消协性质与经费对其提起公益诉讼能力的影响

陈灿平 刘雅文

摘 要：消协半官方性质与经费对提起公益诉讼的有利之处：取证能力更强;不利之处：过度依赖政府拨款、公益诉讼资金申请耗时长，效率低、不利于工作组的建立及灵活开展工作。完善建议：提高消协独立性，扩充消协经费来源，尝试构建公私融合的公益诉讼模式，设立特别的报告制度，加快拨款速度、设立消费者公益诉讼基金、尽快建立专门的公益诉讼工作小组等。

关键词：消费者协会的性质;消费者公益诉讼;消协的公益诉讼能力;消协经费

中图分类号：DF414     文献标识码：A     文章编号：1003-1502（2019）05-0103-06

2014年修订的《中华人民共和国消费者权益保护法》实施后，消费者协会成为有权提起消费者公益诉讼的主体，消费者公益诉讼能否在实践中取得好的运行效果与消协的诉讼能力密切相关。本文分析消协的性质与经费后，对其提起消费者公益诉讼的能力进行分析，借鉴其他国家或地区消费者公益诉讼制度的经验，对我国消费者协会提起公益诉讼能力的制度建设提出建议。

一、我国消费者协会的性质与经费

（一）我国消费者协会是非独立的社会组织

消费者协会不同于一般的社会组织，它并不完全独立，根据消协章程的规定，其与市场监管部门有极其紧密的联系。这点具体从消协的设立以及它在实际工作中挂靠工商局（或市场监管委）及其经费来源能够看出。

首先，政府对于消协的成立起到了非常关键甚至决定性的作用。中国消费者协会最初于1984年12月经由国务院批准设立。在此之后的各级消协一般也都是由当地同级政府批准才能设立。现在的地方各级消费者协会，有的是同级人民政府批准经过民政部门核准登记管理机关核准登记而设立的，有的是事业单位登记管理机关核准登记而设立的，具有独立的法人资格。所以消协虽然形式上是一个民间的社会团体，但是它在本质上是具有一定的行政性质，即消协是非独立的社会组织。

其次，消协在实际工作中属于工商局（或市场监管委）的公开挂靠单位，而工商局（或市场监管委）是政府主管市场监管和行政执法的工作部门。同时，从《中国消费者协会章程》的第四条规定“国家工商行政管理总局是本会的业务主管单位;本会接受国家工商行政管理总局、民政部的业务指导和监督管理”中同样能够看出，在消协日常的工作中，工商局对其有监督指导的职能。再者，工商局的主要职能中之一就有处理消费者投诉，为公众所熟知的维权热线12315就是拨打至工商局。工商局和消协的主要工作内容有交叉，日常的联系就更多。

最后，消协经费大部分源自政府。《中国消费者协会章程》第二十三条规定“本会经费来源：（1）政府资助;（2）社会捐赠;（3）在核准的业务范围内开展的活动或服务的合法收入;（4）其他合法收入。”从该条规定能够看出，消协经费的首要来源就是政府资助，并且在实践中，消协经费基本来自政府，社会捐赠等其他来源获得的经费很少。一个组织想要运行并开展工作最重要的就是有足够的经费支持，而消协的经费基本来自于政府财政，就表明政府对消协工作运行具有决定性的影响。这一点，同样佐证消协在本质上是一个不完全独立的社会组织，它需要依靠政府，同时受到政府的行政指导，带有一定的行政色彩。

二、消协的性质与经费对其公益诉讼能力的影响分析

消协性质中的非独立性即半官方的属性，对其在作为公益诉讼主体的能力也有非常重要的影响。笔者认为，这种独立性的欠缺对于其开展消费者公益诉讼乃至其他重要的消费者保护工作都弊大于利。

消协作为社会组织，在经济主体中处于居中的地位，上沟通政府，下联系企业与个人消费者。与此同时，消协还需在企业与个人之间做协调。这就要求消协必须具备公正的属性。公正是其公信力最重要的来源。而要做到公正，保证消协的独立性是一个基本的前提。我国消协带有强烈的行政色彩，诚然，这并非没有优势。首先，在官方的背景下，消协拥有更强的取证能力和号召力。在实践中，如果消协仅靠自身取证，无论是它在其他领域的专业性问题的解决，还是在取证过程中对遇到阻力的化解，都存在困難。但是因为其可借助工商局（或市场监管委）的力量，因此在取证中，面对企业方面遇到的阻力会相对减小。同时消协在面对实践难题时，还可以号召专业水平更高的学者进行答疑和建议。其次，由于消协经费主要来自于财政拨款，因此在经费方面，消协不需要担心其日常基本工作运行的压力。

即便如此，笔者依旧认为消协目前非独立的性质与经费问题存在诸多弊端，严重影响其作为消费者公益诉讼主体的诉讼能力。

首先，消协过度依赖政府拨款。财政直接拨款对于消协来说利弊皆有。尽管现在消费者公益诉讼工作的开展不是很充分，案件不多，暂且没有无钱可用的担忧，但是公益诉讼的发展却并不是仅局限在诉讼中，这种新兴的消费者维权方式的发展需要消协在日常工作中进行推广宣传普及。同时，在消费者公益诉讼尚无完善的法律法规的情况下，消协作为诉讼主体，在进行公益诉讼的实践过程中遇到的难题，需要向专家学者寻求帮助，经由学术进行答疑解决，亦或消协自己进行一定的调研以便自身能够有更好的程序和方法开展公益诉讼工作，这些都需要经费的支持。此外，当消费者无力支付如法律咨询、调查取证、推荐律师、组织专家论证等相关费用时，消协可能需要垫付，从各省市的案例中可以发现，上述情况出现后，个别消协选择设立消费者公益诉讼基金来解决经费的欠缺。例如扬州消协将建立“扬州市消费维权基金”，通过自愿捐助的方式向社会募集维权基金，专门用来帮助有需要但经济困难的消费者和性质严重或具有一定社会影响的消费侵权案件[1]。因为财政拨款的经费数额和使用方向是相对固定的，消协的经费过度依赖政府拨款，服从于政府的工作计划，前述实践问题的成本并不在消协的财政预算中。这就决定了消协在做这些工作时可能力不从心。随着消费者维权意识的增加，消费者公益诉讼案件数量的增多，资金的短缺势必会成为制约消费者乃至消协的障碍。

其次，公益诉讼资金申请耗时长，效率低。通过对消协在消费者公益诉讼中经费规划实际情况的了解，消协的财政预算是没有给公益诉讼划拨专门经费的，仍实行履行资金报告制度，如果消协真的提起公益诉讼，那么它需要再独立打报告申请经费。而经费申请流程是一套繁复的程序，不仅需要各部门负责人签字后按签批权限和顺序签字，注明时间、用途、金额、付款方式，特殊经费还需由申请人起草签报，经批准后再办理手续，还需交会计一份存档备查。当完成一整套程序后，该笔资金从上级部门移交到消协手中时，已经距离消协急需交纳诉讼费较长时间。而消费者公益诉讼为了保护消费者合法权益，往往需要及时保全证据、及早提起诉讼，如此一来，因诉讼费的滞缴，很可能就耽误了诉讼的提起。

最后，不利于内设工作组灵活地开展工作。要想促进消费者公益诉讼的发展，建立一个专门的工作小组确有必要。如果消协是一个完全独立的社会组织，那么工作组的建立是比较自由的，通过内部决定就可以及时快速地建立。建立工作组后，无论是工作组的组成人员还是工作时间、内容都可以比较灵活地根据实际需要变动：比如在案件集中的时间增加工作组人数，在公益诉讼工作任务少的时候减少人数去做其他工作等。这些调整因为都只需要消协内部决定，所以不仅会提高人员的利用率，同时在资金使用效率上也会更高。在我国，由于消协半官方的性质，新成立一个工作小组要经过政府的审批和备案，工作组成立周期会拉长，降低效率。并且在这样的情况下工作组成立后的稳定性较强，不能随意更改工作内容，消协对人员的分配利用就会受到影响，导致工作效率和人力资源分配的不合理。由此可见，对于现阶段人员较少而急需发展的消协来说，半官方的性质对于工作组的建立和运行有一定消极影响的。

三、 对消费者协会经费与性质方面的若干建议

根据前文所述，目前消协的性质及经费相关问题对于其公益诉讼能力的影响，笔者认为可以从以下方面进行改进。

（一）增强消费者协会的独立性

随着我国市场经济的不断发展，我国的经济主体已经由原来的二元框架论发展为国家-社会中间层-市场的三元框架论。消协即属于三元框架中的社会中间层主体。所谓社会中间层主体是指独立于政府与市场主体，为政府干预市场、市场影响政府和市场主体之间相互联系起中介作用的主体[2]。这类主体的典型特征是中介性、公共性和民间性。如今社会中间层主体在市场经济中的作用越发重要。作为与市场经济发展应运而生的新兴经济法主体，消协根据法律规定、特定机关的授权以及自我章程的规定参与市场的管理与监督。鉴于我国消协尚不具有完全的独立性，所以其作为社会中间层主体的公正性势必减弱。消费者与企业的矛盾冲突本质上属于社会性的公共冲突。消费者之所以需要保护是因为其在双方冲突中属于相对弱势的一方，而消协作为消费者的保护者，正是对两者冲突时势力的平衡。因此，消协由非独立性转为独立性的社会组织具有必要性。

当下，消费者协会挂靠工商局（或市场监管委）是事实，消费者协会独立性远低于消费者对其功能的需求，应当在消协独立性和受到监督两方面摸索到平衡点。未来我国应当在立法上明确消协的独立性，这将有利于消费者协会充分发挥其保障消费者利益的功能。消费者协会独立性需要从以下三个方面进行保障：（1）机构设置的独立性 ;（2）人员录用、考核、任免等人事关系的独立性;（3）经费的相对独立性。

首先，在机构设置方面，应当改变各级消费者协会业务由同级政府工商局（或市场监管委）主管的现状。消费者协会符合法定条件并在国务院民政部登记后便成为独立社会团体，国家工商總局和民政部应当承担业务指导和监督管理职能，国家工商总局对中国消费者协会进行业务主管。地方消费者协会对上级消费者协会负责，并不接受同级地方政府工商局业务主管，但涉及经费相关问题应当接受地方工商局以及政府审计部门的监督，具体情况由地方政府向国家工商总局传递，再通过工商总局向中国消费者协会传递，由中消协对地方消费者协会进行直接管理，改变地方政府的全盘主管，但并不否认其有限适当的监督功能。

其次，在除领导班子外，具体工作人员录用、考核、任免等方面①，消费者协会建立自己的人员录用考试制度。各地方协会应当根据本会辐射区域的具体状况，规定考试内容和考试方式;录用后，定期对工作人员进行业务知识的考核，并且定期清退不符合考核规定要求的人员;在录用和考核的全过程接受上级消费者协会有关部门的监督和管理。

最后，在经费来源方面，正如上文所述，消费者协会无法拒绝来自政府的财政拨款，但并不意味着消费者协会的资金来源一定要受到地方政府的直接干涉。国家财政拨款仍然可以转向国家工商部门，但国家工商部门需根据中国消费者协会和各地方消费者协会下一年度财政预算汇总表总体拨款，由中国消费者协会对地方消费者协会进行拨款，但需要接受国家工商总局、地方工商局以及政府审计部门对地方协会经费使用进行监督，这一点可以与消费者公益诉讼经费特别报告制度相配合，更好地进行公益诉讼方面的工作;与此同时，消费者协会应当以中消协为核心，凝聚整体的人力、物力、财力进行商品以及服务测试方面的工作，打造并发行具有真正权威和影响力的消费者协会的媒体，充分发挥媒体的资源再创造价值，提高自身创造经费的比例，从而提高自身在经费运用方面的独立性。

（二）探索建立公私融合的诉讼模式

目前司法实践中包括公益诉讼和私益诉讼。其中私益诉讼指向个体利害关系人的利益维护，公益诉讼则指向公共利益的保护。但是这二者并非泾渭分明，公共利益的保护也是对个人利益的间接保护。在司法程序中，若在二者存在交叉和关联的条件下，我们可以尝试构建公私融合的诉讼模式，使公共利益和私人利益的维护实现一加一大于二的效果。同时亦可节省司法资源，提高效率。针对这个问题，学者分别提出了两种途径三种模式，分别是通过程序赋权和实体赋权的另赋实体请求权、诉讼信托和诉讼担当模式[3]。即使目前三种模式的发展都未成熟，但是我们可以从中窥见消协提高公益诉讼成效的方向。由于诉讼的目的是维护利害关系人的利益，而消费者公益诉讼目前最重要的问题是其主体并非直接利害关系人，因此在司法实践中，消协的诉讼请求大多时候只能在预防性方面得到支持，由于没有法律依据，消协很难直接向法院提惩罚性损害赔偿请求，但是惩罚性损害赔偿却是维护消费者权益中非常重要的一个请求权。在公私融合的模式构建的探讨中，实体赋权的两个模式诉讼信托和诉讼担当模式能够通过将个体消费者的实体行权利即损害赔偿请求权赋予公益诉讼主体消协来解决这个问题。这样一来，公益诉讼除了在消费者权益的预防保护方面起到作用，更能够对已经受到侵害的消费者的维权保护得更好。因此笔者认为，在未来我们也许可以尝试通过构建公私融合的模式来更好地保护众多的消费者，进一步提高消协的公益诉讼能力，赋予其更多的发挥空间和权限。

（三）扩大消协获取经费的途径

我国消协目前经费来源基本限于财政拨款，通过前述分析可知，经费来源的单一一方面使消协受制于行政部门，另一方面限制消协经费分配的灵活性。因此，笔者认为，消协应当扩充获取经费的途径。

首先，境外的不少国家或地区，消费者协会通过刊印或者发布权威性产品的比较报告等方式，可扩大自身在产品服务领域的影响力，获得消费者认同和支持，进而使自身的刊物或者报告成为权威资料，最终通过刊物的发行获取收入。比如德国的商品测试基金会其主要通过严谨细致和先进的测试手段对市场产品和服务的比较测试，向公众传递商品和服务的质量信息，其测试结果和对消费者的建议等，发表在《测试》月刊上[4]。在我国，消费者协会可以进行类似的比较试验，但不能收取企业的任何费用。笔者建议，国家可以适时成立商品测试基金会一类的机构，主动提供这样的研究报告，最终通过媒体发布获得部分收益。然后，再通过“商品测试基金会”对消费者协会捐助的方式。提高消协在经费方面的独立性。

其次，消协可尝试推广设立消费者公益诉讼基金，消费者公益诉讼和环境公益诉讼是民事公益诉讼的两大主要类型。目前为止，我国各地已经建立了种类相对较多的环境公益诉讼基金，比如广东省的环保基金会设立环境公益维权专项基金等，为环境公益诉讼、污染鉴定、法律咨询等提供支持。而消费者公益诉讼，目前的数据表明尚未建立公益诉讼基金会。消协可以比照环境公益诉讼基金发起设立消费者公益诉讼基金。业务主管功能方面，通过设立公益诉讼基金的方式对公益诉讼进行助推，并在有关部门和社会的监督下，制定相应的方案，真正惠及公众。

（四）财务科目计划的设立应该更加灵活

目前，消费者保护协会没有为公益诉讼设立专门的预算和费用，当出现案件需要提起诉讼时，消协通过向工商局报告、申请资金的方式获取经费支持。尽管这种做法有利于统一尺度、避免工作失误，但如果经费不能及时到位，不仅会影响诉讼程序，而且不利于消协及时、有效地保护消费者的权益。因此有必要设立一个特别的报告制度，当出现消费者公益诉讼案件时，拨款部门对这类案件优先审查，只要符合条件即可给予拨款，实现消协与拨款部门畅通、无阻碍的对接，有利于提高消协处理案件的效率。

（五）尽快建立专门的公益诉讼工作小组

就目前的实际情况来看，消协对于公益诉讼相关工作的开展尚存在不少的问题。尽管有的消费者协会已经与大学建立了消费者公益诉讼中心，但在其日常工作中并没有建立应对消费者公益诉讼的专门工作小组，在公益诉讼的普及宣传以及研讨工作上都没有特别突出的成效。笔者认为，从实际的执行层面看，消协有必要建立针对公益诉讼的专门工作小组，保障其能够有集中的力量去发展公益诉讼。目前我国的消费者公益诉讼处于初级的阶段，各方面亟待完善，虽然官方出台了法律规定，但是相关规定并不完善。消协作为提起公益诉讼的主体有义务在实践中研究消费者公益诉讼执行的困难并提出建议。专门的工作小组可以积极地就上述疑难问题组织专家学者研讨，更主动地去促进消费类公益诉讼制度在实践中良好运行。

结语

本文结合现有文献资料和实践，从消费者协会的性质和经费出发，分析了消费者协会半官方性质与经费对其提起消费者公益诉讼能力的影响，提出消协作为一个非独立的社会组织对于其弊大于利.社会组织应当以一个公正的立场居于国家、企业和个人之间协调管理，公正的前提是消协具有完全的独立性，这样才能够保障其立场不存在偏向，有利于其获得更高的公信力。因此，针对如何提高我国消协的公益诉讼能力，笔者提出了加强消协独立性、扩充消协经费来源、成立专门工作小组、设置经费特别报告制度等建议。消费者公益诉讼制度对全社会的消费者而言具有重大意义，因此，消费者协会应当不断地尝试提高其公益诉讼能力，推动我国消费者公益诉讼的发展，更好地保护消费者的权利。

注释：

①《中华人民共和国消费者权益保护法》和《中国消费者协会章程》都对理事会组成方式进行了规定，从法律角度分析，并无不合理。《中国消费者协会章程》第一章第二条：本会实行理事会制度，由国家各有关部门，各有关人民团体（社会团体），各有关新闻媒介，各省、自治区、直辖市及副省级市消费者协会（委员会）组织推举的理事组成。

参考文献：

[1]扬州：消费者维权可先启用消协基金[N].东方早报，2007-03-05，A版.

[2]李昌麒，主编.经济法学[M].北京：法律出版社，2008.146.

[3]黄忠顺.论公益诉讼与私益诉讼的融合——兼论中国特色团体诉讼制度的构建[J].法学家，2015，（1）：20.

[4]陈治东.联邦德国的消费者保护法及消费者组织[J].德国研究，1994，8（2）：43.

Abstract： The advantage of the semi-official nature and the outlay of the consumer association for public interest litigation mainly lie in better forensics， while its disadvantages lie in the over-reliance on government funding， the time-consuming and inefficient process in public interest litigation fund application， the difficulty of establishing groups and working flexibly.Our suggestions are ： improving the independence on consumer associations， expanding their funding sources， trying to build a public interest litigation model of public-private integration， setting up a special reporting system， speeding up funds allocation and the establishment of consumer public interest litigation fund， and establishing pecial public interest litigation working group as soon as possible

Key words： the nature of consumer association; consumer public interest litigation; the ability of public interest litigation of consumer association; consumer association Funds

責任编辑：任学新