，而且需要扮演一个“设计者”的角色，这一角色主要负责远景设计、规则制定、职责分配、纠纷调解等工作。聚焦微观层面，社区中的居委会工作、业委会换届等活动中，虽然展现了民主自治的发育，但这一过程多数都是在政府的“参与”和“在场”中实现的。上海市虹口区嘉兴路街道在推进精细化治理的过程中进行了一系列的创新性探索。

（一）精细理念先行：政府搭台与多元参与

“精细化治理”最核心的一个理念就是强调多元治理主体在治理过程中的参与，在这一过程中政府要凭借自身独特的政治权威，召集和鼓励其他治理主体积极参与。这一过程不仅仅是简单的动员过程，也不意味着政府要对其他主体横加干涉，政府需要明确其发挥作用的领域和限度，在能发动社会力量参与的环节和领域积极引入社会力量，通过内在改进和外部协作的方式实现精细化。

1. 自上而下：服务项目精细化

以往的政府改革主要依靠顶层设计，聚焦体制层面的变革，往往缺乏对于过程的关注，并伴随着巨大的成本，因而难以推进。精细化治理则聚焦于社会管理和公共服务的过程和质量，通过简化优化业务流程和转变管理服务方式提升居民满意度。在这方面，嘉兴路街道的品牌性项目“市民驿站”可以说是典范了。

2016年8月，上海新一轮城市总体规划提出要构建15分钟社区生活圈。以此为背景，虹口区委区政府着力打造市民驿站，以此作为破解城市治理“最后一公里”难题的着力点。2017年1月开始在嘉兴街道试点，称为“家门口”服务站；2017年3月区委将其更名为“市民驿站”。

“一开始我们并没有考虑是‘市民驿站’，一开始是考虑做敬老院，因为我们辖区老年人比较多，当时没有好的敬老院，我们当时根据居民的需求，先建了一个‘老年托儿所’，把老人白天送进去，晚上接出来。后来又提出来综合服务，考虑到老人要有活动、吃饭、医疗等需求，就建成了‘市民驿站’。”（街道自治办Y主任）

“市民驿站”功能的逐步完善是街道坚持“将社区管理好，为群众服务好”原则的体现，在推进过程中根据街道的已有资源和实际情况，根据需求导向和问题导向，有效配置公共管理服务资源（表1）。

“‘市民驿站’在很多方面弥补了我们居民区做不到的活动。”（H居委会L干部）

在精细化理念指导下，通过资源整合和服务下沉，嘉兴路街道以“市民驿站”为精细化治理的突破点，以机制创新和结构调整将市场和社会力量整合进自治和共治当中，通过优化流程、转变方式实现了治理的精细化。

表1 “市民驿站”管理服务项目简要清单

2. 自下而上：居民需求精准化

精细化治理需要问需于民，以居民需求和满意度作为改进管理和服务的出发点和落脚点。治理的本意正是为了使人们有更多的获得感。当前社会治理转型、政府职能转变需要将社会自身的事项还权给社会，哪些管理和服务需要回归社会？居民需要政府提供哪些资源和服务？这需要政府在了解居民需求的情况下制定适合的“权力清单”和“需求清单”，回应社会诉求，提升地方治理和公共服务供给的细致化程度。为了解民意，2018年嘉兴路街道展开了“不忘初心、牢记使命，勇当新时代排头兵、先行者”大调研（表2）。

群众生活无小事，每一个细碎的问题都切实影响着居民的生活幸福感和获得感。而基层工作往往又是琐碎的，单方面强调政府工作的精细化和精致的制度体系并不能解决所有问题。精细化治理的核心是要建立以社会问题和社会需求为靶向的积极政府，只有在程序设计上引入居民参与，才能真正了解基层治理中的真实困境和难题，促进政府聚焦具体问题、改进工作方式。

表2 “嘉兴佳话”公众号大调研栏目内容

（二）精致资源配置：过程规范与结果调节

政府是治理的火车头，拥有社会管理的实际权力，在资源配置、治理规划上拥有绝对的话语权，可以动员其他社会力量并对其形成有效的规制。但是在治理过程中也要警惕“一放就乱”的问题，在鼓励多元参与的同时要进行规范的政治引导和政府管理。

1. 刚性规定：实现制度规范化

制度规范化意味着对各治理主体的职责和功能进行明确的界定，也意味着要推动流程的标准化和规范化建设。在“市民驿站”的管理中，政府探索建立了契约管理、项目管理、自我管理等分类管理机制，并形成能进能出、奖勤罚懒的竞争机制和爱心传递、崇尚公益的激励机制，以提升“市民驿站”管理服务运行实效。同时，为了让责任落实到实处，政府在市民驿站建立了街道处级领导分片负责制，形成了片区AB角领导工作机制。

“现在已经形成了一套比较完善的制度了。在街道党工委和办事处的统一领导下，网格化片区片长统筹协调，市民驿站站长主要负责面上的事务管理。管理站和服务站站长各司其职，副站长主要起一个支持配合的作用。除此之外，相关的职能部门也要派人员参与其中。” （J街道C干部）

由此可以看出，规范化的制度可以明确各方责任，促进彼此间的协调合作，为精细化治理提供方向指导，同时在过程中规范治理行为，从而达到精致资源配置的目的。

2. 柔性沟通：彰显治理人性化

当然，再完美的制度也不能完全适应实际情况，且在制度规范落地的过程中也存在一些空间，导致在这一过程中往往出现一些无法严格按照制度执行的情况。这时就需要政府与基层治理工作者进行柔性沟通，以保证社区治理既灵活又有温度。以R居民区为例，2018年8月RH三期住宅出现外墙掉落的情况。由于涉及居民安全和各方利益，在确定维修方案及资金的过程中困难重重，最后的解决方案在居委会工作人员的劝解和沟通中达成共识。

“居委会又多次多方联系有关方面，动之以情，晓之以理，2019年元旦后首个工作日，居委会S书记再次牵头，组织开发商、物业、房办、社区民警等相关方就外墙维修施工费用进行研讨。”（R居委会材料1）

从中可以看出，柔性沟通和刚性制度一样不可或缺。如果说刚性的制度规范是指导社区治理工作顺利进行的“导航仪”，那么柔性沟通就是促使社区治理工作更顺畅和更人性化的“润滑剂”。“刚柔并济”才能更好地促使多元主体积极参与到基层治理中来。

3. 实效评估：保障结果有效性

治理规则制定之后，需要各治理主体严格按章办事。但规则的落实过程难免会出现各种差错，政府此时必须担当监督者的角色，以督促各治理主体及时查缺补漏，按照预定目标前进。尤其是要重视实效评估在基层治理中的督促作用。

实效评估的主体可以由政府自组织进行评估，更重要的是要聘请专业的第三方组织进行测评。评估的对象应该包含政府、居委会、物业公司、业委会等社会治理的多元主体。除此之外，街道每年定期召开居委会年终考核工作互评会，街道27个居委会都要对本年度的工作进行述职，其后各居委和与会者都要公正、客观地进行居委互评。另外，设立专门的监督渠道也是非常有效的一环。上海市12345热线在这个方面起着非常重要的作用。

（三）精确利益引导：公共利益最大化

政府要善于平衡各方利益，避免各治理主体因自身利益破坏彼此间的“信任”，损害已经构建起的合作网络。老百姓的事情越到基层越复杂、矛盾越尖锐。在协调的过程中，政府应该着眼于细节性安排，避免矛盾的产生，在矛盾产生后要着眼于柔性处理，避免矛盾的进一步升级。调研中发现，社区中提到的比较多的一个问题是“邻避效应”，以近期嘉兴路街道给一些小区加装电动车充电桩为例，本来应该是一项便民措施，但是在具体执行的过程中家住充电桩附近的居民却有不同的想法。

“其他小区的居民都到这里来充电，我们觉得是有安全隐患的。”（居民C）

追根溯源，上述问题的产生，一定程度上是由于政府在规划的时候没有考量好不同群体之间的利益，从而产生了矛盾。在这些问题上，街道根据已有的资源和可开发的资源进行了协调，最大限度地实现公共利益最大化。

三、政府在基层治理精细化中的不同角色：两个居民区的实践

街道层面通过提供基本的公共服务和进行相应的制度设计，为基层精细化治理提供了前提和保障，同时通过资源和服务下沉，为基层治理提供了落实精细化治理的条件。然而，这些条件在不同的居民区却产生了不同的“化学反应”，基层精细化治理呈现出两种不同的面貌。

（一）“先行者”：H居民区的经验

H居民区的3个小区均为2000年年初修建的商品房小区，社区内一共有1438户居民，其中HY小区有1019户，YT嘉兴路Y小区有371户，嘉兴路X小区有48户。居民整体素质较高，以机关和企事业单位的退休人员居多。H居民区是嘉兴路街道精细化治理工作较为成功的社区，在基层治理工作中摸索出了很多经验，在关系、空间及行动层面均有显著成效。

1. “润滑剂”：熟人社会关系

在工作中，H居民区形成了“居委会—楼组长/党员/积极分子—普通居民”这样一套动员路径，一定程度上塑造了社区中的熟人关系，强化了居民间的关联，同时也能减弱居委会和居民间的“距离感”和“疏离感”。

“有时候退休的人生病了，单位都不知道的，居委会知道都会上门来看望。我们社区是比较人性化的。”（居民E）

为了建设“更加有温度”的社区，居委会对老人、困难户等有特殊需求的群体尤为关照。社区67岁的Z先生是H居民区的独居老人。由于养老金尚未缴满年限，没有退休金，难以维持生计，又因其拥有一套商品房不能申请低保、临补等民政救助，他时常到居委会吵闹。为了解决Z先生的问题，居委工作人员细致地为其解释补助的相关政策，并通过政府各种条线的帮困等形式对其进行救助。感受到社区“温度”的Z先生最终改变了对居委会的抵触态度，开始逐步参与到社区活动中。借助这一事件，Z先生改变了对居委会和政府的态度，并成为基层治理的支持者。

面对多元化的社区环境和个性化的居民需求，H居民区根据不同的情况动员居民，营造了良好的参与氛围。而且，居民之间关系融洽，“三驾马车”之间也能够实现和谐共处。以熟悉且和谐的社区关系为前提，能够调动居民参与社区治理的积极性、促进问题的协商解决，进而推动基层治理精细化更有针对性。

2. “活动场”：合理配置空间

自治力量需要空间来培育和发展，政府的政策利好也需要借助一定空间传递。同时，合理的空间配置也能够为丰富活动、调节利益等提供场地，从而成为柔化居民关系、促进多元沟通的平台。

其一，社区活动室场地大、设施全，能够满足居民的活动需求。作为精细化治理的试点小区，街道投入了一笔不小的资金在H居民区的活动室建设上。这笔投资在社区内产生了良好的反馈，街道因此愿意把更多的资源投入到H居民区，这样正效应的叠加使其不断得到街道的行政先导资源，因而社区治理成效越来越好。

“街道愿意把资源给我们，是因为我们有这个场地。我们下面的活动室是玻璃的，环境是非常好的。这个活动室是街道花了大力气给我们借的，月租一万。”（H居委会W书记）

经调研发现，并不是所有的居民区都存在这样的先发优势并得到街道的资源。有的小区由于场地有限，活动室面积较小，居民难以在狭小的活动室里开展活动；有的小区虽然有面积较大的活动室，但规划不足而导致活动室功能没有被完全开发，资源没有得到有效利用；个别小区连基本的活动场所都没有……这些问题的背后都反映了政府行政资源对于社区发展的重要程度。

其二，“市民驿站”让居民走出社区有处可去。H社区位于嘉兴路街道的第一片区，临近嘉兴路街道市民驿站第一分站。第一分站一楼为接待大厅，二楼为功能齐全的活动室，其特色是为老服务和社区食堂。通过调研发现，“市民驿站”受到了社区内居民的广泛好评，成为众多居民的“第二个家”。

“那边（‘市民驿站’）老年人的活动是比较丰富的，像康乐球、乒乓球、书画班那边都有，我们早上在河滨公园锻炼完了到旁边‘市民驿站’看看书、打球、聊聊天，里面设施很齐全，中午去社区食堂吃饭。”（居民C）

通过街道负责运行、委托社会组织运作、条线部门垂直管理、志愿者参与服务等多种方式，“市民驿站”有效整合了政府、社会、市场等各类资源，最大限度地发挥了公共设施的资源配置效益，提升了社区综合管理服务效能，一定程度上破解了“最后一公里”难题。

3. “助推器”：自发自愿行动

多元主体是基层治理的有效抓手，政府必须协调多元主体之间的关系。首先，H居民区有15个特色自治团体，其中最为有名的是“虹叶书画苑”。在推进“垃圾分类”的工作中，“虹叶书画苑”的志愿者们协助制作了《垃圾分类手册》，通过手绘的形式将垃圾分类的要求形象生动地画出来，让社区里的居民都能直观了解到垃圾分类的具体要求，为居民区垃圾精细化治理作出了贡献。

小区里有篆刻班、串珠班，还有巧手妈妈、绿色生活圈、美食达人秀等自发活动，居民在提升文化素养的基础上，也致力于丰富社区活动形式。例如虹叶书画苑在精神文明宣传和春节展等活动中都是主力。摄影队为社区活动拍照片、录像。加入巧手妈妈、美食达人秀、手工坊、串珠班的人员在重阳节、端午节等重大节日会助力居委会，共同开展孤寡老人、困难户等特殊群体的慰问工作。

除此之外，区域化党建共建单位也是社区行动资源不可或缺的一部分。H居民区共建单位比较多，以金融业为主，周边有四个银行、一个证券公司、一个加油站、一个社区服务中心、一个小学、三个物业公司。每年3月5日和9月9日，共建单位会开展两次便民服务，以助力基层治理。

“现在共建单位也有为社区做贡献的意识。我们平时沟通比较顺畅，通过日常的点点滴滴，有一个互相配合的过程。”（H居委会W书记）

在“2015年第一届上海国际手造博览会”中，H居委会积极发动居民和小学、银行等共建单位一同参加街道的手造展。126个居民参加了这次活动，向居委会提交了160多件作品。其中学校作品很多，小朋友很积极，金融单位也有很多作品。社区在“创城创卫”等方面也离不开这些共建单位的支持。从中可以看出，治理不是“无中心的治理”，多元主体的力量和资源必须被动员和整合，才能形成合力，推动基层治理更加精细化。

（二）“后来者”：R居民区的困境

作为一个刚成立一年半的“后来者”社区，R居民区面临着治理困境。首先，该社区有大量居民已经动迁出去，“人户分离”现象比较严重。其次，R居委会之前和街道内另一个居委会合署办公，后来场地问题得到解决、人员陆续到位，R社区被划分出来，作为一个新的居委会单独办公。目前R居民区内一共有3个小区，均为新建高层住宅，嘉兴路XYY小区现有居民90户，YT小区现有居民680户，RH三期现有居民240户。因成立时间较短，该居民区内外资源还没有得到有效整合，各方力量也有待凝聚，在关系、空间和行动层面上均面临不同的困境，这些困境禁锢了其精细化治理的潜力。

1. 匿名社会阻碍关系和谐

R居民区在动迁之前棚户区居多，动迁后“人户分离”导致居委会无法了解居民真实情况，也就无法为其提供精细化治理。如何解决“人户分离”问题是当前R居民区的工作难点。

“我们目前就是‘人户分离’的情况很多，人走掉以后，户口还在我们这，给我们的管理带来一定的问题，比如年纪轻的可能要入党、要入职政审，还有像保险、兵役，等等，都要来我们这里，从很远的地方过来。解决这一问题存在很大的难度。”（R居委会S书记）

“我们现在希望这部分人向居住地发展，先把户口迁到居住地，作为临时户口，做到人户一致，等有房产了再转为正式的户口。”（L警官）

虽然居委会在精细化治理工作中提出了一些设想，但实际上面对这部分“陌生”的社区居民，居委会职权有限，无法调动行政资源予以调整。“有心无力”成为居委会面临这一问题的现状。因此，如何实现人户一致以便于塑造和谐的社区关系是当前R居民区精细化治理的一大难题。

2. 资源变化要求空间优化

R居民区经历了办公场所和活动空间的变动，这一变化对新的场地提出了空间优化和项目优化的要求，使之更能贴近居民需求。

其一，办公场所的变化带来空间优化要求。以前R社区没有自己独立的办公空间，借了一间小房间作为办公场所，由于条件的限制，狭小的房间里不存在空间优化的问题，办公场所的各项功能分区更是由于空间的限制而无法施展。街道统筹后，场地问题得到解决，2019年1月底，R社区搬进了新的办公场所。

办公场所从无到有，首要解决的问题就是空间如何优化、空间利用率如何最大化。空间的布局与功能的优化不仅要有“共性”的东西，也要有“个性”的设计。除了社区常规的办公区、活动室、会议室、调解室等，还需要结合社区自身情况和特色项目进行合理设计和规划。现阶段R居民区如何进行空间上的设计部署、如何学习模范社区的相关经验，也是近期的重要议题。

其二，活动空间的变化带来项目优化要求。由于场地的限制，以前没有活动场地，居民就挤在狭小的空间里开展自治活动，虽然活动种类也比较丰富，涉及生态、公益、邻里关系等方面，但是房间里只能容纳十几个人，活动规模比较受限。

“挤在小房间里大家搞搞绿盆，搞搞绿化、种种小花、包包粽子、做做绣花、打打毛衣，（自治活动）有还是有的，就是地方小，只能一二十个人挤在一起。”（居民A）

当前通过街道统筹，活动场所的问题已经得到了解决，如何把以前小房间的自治活动“搬”到现在的大活动室来，如何结合当前的空间实际来配置更适宜的项目，这是居委会在项目设计中需要首先考虑的问题。在这个过程中，如何最大限度地动员居民参与其中？这就涉及行动层面了。

3. 行动滞后削弱治理效果

理念与行动的偏差导致行动滞后。以R居民区“垃圾分类”工作为例，在日常工作会议中，居委会进行了一系列的宣传和培训；同时组织居民参与活动，普及垃圾分类知识。这些方式都起到了一定的宣传效果，对于居民来说，“垃圾分类、干湿分离”等这些基本理念还是有的。

“我们通过做游戏的方式，把垃圾种类写在纸片上，让居民丢，居民还是比较积极，分得清楚的。”（R居委会工作人员A）

但是从理念向行动转化的过程中，又出现了新的问题，“空间阻碍行动”是目前R居民区面临的最大困难。推行“垃圾分类”工作，首先需要合适的场地来修建垃圾房。由于最初的规划没有留出足够的场地，当前小区没有合适的地方建造垃圾房，这成为R居民区垃圾分类工作缺乏行动力的一个瓶颈。

“但是我们存在一个问题：没有垃圾房，怎么办？地方太小，找不到这个位置，垃圾桶都是临时放的，我们怎么行动。”（居民B）

“所以现在不仅是居委会有压力，我们自治办也有压力，没有理想的空间配套，垃圾分类工作就行动不起来。”（街道自治办Y主任）

由此可见，“无处安放”的垃圾桶背后反映的空间窘境制约了基层精细化治理的行动。“社区”是当前社会的基本单元，它像是一个在社会这个大环境下人们进行实践的舞台。H居民区的居民有着较强的社区归属感，该居民区是一个相对有温度、温馨的“共同体”；R居民区像是各方社会力量发生互动博弈的“载体”，是不同行动者进行角力的场所。在这两种不同的社区，精细化治理呈现出两种不同的面貌。

四、基层治理精细化的内在运行逻辑：两个居民区的比较

基于以上两个居民区的现状分析，我们发现，“先行者”和“后来者”之所以在治理效果上产生差异，是因为治理参与者作用的差异化运行。具体来说：

（一）基层党组织功能发挥

《中国共产党支部工作条例（试行）》明确规定：社区党支部，全面领导隶属本社区的各类组织和各项工作，围绕巩固党在城市执政基础、增进群众福祉开展工作，领导基层社会治理，组织整合辖区资源，服务社区群众，维护和谐稳定，建设美好家园。党组织具有强大的组织力，可以通过行之有效的动员力、整合力和号召力，为基层精细化治理提供强有力的领导。

对比两个居民区可以发现，基层精细化治理成效显著的H居民区充分发挥了基层党组织的作用，在精细化治理工作中更加有效地发挥了党员凝聚群众的作用。而精细化治理刚刚起步的R居民区则没有充分利用党组织的引领作用。以垃圾分类为例，H居民区的党员首先做出了表率，通过党员和党小组带动更多的居民参与进来，还充分利用党员民主评议、党小组批评与自我批评、组织生活会等形式，将其与垃圾分类的具体工作联系起来，真正在基层治理中发挥了党组织的动员、号召和整合能力。而R居民区垃圾分类工作迟迟没有进展，空间限制是一个重要的原因，党组织没有充分彰显其组织动员能力、没有发挥党员的先锋模范作用也是另外一个非常关键的原因。

（二）居委会角色差异

理论上，作为基层群众性自治组织，居委会应当是居民的“当家人”，是社区自治的重要力量而非基层政府。在实践中可以看到，居委会有“两副面孔”：既是居民的“当家人”，又是街道的“代理人”。由于居委会在实际工作中还要承担街道下派的行政性要求，事实上也发挥着“准政府”职能，是落实精细化治理的重要一环。

这种对上对下的双重角色使居委会的工作极富挑战，也对包括居委会书记在内的居委干部提出了更高的要求。H居委会在承担街道下派的行政性工作之外，特别重视居委会作为群众性自治组织的定位，以积极有为的行动塑造着居民区内的和谐关系，在居民自治工作中做了许多探索，因此其精细化治理成效较为显著。首先，H居委会的干部尤其是W书记，在社区建设和社区服务方面重视居民需求，在日常工作中努力探索更加精细有效的工作方法，富有想法且行动力极强，成为优秀的“基层带头人”。其次，除了书记以外，各条线的居委干部在与社区居民的密切沟通中建立了熟络的联系。

“要把社区内部的复杂琐碎的事情做好，还是要靠熟人关系。”（H居委会D干部）

这种“熟人社会”之间的相互信任使得居民觉得居委会就是他们的家人，而不是领导，社区治理显得更加有温度，这成为H居委会顺利开展工作的有利条件。而这正是R居委会需要强化和学习的重要方面之一。

（三）业委会参与程度

业委会是由业主选举产生，并行使共同管理权的一种特殊形式。根据《物业管理条例》，其工作职责主要围绕三部分进行：反映业主意愿和要求、协助和监督物业管理公司的具体运作、监督管理规约的实施。从调研的实际情况来看，在基层精细化治理工作中，业委会参与程度越高的社区，其治理的效果越好。

以H居民区为例，在碰到焦点、难点问题的时候，业委会会主动出面调解磨合，以寻求利益相对平衡的解决办法，可以说业委会在居民自治中发挥了重要的作用。业委会必须要代表和主动维护业主的利益，然而实际情况却并非如此。R居民区的业委会就表现为“不作为”甚至是“乱作为”，在精细化治理工作中没有发挥出应有的作用，社区内大多居民对其表示不满。

“现在物业和业委会两个机构，我们总觉得他们不想理。什么事情都不管，出了问题让我们找居委，居委出面他们才解决，居委不出面他们都不睬我们。”（R居民区居民B）

这一方面是由于业委会要回应业主们不同的要求，难以做到让所有业主满意，某种程度上做着一种“吃力不讨好”的苦差事；另一方面难以对业委会主任的人选进行把关，在“个人利益”与“公共利益”的选择中，有人将进入业委会作为自己谋利的一种手段，严重损害了业委会的职能。而作为“三驾马车”之一的业委会无作为，维护居民利益和需求就少了重要一元，基层精细化治理自然很难取得显著成效。

（四）物业公司支持力度

作为社区“三驾马车”中的重要一环，物业公司在基层治理中也扮演着重要的角色。作为业委会聘请的专业服务机构，物业公司为居民区提供保安、保洁、绿化、消防等公共服务，并接受业委会的监督。要实现社区精细化治理，不仅仅需要政府发挥主导作用，更需要政府在日常工作中对物业公司进行指导，督促物业将精细化的理念和做法贯穿到具体工作中。

居委会和业委会的工作需要物业公司的配合，而物业参与的积极性是影响基层治理效果的重要因素。H居民区之所以做得成功，一方面是因为居委会采取了有效的工作方法动员了社区居民，另一方面物业公司也发挥了重要的作用。以垃圾分类为例，H居民区的物业公司考察了其他居民区的垃圾回收装置，发现其他居民区都设置了“两网融合”垃圾回收站，结合本社区实际情况，物业公司主动跟居委会取得联系，帮助社区引入了“小黄狗”垃圾回收装置。有了精准配置的硬件设施作为依托，H社区的垃圾分类工作取得了有效进展。对比之下，R社区的物业公司在社区精细化治理工作中积极性不足，居民对其也不太满意。

归结起来，以上四方面说明了在大致相同的制度要求下，不同居民区发生了不同的“化学反应”，其原因可以概括如下（表3）。

五、“元治理”视野下基层治理精细化的探索方向

不可否认，上海嘉兴路街道的创新性探索在当前仍然面临着一些困难，诸如如何处理好“三驾马车”的关系等问题的解决需要国家层面进行立法、市级层面进行制度供给和规划，街道层面难以解决。但是，这些探索给出了一个推进基层治理精细化的可行方案。“元治理”视域下政府在推进基层精细化治理中的举措，其逻辑无外乎是寻求一个合理的角色定位：作为治理的“设计者”，政府必须坚持精细理念先行、精致资源配置以及精确利益引导，以协调好不同主体之间的关系和整合资源。

（一）履行政府责任，精致配置资源

党的十九大报告指出，“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。实现社会治理精细化就要从基层党组织入手，同时政府要发挥行政指导的作用，将资源和服务下沉，推动社会治理重心向下移动。但政府也要利用行政资源，整合科层治理、市场治理和网络治理等不同治理模式的优势，发挥精准配置资源功能，尤其在顶层设计上充分考虑基层的实际情况，做出更加贴合基层实际的、操作性强的规定。

表3 H居民区和R居民区的对比

（二）转变管理思维，精细治理理念

理念是行动的先导，精细化治理要求政府职能从管理转向服务和治理，摒弃传统的粗放型治理思维。精细化治理不仅仅是工作内容的分类管理，也不仅仅是工作方法的改变，而是渗透在基层治理的方方面面，最重要的要求就是在日常工作中确立“以人为本”的价值取向。基层精细化治理的本质目标是为了人的全面发展，只有突出人的地位和价值，才能在此基础上提供更加精细的服务。

（三）提高服务能力，精准识别需求

在价值多元化时代，居民需求呈现出异质性、个性化且变化快的特点，不同居民区容纳着经济能力、户籍、价值观念等不同的居民，每个人都有自己希冀的生活方式和服务要求。精细化治理要求政府精准识别需求，为社区居民提供更加富有针对性的服务。在基层治理工作中，要以居民需求为导向，撬动社会资源，服务各类人群，实现供需对接。结合基层治理实践情况来看，近年来城市环境综合整治拆除了很多违章建筑和街边小店，如何提供当地居民迫切需要的公共服务和相关生活服务是当前服务型政府需要回应的时代议题。

（四）协调社区关系，精确引导自治

推进城市基层治理精细化，不仅需要加强党组织的引领作用，还需要强调多元主体的广泛参与。基层精细化治理不再是政府的一元治理，而是党建引领下的多元治理，以区域化党建来推动多元治理主体之间的协作，鼓励和引导居民区内的企事业单位、社会组织和群团组织等参与社会治理，拓宽公民和社会组织参与社会治理的渠道，充分调动社会各方面的积极性。“元治理”强调政府要带头进行资源整合，汇集这些治理主体的优势充分实现治理的精细化。此外，还要保证“三驾马车”的携手并进，发挥居民自治组织的作用，培育居民自治的意识和提高居民自治的能力。

六、结语

基于政府“元治理”视野，通过“先行者”和“后来者”两种居民区的对比，我们提出了基层治理精细化四个方面的基本遵循。这些遵循凸显了政府“元治理”的重要作用，希望能给“后来者”一些有益的经验借鉴，从而获得甚至超越“先行者”在基层精细化治理过程中取得的实效。基于这些遵循，政府应该充分发挥“元治理”的主导作用，在多元治理格局中整合各方优势，从而发挥出治理的最大化效应。就基层精细化治理而言，需要对政府角色重新定位，发挥“设计者”角色，这意味着政府不再对公共服务的供给进行独家垄断，更加重视“治理的治理”，谋求社会效用最大化。

如何在信息化与全球化深入发展的背景下提高社会治理科学化水平成为当前城市社会治理的重要命题。传统的行政管理模式已然面临着巨大的挑战，推进基层治理精细化任重而道远。虽然当前政府对经济社会事务管得过多过死的状况已有较大改变，但受到行政领域单一管理习惯的影响，地方政府在进行基层治理时也惯于运用僵化的管制方式，表现为管理繁乱、透明度和管理规范化较低、工作缺位等，导致“模糊泛化”“悬而未决”等问题长期得不到解决。面对当前城市发展的复杂性以及社会风险的潜在性，为破解社会治理中的“木桶短板”效应，未来必须以“精细化”的治理理念取代以往粗放式和经验化的管理思维，进一步理顺各主体在社会治理中的关系，形成行为规范、运转协调、公正透明、高质高效的社会治理机制，通过构建协同治理新机制不断推进基层治理精细化。[7]