工程建设招投标领域违纪违法问题研究

张兴梅 王国栋 梁媛媛

［摘           要］  针对招投标领域存在的各类违纪违法行为，对其行为特点和发案环节进行总结研究，从利益驱动、制度约束、惩戒追究等方面分析问题产生的原因，并提出相关对策建议。

［关    键   词］  招投标；发案特点；表现形式；原因分析；对策建议

［中图分类号］  TU723.2                   ［文献标志码］  A                    ［文章编号］  2096-0603（2019）23-0204-02

招投标制度是为保障市场交易的公平竞争而设立的，其目的旨在通过市场参与主体间的有效竞争，促进各类市场资源和要素的优化配置，并通过公开交易方式防止徇私舞弊、权钱交易等腐败行为的发生。《招标投标法》实施以来，对促进公平竞争、保障市场主体合法权益、预防和惩治腐败发挥了积极作用，有力促进了招投标活动的健康发展。但在利益的诱惑和驱动下，招投标领域的腐败问题仍然十分突出，违纪违法案件屡有发生。

一、招投标领域违纪违法行为的特点

通过梳理招投标领域违纪违法典型案例，可以看出当前招投标领域违纪违法问题呈易发、多发态势，且违纪类型多样，涉及环节较多，形势十分严峻。从行为方式看，招标人规避招标，投标人串通投标，中标后违法转包、分包以及虚假招标等问题突出；从行为性质看，轻者违反廉洁纪律、工作纪律，重者则涉嫌职务违法犯罪，且罪名多集中于贪污贿赂犯罪、诈骗罪以及合同诈骗罪等罪名。主要特点如下。

（一）腐败的渗透力强，窝案、串案多

从过程来看，形成链式腐败，招投标内部形成了隐蔽的非法利益链条，招标、投标、评标、标后监管等环节都存在失守现象，违纪违法行为几乎涵盖了标前、标中、标后的所有环节；从发生层级来看，形成贯穿式腐败，查处的人员中既有厅局级领导干部，也有基层村干部，涉及自上而下多个行政层级。如安徽省地质矿产勘查局原党委书记、局长李某，不经招投标，将局属企业的部分项目交由相关建筑企业施工。

（二）腐败的潜伏期长，涉案金额大

工程建设招投标具备较强的专业性，人员相对固定，处在重要权力节点的党员干部一旦被“围猎”和“攻陷”后，长期为相关违纪违法人员谋利。比如，2012—2017年，湖南省嘉禾县人民医院原院长黄松，利用职务便利在医疗设备采购项目中多次与投标人串通投标，串通投标中标金额达1000余万元。

（三）腐败的隐蔽度高，手段多样化

随着监管手段的不断升级，违纪手段逐渐向利用专业知识、相关业务程序、制度漏洞进行操纵的方向转变，行为的隱蔽性很强，不是内部人员往往难以发现。

二、招投标领域案件主要环节和作案手法

通过对招投标领域违纪违法案件分析，招投标领域腐败问题主要表现在以下几个方面。

（一）招标前的环节

《招标投标法》及其实施条例对应当进行招标的情形作了明确规定，但由于其公开竞争交易机制压缩了违纪违法人员干预招投标的空间，因此，在实践操作中，一些业主单位往往采取多种手段规避招投标：（1）直接发包。违反招投标法律法规，将项目直接交给私自指定的人员或单位来做。（2）绕开招标。通过拆分的方式将造价高的工程肢解为多个子项，各子项的合同造价低于招标限额后，再据意向单独发包。（3）变相发包。以应急工程、特殊工程、保密工程为由，使普通招标变成定向招标或邀标。

（二）资格预审环节

在不得不进行招投标的情况下，招标单位往往通过招标条件的设置来控制招投标结果。有的在招标前与投标人私下谈妥条件，内定后进行招投标，约请其他投标人按照授意参加投标；有的利用资格预审设置“门槛”，或故意设置一些排他性条款，提高投标入围标准，排斥潜在投标人；有的在招标文件上暗做手脚，“量身定做”设定倾向性条款，为意向中的投标单位开绿灯。

（三）信息发布环节

招标信息发布环节容易出现的问题：（1）依法必须招标的项目应当发布招标公告而不发布。（2）不在指定媒介依法发布招标公告，或在两个以上媒介发布同一招投标信息内容要素不一致。（3）招标公告中有关获取招标文件的时间和办法规定明显不合理，造成大量潜在投标人无法在规定的时间内获知招标信息。

（四）标书编制环节

招标中招标方的标底和投标方的标书信息都是保密的，相关人员利用它的保密性搞不正当私下交易：（1）有的招标代理机构既替招标人做标书、出标底、设置相关条件，又替意向中的投标人做标书，从而达到意向单位中标的目的。（2）招标方和交易中心工作人员向关系投标人泄露标底、技术指标参数等保密事项，为其顺利中标提供关键信息。

（五）报名投标环节

为使自己的企业顺利中标，投标企业往往采取串标、围标等不正当手段来对抗市场公平竞争：（1）投标人部分或全部串通。通过事先约定投标报价方式控制中标结果，达到抬高或压低标价的目的。（2）招标人或代理公司与投标人相互串通，通过设计和安排，让意中人中标。（3）投标企业同时借用多个资质。以多家投标单位名义参加投标，不管最终是哪一家中标，实际都是该企业中标。

（六）专家评审环节

从投标人角度看，投标人为能确保中标，往往先要买通负责随机抽取评委的工作人员，从而获悉被抽中的评委，以贿赂的方式要求其给予倾斜。从评委角度看，有的收人好处就放弃原则为请托人打极端分，有的不但自己这么做还请其他评委互相帮忙。

（七）标后实施环节

投标人中标后，再使出对抗招标结果的“猫腻”：（1）签订合同偷梁换柱。有的是合同签订的乙方并不是中标时的单位，而是借资质投标的单位；有的签订合同的价格不是中标价，而是建设单位和中标单位串通确定的价格。（2）违法分包。对规定不能分包的项目，私下要求分包给予其有利益关系的施工单位。（3）向总包单位指定分包商或材料供应商。总包单位中标后，业主单位以明示或暗示的方式向总包单位指定分包商或材料供应商。

三、招投标领域违纪违法问题产生的原因

造成招投标领域违纪违法问题的原因多种多样，既有主观因素，也有客观因素，既有体制机制的缺陷，也有制度设计的漏洞，总体来说，可分为以下四个方面。

（一）监管职能过于分散

工程建设招投标是一项系统工程，内部可分标前、标中、标后三个阶段，外部又与政府采购、产权交易等公共资源交易项目联系紧密，涉及的范围广、部门多，仅靠某一个主管部门难以实现有效监管。

（二）招标主体作为不足

按照招投标法和实施条例规定，招标人作为投资主体，应当对招投标过程及标后监管负有主要责任。现实中，有的招标人将权力和责任推给招标代理机构或行业主管部门，自己不闻不问；有的对标后监管不严格，导致工程建设转包、分包等问题大量存在；有的滥用权力，将工程直接发包给有关人员，或暗地串通招标代理机构、投标人，以达到损公肥私的目的。

（三）违纪违法成本过低

刑法第223条规定，串通投标罪处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。《招标投标法》规定，串通投标的处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款。在实际执行中，串标行为即使被认定，只要情节不是特别严重，一般以行业主管部门的经济处罚为主，行政执法和刑事司法衔接不够紧密，对其是否移送公安机关没有明确要求，导致违纪违法行为的实际违法成本远低于违法收益。

（四）技术权威偏离公心

招投标结果是否公正，评审专家的意见十分关键。一些评标专家违背职业要求，在实际评标过程中接受请托方的好处，为请托方谋取利益，作出有利于请托方的倾向性意见，导致招标结果有失公允。

四、解决招投标领域违纪违法问题的对策建议

要坚持问题导向，以招投标法和实施条例为准绳，以制度化、公开化、信息化为手段，采取有力措施推动招投标制度健康发展。

（一）进一步健全完善招标投标监管体制机制

（1）认真贯彻落实《招标投标法》和《招标投标法实施条例》，健全完善招投标过程中各个环节的制度规定，构建一套科学合理的制度体系。（2）以建立统一的公共资源交易中心为契机，强化内部职能细化分工和相互牵制，真正实行“管办分离，监管分离”。

（二）进一步建立升级招投标网络电子信息和监控系统

公开透明是最好的防腐剂。尽管招投标程序在特殊环节上需要保密作业，但保密不是暗箱作业，应努力确保招投标阳光透明运行。（1）以建立电子网络信息发布平台促公开。强化招标投标网络建设，全面公布并及时更新招标信息、企业信息、评标结果、中标结果等信息，接受社会监督。（2）以提档升级电子监控系统促公开。重点加强对招投标全过程的电子监控，着力规范和约束招标人、代理机构、评标专家、监督人员以及招标投标参与者的行为，提高其自律意识，减少违法违规行为的发生。

（三）进一步强化招投标领域信用体系建设

（1）建立健全统一的招标投标信用体系。不断推进诚信信用平台、诚信评价标准、诚信法规体系、诚信奖惩机制“四统一”。（2）完善市场信用体系。对在招投标活动中违规违纪违法的，应由行政监督部门依法处罚，记入不良信用档案并在媒体公开曝光。（3）充分发挥信用公示查询系统的作用，完善诚信激励和失信惩戒机制。

（四）进一步加大查处招标投标领域违纪违法行为力度

（1）建立招投标领域的违规违法行为发现机制。建立健全监察机关与发改、建设等有关部门举报投诉受理以及案件线索移送制度，及时发现招投标领域的违规违法行为。（2）坚持有案必查，有腐必惩。重点查处串标、围标、挂靠投标、层层转包、低价中标高价结算以及领导干部干预和插手招投标等行为。（3）加大依法处罚力度。提高违纪违法成本，对采取违法途径获得中标的投标企业，要从严从重严加惩处，让其得不偿失，付出更大的代价。

总之，招投标法实施以来，招投标领域的体制机制建设逐步完善，取得了十分显著的成效。但由于目前招投标领域立案尚不完善、机制存在漏洞、监督管理乏力以及大宗交易的利益引诱等原因，该领域违纪违法案件频发，给市场健康交易帶来严重危害。加大招投标领域乱象治理，既是维护市场健康发展的必然需要，也是深入开展党风廉政建设和反腐工作的重要抓手，对建立公平、有序、规范的市场交易机制具有重要的导向作用和警示意义。

参考文献：

［1］孙新燕.工程建设项目中招投标存在的问题及对策［J］.当代经济，2018（11）.

［2］陈明辉.浅议工程建设项目招投标存在的问题与对策建议［J］.四川水泥，2018（6）.

［3］胡九华.工程招投标违法违规表现形式与原因及其对策［J］.建筑市场与招标投标，2009（5）.

编辑 马燕萍