精准扶贫视域下的农村危房改造研究

郑泽萍 胡梓淳 陈榕泽

[摘 要]近年来，精准扶贫政策是国家和人民关注的热点，而危房改造是其中的重要一环。调研小组在肇庆市高要区活道镇开展实地走访调查，从危房改造户的贫困类型、家庭情况及危房改造后房屋面积、政府补助资金等方面进行研究，得出危房改造户面临资金筹集困难、土地资源利用不合理、无临时居住点、危房改造效果不佳等问题。为此，调研小组提出了精准聚焦筹资困难问题、精准整合危房改造资源、精准获取危房改造援助、精准制定专款监督制度等措施，为农村危房改造相关政策实施提供借鉴。

[关键词]精准扶贫;农村;危房改造

[中图分类号]F301.3 [文献标识码]A

2013年11月，习近平到湖南湘西考察时首次作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。2015年6月，习近平在贵州考察期间明确提出了六个精准的要求，即“扶持对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”。精准扶贫，是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。四十年的改革开放，使数亿中国人甩掉了贫困的帽子，但中国的扶贫任务仍然艰巨。在精准扶贫中，危房改造是实现“八有一超”脱贫标准中重要的一环，也是直接关乎农村百姓生活的重点问题。

1 精准扶贫视域下农村危房改造调研概述

农村危房改造是由农村困难家庭自愿向政府申请、政府予以补助、采用新建、改建、扩建、修缮、置换、租用等方式实行住房救助的一项公共政策，是改善民生、促进社会稳定、推进社会主义新农村建设的重要举措。作为脱贫工作的一项指标，有房可住、住得安心是危房改造的初衷，在解决温饱问题的基础上，将危房改造放在衡量指标的第一位，更加凸显“住”的重要性。因此，对危房改造的研究凸显精准扶贫政策在脱贫工作的作用。

2018年7月，调研小组赴肇庆高要活道镇参加社会实践，并在部分村庄走访调查，深入了解农村危房改造现状。在各村村委会工作人员的协助下，调研小组对活道镇农村危房改造户主10余人进行调研，其中多数为家庭人数只有1人的无劳动力的经济困难家庭，符合精准扶贫政策的对象标准。调研对象对房屋的改造基本表示满意，危房改造不仅消除了他们的居住风险，也解决了他们常年面临的风吹日晒问题，使其生活质量得到明显改善。在危房改造过程中，改造户也遇到了一些问题，如筹资困难、住宿不便以及工程时间长等。

随后，在镇政府和村委会的协助下，调研小组收集整理部分危房改造数据，进行数据统计并制作危房改造户详细信息表，采用文献研究法、问卷调查法和访谈法等，对收集到的数据进行处理，综合分析当地危房改造政策实施的状况及存在问题，并提出相关对策建议。

2 精准扶贫视域下农村危房改造存在的问题

调研小组通过调查走访，查阅政府提供的相关参考资料，对已有数据进行分析，总结出农村危房改造过程中存在的问题，主要分为改造资金问题、改造资源问题和改造效果问题。

2.1 精准扶贫视域下危房改造的资金问题

贫困户在危房改造期间筹资困难。走访危房改造的贫困户时，调研小组问及“在危房改造过程中遇到什么困难”，得到的反馈基本是“筹集资金比较困难”。在现有的扶贫政策下，一部分贫困户通过政府扶持、自我集资和社会援助等形式完成了危房改造，但仍有部分贫困户在完成住房框架的建设后，因资金短缺无法装修而导致入住的搁置。分析其中的原因，一是未完成改造的贫困户在贫困类型上属于分散供养五保户，他们没有收入，危房改造依靠个人筹资或与工程队协商延后付款的方式才可能完成，而拨款往往需要在改造的房屋框架建成并经过相关部门验收及审批等流程后才能获得。二是房屋的结构设计加重筹资负担，小组发现大部分贫困户在新房设计建设上会选择再建造半层，用来储存物资或作其他用途，以改变当前的生活状况，这在一定程度上增加了建造的费用。三是危房改造需要投入大量的资金，一般在25000元以上，这个数额对于贫困户来说难以筹集，特别是对于没有亲戚的孤寡贫困户，大多数村民有“有借无回”的顾忌，因此借钱给贫困户进行危房改造的积极性普遍不高。

贫困户危房改造名额有限。小组走访了完成改造的贫困户、未开始改造的贫困户及危房改造过程中的贫困户。在走访尚未进行改造的贫困户时，发现有些房屋已经出现了比较危险的情况，如房屋屋顶损坏造成雨天漏水、墙体裂痕导致房屋随时会因受力不均而倒塌等。分析其中的原因，一是每年用于扶贫的下拨资金有限，精准扶贫八项指标的完成需要资金支持，在紧张的资金使用条件下，危房改造工作不得不指标式地开展。二是“救危救急”还是“救困救穷”，二者在帮扶层面上存在对立的关系，危急和穷困可以同时出现在一戶贫困户中，但是有限的资金，以什么标准对贫困户进行帮扶成为令人困扰的问题。三是一部分贫困户经济状况有所好转，按照现有标准进行评判，可能出现“年年排不上号”的情况。

2.2 精准扶贫视域下危房改造的资源问题

贫困户在危房改造期间没有固定的临时居住点。小组在走访中发现，危房改造的重心更多地被放在房屋安全等级评定和改造进程上，在贫困户临时住宿上花的精力较少。分析其中的原因，一是贫困户没有多余的房屋资源，在危房改造期间只能在原房屋中居住。二是部分贫困户性格较孤僻或精神状况较差，亲戚不愿意和他们共同居住。

土地资源利用存在不合理的情况。小组发现有部分改造房在建成后贫困户已经去世的情况，房屋所有权归亲戚所有，但亲戚并不常住，出现空置房的现象，造成土地资源浪费。因此，危房改造的贫困户在没有临时居住点的情况下，需要重新寻找空地或荒废地进行房屋改造。

2.3 精准扶贫视域下危房改造的效果问题

危房改造的援助资金分配不均影响效果。通过分类对比相关数据，小组发现对贫困户的援助可以分为3类，第一类4万余元，第二类3万余元，第三类2万余元;自筹资金在千余元居多。各级政府对低保户的援助力度大，分别为每户4万余元或2万余元，其中两类资金援助的区别在于起始建设时间，起始建设在2015年的为2万余元的援助资金，而2016年的则为4万余元的援助资金;各级政府对分散供养五保户的援助分别为每户3万余元或2万余元，起始建设在2015年的为2万余元的资金援助，而2016年的则为3万余元的援助资金;其他贫困户则获得了4万余元或2万余元的援助资金。分析其中的资金援助不均问题的原因：从贫困等级上看，低保户的困难程度大于分散供养五保户，因此在援助力度上低保户会得到更多援助;部分贫困户在新建住房上会建设得比其他贫困户的住房面积大，而且这部分贫困户的家庭人数比较多，因此在建设方面规格符合，得到的援助比较多但是本身成本较大，所以自筹资金也会更多。

危房改造的贫困户家庭的人数与住房不匹配。小组观察到部分贫困户在危房改造后住房偏小，有些家庭人数4-5人，但却只有20-30平方米的住房面积，存在不平衡、不匹配的现象。其中的原因主要是建房资金不足，贫困户需在援助之外自筹资金完成改造，同样在政府资助四万元的情况下，建设55平方米的住房需額外筹资1万余元，而建设30平方米只需再筹集3500元。

3 精准扶贫视域下农村危房改造的对策建议

调研小组全面了解精准扶贫视域下的危房改造政策，在走访过程中将理论与实践结合起来，总结并思考问题解决方向。通过精准掌握贫困户的各项信息，努力做到对点帮扶、对症下药，合理规划实现精准扶贫。

3.1 精准聚焦筹资困难问题

分期使用危房改造资金，降低资金筹集难度。通过分期使用危房改造资金，减少贫困户在筹资时的心理负担和借款额度。将危房改造分为多项流程，政府对每项流程进行监督，确保每完成一个阶段进行一次验收并支付一次改造资金，做到一户一笔资金精准到位，缓解一次性资金支付造成的贫困户未完全使用或未合理构建房屋的情况。

合理规划房屋结构，降低资金筹集数额。政府精准掌握贫困户在危房改造过程中房屋的构建规划信息，通过与工程队和贫困户三方介入，合理设计住房架构，以满足基本生活需要、生活质量为前提，进而拓展房屋舒适度及功能，从而使资金筹集集中在必要的房屋建设成本上，减少其他方面的投入。

注重村民的思想引导工作，提高资金筹集成功率。政府大力宣传扶贫政策，做到政策入人心，纠正偏见，使村民不必因为“帐有借而无还”而不愿向贫困户伸出援手，提高贫困户资金筹集的成功率。

3.2 精准整合危房改造资源

建立精准信息档案。政府应收集贫困户的信息，建立精准的信息档案，建立精准的评定机制。具体而言，指定专人对贫困户定期走访，建立精准的贫困信息档案并实现每年甚至每月实时更新;在指标分配时考虑贫困户个人意愿的同时，结合专人负责的档案信息，通过个人申请、村小组评议、村民评议、镇政府评议等各级评定，最终确立一套公平公正的改造指标分配方案。

合理处理空置资源。政府合理收购危房改造后的空置土地资源和空置改造房，提供给其他需要改造却没有资源的贫困户。通过签订相关协议暂时入住，减少贫困户的筹资难度与生活负担，同时缓解土地使用紧张的问题。此外，改造过程中需要在原址中居住的贫困户，也可签订相关协议暂时入住，待改造完成搬入新房即可，做到村中土地资源合理流转。

建设临时居住点。政府可在每块区域内划分一块空地，购置集装箱，为不愿改造或临时入住其他房屋的贫困户提供廉价的住所。但该项举措必须征得贫困户的同意并做好安全措施，在灾害天气情况下及时疏散贫困户到安全地点。

3.3 精准获取危房改造援助

公开招标。部分贫困户因指标问题或资金问题没能列入当年贫困户指标中，其住房危险等级已经被评定为C或D级，可在征得本人的同意下，签署相关文件，将贫困户列入本年度社会救助对象，公开基本信息，包括本人姓名、家庭情况、收入情况、预计建房资金等信息。通过竞价得出合理价格，如果仍然无法减轻贫困户的负担，可以选择流标。在此基础上，征得贫困户及家属的同意，文件中可添加在确认贫困户不再居住的情况下，重建房可在一段有限时间内归救助者所有，但在规定年限后政府收回。

成立专项基金会。政府牵头并与已认证组织成立专项基金会，发动各界人士通过社会募捐等形式集资，在每年指标不足而且未能得到其他形式的社会救助时，可以在此基础上分配一定的资金资助贫困户。

3.4 精准制定专款监督制度

为确保专款专用，建立各级监督制度尤为必要，可分为群众、村级干部、政府部门监督等。干部监督人员要确保各级无过度的利益关系。在实际监督过程中，如果群众发现贫困户在房屋建设中有大量使用筹资的情况，村监督部门需要派专人走访考察，确认贫困户是否按照计划重建，是否挪用资金建造其他设施的情况。如果出现挪用情况，村级干部可以进行教育，要求在一段时间内整改并上报上级监督部门，定期走访查看整改情况。政府监督可分为定期和不定期走访的形式。在无任何情况上报时可选择定期走访的形式，进行定期上的监督;而不定期的形式，则是监督部门随机走访了解贫困户的建造情况、村级干部及其他政府干部的工作进展，并做好相关记录。

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