民办教育新法新政背景下我国独立学院的发展现状与走向

姚侃

摘要：2016年以来，我国民办教育新法新政相继实施，确立了民办教育分类管理的基本逻辑，同时也确认了教育营利的合法性。在新《民办教育促进法》起步实施的背景下，独立学院作为民办学校类型中的一个特殊群體，必须摆脱过去转设进程慢的局面，进入到加速转设、全面清理的新阶段。应转尽转、分类指导、适度放宽，将成为新一轮独立学院转设工作的风向标。

关键词：民办教育;独立学院;转设;趋势

一、民办教育新法新政的出台与实施

2016年11月7日，全国人大常委会审议通过《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民促法》）修正案。同年12月29日，国务院颁布了《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号，简称国务院30条），中共中央同日颁布了《关于加强民办学校党的建设工作的意见（试行）》（中办发〔2016〕76号）。2017年9月1日，新《民促法》落地实施，标志着民办教育分类管理四梁八柱性质的法律框架已经搭起，教育营利的合法性得以确认。

新《民促法》，历经三次会审，艰难出台，也从一个侧面预示了进入正式实施阶段的新法新政，并不可能一帆风顺。事实不出所料。按照教育部当初的工作设想，从2016年11月7日通过修正案到2017年9月1日新法正式实施，中间的大半年时间，正是预留给各省酝酿出台实施意见的黄金窗口期。而实际上，没有1个省在2017年9月1日前出台本省实施意见，黄金窗口期变成了地方政策观望期。截至一年后的2018年9月，全国也仅有三分之二的省份相继发布了本省实施意见。与此同时，国家层面的《民办教育促进法实施条例》修订工作也是蹒跚前行，2018年8月，距新《民促法》实施接近一年，司法部才迟迟发布了《民办教育促进法实施条例》（征求意见稿）。如今，半年又过去了，众望所归的《民办教育促进法实施条例》尚未公布实施。正是因为自上而下的法律法规体系尚不完善，特别是具有操作性的实施办法或细则仍待字闺中，导致各地民办学校分类选择、税费优惠、重新登记等具体实施工作的总体进程迟缓，个别地方亦出现由于上位法或相关政策不明确而暂停民办学校审批发证、民办学校无法重新选择等非正常现象。

由此可见，新《民促法》以及相关配套法律法规的制定与实施，在艰难中出台，在困顿中缓进，在犹疑中挪行。这一现象，不仅发生在长三角、珠三角、京津冀等经济发达地区，中西部欠发达地区也同样存在，具有普遍性、传导性、共通性。这一状况的出现，体现了政策制定者与政策相对人错综复杂、交叉往复、此消彼涨的博弈过程与胶着状态，也在一定程度上反映出当营利性办学与非营利性办学选择了分道扬镳后造成的人性迷失、信念崩塌与潜在对抗。

二、我国独立学院的发展现状

独立学院，是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校，性质上归属民办本科高校，是我国民办教育发展历程中的一只“独角兽”。

（一）我国独立学院的总体情况

截至2017年，全国本科院校1243所，其中独立学院265所，占比为21.3%。独立学院教职工16.2万人，其中专任教师12.2万人，具有副高以上职称专任教师4.58万人，占37.5%;在校生248.5万人，其中本科238.3万人，专科10.1万人。各省份（按学校由多到少排序，海南、西藏无）分布如下。

（二）我国独立学院的历史沿革

20世纪90年代，一批由公办高校创办的国有民营二级学院在江浙一带悄然兴起，随后这一办学模式迅速遍布全国。到2003年，这类学院达300多所，教育部于当年发布《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（教发[2003]8号），为其正名为“独立学院”，并提出“五独立”（独立校园和基本办学设施，独立教学组织管理，独立招生，独立颁发学历证书，独立财务核算）要求。2006年，教育部《关于“十一五”期间普通高校设置工作的意见》，首次提出独立学院“转设”的概念，引导符合条件的独立学院按高校设置程序可转设为独立建制的民办普通本科高校。2008年，教育部印发《独立学院设置与管理办法》（教育部第26号令），提出5年过渡期的规定，按照“只减不增”的总体思路，分“考察验收合格发证办学、符合条件转设、充实办学条件继续办学”三类情形存续发展。

在2008～2013年的5年间，全国315所独立学院，仅有23所独立学院转设为民办本科高校，占总数的7.3%。鉴于此，2013年5月，教育部将独立学院规范验收的时间延迟到2016年，要求近300所独立学院在“十二五”期间按照“基本符合要求、拟停办与暂缓验收”三类情形完成验收。

2013年以后，独立学院转设的进度有所加快，截至2016年，全国共有61所（含2013年之前的23所）独立学院完成转设，占总数的19%。总体来看，转设比例仍然偏低，且转设高校在区域分布上相对集中在东北地区的黑龙江、吉林、辽宁，以及湖北、河南、四川等省，而江苏、浙江、河北、广东、湖南等独立学院大省转设数量极少。[1]

2017年教育部高校设置工作处于暂停状态，2018年河北、安徽、福建、吉林4省各提出一所独立学院转设，教育部6月对前面3所独立学院进行了公示，12月对第4所独立学院进行了公示，至今仍未正式发文。可以说，2017年之后的两年多时间，独立学院转设工作又进入了“寒冬”。

三、独立学院转设缓慢的原因分析

根据办学主体差异，独立学院有5种实际办学模式：一是公办高校独家举办（俗称“校中校”）;二是公办高校与地方政府合作举办;三是公办高校与地方政府、国有企业合作举办;四是公办高校与民营企业合作举办;五是公办高校与个人合作举办。前3种模式，没有民营资本参与办学，仅在收费上参照民办高校的高收费（成本收费原则），从本质上讲，属“公办性质”的独立学院。[2]后两种模式，以非国有的社会组织或个人办学为主导，公办高校大多以品牌、部分师资及管理的方式参与办学并收取管理费（10%～20%不等），是真正意义上的独立学院。

（三）转设标准：适度放宽

独立学院转设的主要障碍包括办学条件不达标、投资方与母体学校难以达成共识两方面。近年来，一些地方的独立学院虽有转设意愿，但由于教育部在转设的标准、条件上始终没有放松，直接导致了转设工作停滞不前。为了进一步提高我国高等教育毛入学率，近些年各地高校招生政策不断调整，招生总数逐年增加，不少高校包括独立学院已经是超负荷运转，生均办学条件持续下降。因此，在这种背景下，如果要提高独立学院转设率，就必须对原有的转设条件作出动态调整。[4]原则上，体现软实力的师资要求（高学历教师占比、高职称教师占比、生师比）不太可能降低，但在一些偏硬件方面的生均指标（比如生均占地面积、生均校舍、生均教学行政用房等），将有可能适当调低标准或不作这方面的刚性限制，而只要求总面积、总的教学行政用房等条件。在方法策略上，可采取转设时适度降低要求或不作要求，待学校完成转设后规定学校在一定过渡期内再达到相关标准，并通过核发办学许可证作为调控手段。此外，对于母体高校提出管理费、“分手费”的问题，现实中并没有法律法规或政策性文件予以支持，特别是2018年8月，司法部发布了《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》，其中提出：“公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校的，应当经主管部门批准，并不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校教学活动，不得以品牌输出方式获得收益。”因此，2019年教育部如能如期出台指导意见，完全有可能按照《民办教育促进法实施条例》的精神，对于独立学院的母体高校获取收益的问题作出限制性规定，比如，不允许母体高校从独立学院获得收益、不得向独立学院收取管理费、制定独立学院转设时“分手费”参考标准等。这些指导意见，将切实增强母体高校转设意愿，促进独立学院举办者双方缩小分歧，尽快达成转设协议。

参考文献：

[1]方伟华，刘贝贝.独立学院续存与转设的发展路径研究[J].陕西教育（高教），2018（1）：32.

[2]吴晋，彭华安.独立学院转设执行的政策困境及其出路[J].教育理论与实践，2016（36）：3-5.

[3]闕明坤，阙海宝.基于实证调查的独立学院转设政策研究[J].复旦教育论坛，2015（13）：87-93.

[4]阙明坤.我国独立学院转设现状分析及对策研究[J].教育研究，2016（3）：64-71.

（责任编辑 钟嘉仪）