“放管服”改革的顶层设计、现实问题与优化路径

沈亚平 田秀娟

摘 要：“放管服”改革的主要目的是从政府和社会层面解决激发社会活力、维护市场秩序和提升公共服务质量的问题，根本在于政府职能转变。“放管服”改革顶层设计过程，既体现了我国行政改革阶段性和连续性的特征，也内含了行政理念、行政方式和行政模式转变的深刻逻辑。通过总结T市“放管服”改革经验做法，发现T市存在观念转变不彻底、放权过程不到位、配套政策供给不足、技术应用流于形式等现实问题，由此提出严格政府放权过程，优化权责配置;扩大监管政策供给，加强审管联动;优化营商环境，推动政策落实;依托供给侧结构性改革，推动公共服务供给多元化的“放管服”改革优化路径。

关键词：简政放权;放管结合;优化服务;职能转变

中图分类号：D630     文献标识码：A     文章编号：1003-1502（2019）05-0029-08

2015年5月12日，李克強总理在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上提出，当前和今后一个时期，深化行政体制改革、转变政府职能总的要求是：简政放权、放管结合、优化服务协同推进，即“放、管、服”三管齐下。这是政府从中央层面首次正式提出“放管服”改革。放，即简政放权。这不仅是取消、下放权力的问题，更是为政府“瘦身”，明确政府权责，焕发活力。管，即放管结合。“放”本身不是目的，而是调整政府权责、激发各方活力的手段。伴随着政府的简政放权，有关行为主体获得了自由的空间，它们可以在其理性算计下自主地从事逐利行为，如果对其放任自流，有可能使经济活动陷入无序状态。因此，在简政放权过程中，政府应当遵循权责保留原则，即加强市场监管。服，即优化服务。这本身是提高政府服务质量和效率的一种方法，同时，也是“放管服”改革的目标和追求。目前我国公共服务供给中仍然存在着诸如供需不匹配、供不应求、供给效率较低等问题，因此，需要重点优化公共服务。优化公共服务不仅可以通过加大财政投入、政策资源倾斜的方式增加公共服务供给，同时也需要充分发挥市场机制和社会力量的积极作用，创新供给方式，为社会提供更加多元化的服务资源。从本质上来看，简政放权、放管结合、优化服务是一个有机整体，其以简政放权为核心，以搞好社会管理和社会服务为目的，根本在于转变政府职能。

一、“放管服”改革的顶层设计

简政放权、放管结合和优化服务改革作为一项重大的行政体制改革内容，是从改革开放后的精简机构、政府放权、企业扩大自主权逐步发展而来的。改革开放之初，为了解决计划经济条件下政企不分、企业经营自主权和活力缺失等问题，政府开始推进政企分开，给予企业更多的自主权，以增强其发展活力。在调整政企关系的同时，政府职能也开始随之转变。1998年3月，九届人大一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》在继续强调转变政府职能、实现政企分开和继续调整政府组织结构、实行精兵简政基础上，提出要“按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限”。

2001年9月，行政审批改革工作领导小组成立，该领导小组成为国务院全面负责行政审批制度改革工作的中央领导机构，统筹、协调、持续推进行政审批制度改革。2001—2013年间，中央政府取消和调整行政审批事项达上千项，通过减权、限权来规范政府行政权力行使，激发市场活力和社会创造力。行政审批制度改革过程中清单管理制度、审批服务标准化等新方法逐步应用。具体来看，各部门通过制定权力清单、责任清单、负面清单，明确行政权限以及政府管制和企业自主发挥作用的边界;借鉴企业管理中精细化管理的方法，结合现代信息技术和互联网技术，对行政审批事项设定统一标准，实现行政审批事项程序化、规范化和无纸化操作。这不仅规范了行政权力行使，放宽了对市场的限制，并给予其更多自主权，同时提高了行政效率。

“放管服”作为新时代我国政府改革的顶层设计和重要的改革思路，是在深化行政体制改革、进一步转变政府职能、国家治理体系和治理能力现代化初见成效的背景下形成的。自2015年5月明确提出“放管服”之后至2018年6月，李克强总理先后在相关会议上提出“深化简政放权、放管结合、优化服务改革是推动经济社会持续健康发展的战略举措。各级政府要树立大局意识，以政府减权限权换来市场活力和社会创造力的发挥”。

应当指出，“放管服”改革设计是我国行政改革的阶段性和连续性的统一，既体现了我国行政改革的历史传承，也彰显了新时代行政发展的时代创新。自改革开放始，我国行政改革经历了初期的精简机构和简政放权阶段、20世纪90年代社会主义市场经济建立后的加强宏观调控和市场监管阶段以及21世纪初以来强化公共服务的服务型政府建设阶段。“放管服”改革在行政改革40年经验的基础上，将以往针对特定时期行政改革的阶段性理念和举措加以创造性整合，使其体现出改革设计的整体性、改革要素的关联性和改革实践的协调性。

二、“放管服”改革的内在逻辑

从时代发展的角度来看，“放管服”改革具有阶段性与连续性相统一的特征;从具体内容来看，改革开放以来“放管服”改革通过不同的实践探索积极转变政府职能，归根结底，体现了行政理念、行政方式和行政模式转变的内在逻辑。

（一）传统行政理念向现代行政理念的转变

有学者指出，行政理念是行政的“灵魂”，深刻影响着行政目标、行政组织、行政人员以及行政机制的运行[1]。在传统行政管理之下，政府部门及行政人员通常奉行一种“权力至上”的行政理念，主要表现为强权力，弱服务;强审批，弱监管。一些政府部门“以批代管”或自行扩大审批使用范围，在主体准入阶段设置较高门槛，限制企业或个人获得市场主体资格，而对于已获准进入市场的主体，监管责任落实不到位，另外，政府工作人员的服务意识相对较弱。现代行政强调政府“服务至上”和责任意识和服务意识。推行“放管服”改革以来，政府持续减少行政审批事项，简化行政审批程序。同时，政府将审批职能和监管职能相分离，实行审管分离，相对集中行使行政审批权， 探索高效、快捷的便民服务方式，降低市场准入门槛，方便市场主体准入。数据显示，2018年全国各类市场主体比2012年底增加了80%以上。[2]“放管服”改革体现了政府行政理念的转变和更新。

（二）粗放式行政方式向精细化行政方式的转变

传统行政管理之下，行政人员一般掌握着较大程度的自由裁量权，权力寻租、以权谋私等现象时常发生;行政过程相对缺乏量化标准，人治特征明显;行政方法较为单一，行政技术手段较为落后且较缺乏智能化，表现为粗放式行政。与之相对的是精细化行政。精细化具有精、细、准、严的特征[3]，即精确、细化、准确、严格，主要包括精准对象、细化标准、严格考核、强化问责和反馈等内容。“放管服”改革过程中，通过设定各种审批标准和操作规程，减少政府工作人员自由裁量和不规范操作的可能性;借助大数据和互联网平台，电子化执法信息，推动执法过程和执法行为的规范化和严格化;强化市场监管职责，加强对执法人员的监督与问责等诸多举措均体现精细化的特征。“放管服”改革推动行政方式从粗放式走向精细化、智能化。

（三）分散行政模式向协同行政模式的转变

传统行政管理之下，审批权力多分散于各个职能部门，对于审批环节较多、流程复杂的事项，市场主体进行项目审批时往往需要跑很多部门去盖章，有时多部门对同一审批事项均有审批权，由于所需要件的雷同，会出现要求市场主体重复提交材料、部门重复审批的现象。以前工商管理局、食品药品监督管理局和质量技术监督管理局均有市场监管权，形成了“九龙治水”的局面，更是由于监管部门之间的职责交叉、权责不清造成了监管力量弱化，监管效果不佳的问题。政府通过“放管服”改革，统筹分散的权力行使和服务供给，积极探索协同行政模式，转变以前的分散式行政模式，提高行政效率。例如天津市统合行政审批职能，建立行政审批局;深圳市整合监管力量，建立行政大监管系统。

三、T市“放管服”改革的经验举措与现实问题

党的十八大以来，T市积极推动“放管服”改革，把行政审批制度改革作为重要抓手，减少审批事项，优化审批流程，实施承诺制标准化智能化便利化（“一制三化”）审批制度改革，提高审批效率，优化营商环境，强化事中事后监管，规范市场运行和政府权力运行，提高政府服务质量和服务水平，进行了一系列的重点改革和模式创新。笔者通过对T市行政审批管理办公室、行政许可服务中心、B区行政审批局和J区市场和质量监督管理局四部门的实地调研，获得了一手的资料，总结了T市“放管服”改革的典型做法，并讨论了其在改革过程中存在的现实问题。

（一）T市“放管服”改革的经验举措

T市“放管服”改革重点采取了10项措施：一是提出并全面实现取消非许可审批;二是建设项目联合审批流程再造;三是审批单一事项的标准化;四是便民专线中心整合热线;五是行政审批局改革模式;六是直辖市层面的工商整合;七是街镇综合执法改革;八是行政执法权力监督;九是企业总录，其中权责清单，“一证一码一章一票一天办结”属于全国首例;十是“政务一网通”。基本上形成了以网格化、多层次的审批部门;标准化、高效率的行政审批服务标准体系;智能化、便民化的审批服务平台;严格化、开放式的营商环境为特点的“放管服”改革格局。

1.整合行政审批职能，形成“行政審批处+行政审批局”模式

在市一级层面，T市专门设立了市行政审批管理办公室，统筹、协调、监管全市“放管服”改革工作。在区一级层面，现辖的16个区均已建立了行政审批局（行政许可服务中心），采用审批局“一枚印章管审批”的审批方式。在街道乡镇层面，已经建立了236个街乡镇行政服务中心、3688个社区和村便民服务代办点。由此形成了 “市—区—街乡镇”的三级中心和“市—区—街乡镇—社区和村”的四级服务体系，行政审批部门不断网格化、层次化。通过将审批职能和监管职能的分离，集中行使审批权，方便了公众办事，大大提高了行政审批效率。

2.建立地方审批标准，形成“2+1+N”审批服务标准体系

T市首创审批操作规程地方标准，建成了行政审批服务的“2+1+N”标准化体系。“2+1+N”标准化体系中，“2”指的是《行政许可服务中心运行基本规范》和《行政许可服务中心服务规范》，“1”指的是《T市行政许可事项操作规程总则》（DB12/T629-2016），“N”指的是按照 “一事项一标准、一流程一规范”原则编制的单一行政许可事项操作规程地方标准，包括18个专项标准、435个技术规范制定。通过量化细化各个审批环节、统一服务操作标准，T市行政许可事项申请材料数量大幅度减少，由8325件减少到3945件，减少了4380件，降低了52.6%，行政审批效率大幅度提高，平均办理时间由21.5天降低到6.6天，极大地减少了办事人重复提交材料、“奇葩证明”，审批人员权力寻租的情况。

3. 搭建智能化服务平台，优化政务服务

T市打破区域部门的条块分割，搭建统一的社会服务平台，加强政府、公众与企业之间的联系。T市先后整合60条政府热线号码和服务资源，建成了集政府服务、公共服务和社会服务于一体的“便民专线服务平台”，为公众提供政策法规和公共服务信息咨询、求助、反映问题等服务;2019年，T市依托本市政务网和网上办事大厅，重点建设全市一体化在线政务服务平台，主要包括“政务一网通”和部门业务办理系统[4]。通过政务数据共享、部门业务共享，实现“全面一网通办”，提高政务电子化水平，让公众和企业“就近办”“网上办”“一次办”，享受到高效、统一的便利化服务。

4.改革商事制度，优化营商环境

根据《中国城市营商环境报告2018》数据显示，T市营商环境全国综合排名位列前十，多项指标评价排名靠前，T市优化营商环境改革在全国走在前列。T市试点推行企业简易注销登记办法、企业名称自主申报制度，推行先照后证“双告知”制度、“五证合一、一照一码”登记制度等，完善企业进入和退出市场的各种保障机制[5] 。压缩企业从申请到开办的时间，节约时间成本。尤其是近两年来，T市推行的“一制三化”审批制度改革，以承诺制为基础，以标准化和智能化为依托，以便民化为目标，为营造一流的营商环境提供了重要保障。

（二）T市“放管服”改革中存在的现实问题

由上可知，T市在“放管服”改革过程中形成了一些地方经验，并且有些做法在全国得到了复制推广，可以说，“放管服”改革取得了明显成效。但是T市在深化“放管服”改革中仍面临一些问题。

1.责任担当不足，改革勇气有待提高

从某种意义上讲，政策执行效果取决于政策执行者的作为。政府改革亦然，改革的成功离不开政府人员的积极作为。在对T市四部门的调研过程中，发现有的部门的“一把手”和管理人员对改革存在畏难情绪和消极心理，出于自身利益和其他因素考虑，缺乏主动作为的担当和勇气。例如，T市建设项目联合审批中明确提出“容缺候补”制度，但是该政策执行效果并不理想，一个主要原因就是一些公职人员不敢为，担心出现过失而承担责任。同时政策执行和公务员问责过程中的“双重标准”问题，在一定程度上也限制了公务人员主动作为的积极性。

2.放权不到位，权责配置有待优化

在简政放权方面，T市开展了数轮依法清理减少行政审理事项工作，市级行政许可事项数量大幅度减少。但是仍存在着 “变相审批”“隐形许可”“放权悬浮化”“垄断性中介”“红顶中介”的问题。具体来看，一些地方将一些事项由审批改为备案，名义上减少了审批事项，但是在实际操作层面还是遵循“不予备案不能干”的原则，借备案之名行审批之实[6] 。还有一些地方让中介机构成为了审批的必要环节，中介制约了审批。这些举措表面上看减少了审批事项，符合改革的要求，但实质上并没有真正减少企业的负担，也没有方便公众办事。中介成了串联审批的一个环节，并一票否决，换句话说，中介报告不出来，中介评估结果不出来，审批就进行不下去。审批的独立性受到影响。

3. 监管政策供给不足，政策配套有待完善

目前简政放权和审批便民化方面的政策数量相对较多，但是相对应的监管配套政策明显较少，T市尚未建立起与相对集中行政许可权改革相适应的监管体制。“放”的准入门槛降低，大量的企业涌入市场，注册资本总额节节攀升，很多区局甚至出现连续两位数的增长，但是在简政放权过程中明显出现了监管政策没有跟上，没有与审批改革政策很好配套的问题。“放管服”改革对市场监管提出了一些新的要求，但是这种监管要求的改变没有建立相应的配套政策支持，反而产生了一系列新的问题，加大了监管的风险。例如现在政府不允许去企业巡查，改为企业自主年报，要发挥企业的自主权，自己管理自己，达到企业自律的目的。但是有些企业社会责任感很低，再加上企业违法的成本太低，政府对企业违法行为惩处力度不够，很多企业就会钻空子，监管风险变大了许多。

4.技术应用流于形式，智能政务服务有待提升

现代信息技术应用到行政审批、监管服务过程中，其最终目的和落脚点是提高公共服务水平和服务质量，“互联网+”等现代信息技术手段是提升政务人员服务水平的一种先进工具。如何很好地将现代互联网技术应用到行政服务管理过程中，与传统行政服务模式相融合，是一个难点。 在现实中，一些单位在推进“互联网+政务服务”过程中，过度重视网站和客户端形式化建设，对业务人员的网络技术培训和服务能力的培养尚有不足，为了互联网而互联网的倾向较为明显。

四、“放管服”改革的优化路径

“放管服”改革设计以简政放权为重点，放管结合同时推进，并与优化公共服务相统筹，其最根本之处是转变政府职能。2017年6月13日，李克强总理在全国深化放管服改革电视电话会议上指出，放管服改革从根本上是要转变政府职能，是一场从观念到体制机制的深刻革命。因此，政府深化“放管服”改革不论是进行顶层设计还是具体的政策执行都应牢牢把握“政府职能转变”这一根本和前提。简政放权、放管结合和优化服务目标的实现，首先必须转变政府职能，包括职权职责的限定、管理理念角色的调整、手段方式方法的更新等。同时，解决“放管服”改革过程中出现的种种问题，亦必须通过政府职能转变这一根本途径。任何具体优化策略的实行，必须基于政府职能转变的前提。政府职能转变的过程也是“放管服”改革政策精准落实的过程。

随着“放管服”改革工作进入“深水区”，许多深层次问题暴露出来，改革的难度和阻力亦愈来愈大。因此，针对改革过程中出现的以上问题，在坚持政府职能转变的根本前提之下，具体优化路径应包括：

（一）严格政府放权过程，优化权责配置

首先，在观念意识层面上，政府部门应该真正做到转变观念，增强服务意识，充分认识到行政审批不只是一种权力，更应该是一种服务。切实将该放的权落到实处。

另外，在具体制度机制层面上，可以建立必要的他律机制，完善上级政府对下级政府简政放权的督查制度，督促地方政府真正将审批权力下放到位或者完全取消，对于“假借它名行审批之实”的行为应进行严格的问责和惩罚。具体来看，一方面应该放宽中介服务的市场准入，允许和鼓励各类中介进入市场，参与竞争，提供服务，杜绝某些中介机构的垄断。切断某些中介机构与政府之间的利益关联，使其在权力、财务、人员等方面保持独立[7]。对于需要经由中介机构的审批事项应作出详细、具体规定，同时建立相应的监管配套举措，使得中介的参与和服务过程公开和透明，避免将中介审批成为前置审批的必要环节。另一方面，简政放权过程中上级政府应该充分评估地方政府的事权承接能力，可以结合地方实际，建立相应的动态调整机制。政府不能为了放权而放权，“简政放权涉及政府部门纵横关系，影响政府与市场和社会的关系调整，如果协同不够、衔接不紧，势必会影响改革的成效。” [8]同时应该统筹推进地方政府的财权、编制改革，在财政、人员方面建立相应的配套支持，避免“责放权不放”。

（二）扩大监管政策供给，加强审管联动

审批和监管分别从市场准入和市场管理两方面规制市场主体行为，彼此联系紧密。“宽进严管”政策之下，良好的制度保障是实现“严管”的重要条件。因此，政府应扩大监管政策供给，为实现“严管”提供相应的政策支持。例如，“审管分离”后如何实现审批和监管无缝对接的政策、多部门交叉施政領域的监管政策、监管人员免责政策等。同时，现有监管政策规范等应该尽量精细化。另外，当前有一些地方政府中的一些部门已经实现了审批和监管的分离，但是受到专业性、特殊性等影响，有一些部门仍然实行审管一体。对于一些已经实现了审批和监管分离的部门，应该加强审管联动，避免审批和监管的脱节。在当前改革模式下，行政审批局只负责审批不负责监管，监管权力还在各委办局，现在强化事中事后监管，因此各委办局要积极主动地履行好监管责任，改变原来只批不管、以批代管和重审批轻监管的问题。审管联动之下，一方面监管的职责不再完全依托于行政审批环节，而是明晰审批和监管这两个环节的各自职责，另一方面审批和监管之间又紧密沟通和联系，而非完全分离和割裂。例如应加快整合市场监督、税务、国土、安监、公安、银行等有关部门和企业的核心数据和信息，真正实现部门间核心数据、信息的互联互通和共享共用。

（三）优化营商环境，推动政策落实

根据世界银行发布的《全球营商环境报告》显示，我国的营商环境仍处于中等水平，企业在获得施工许可、电力建设、税收、跨境贸易等方面仍然面临着一些显性或隐性的市场准入壁垒和发展限制。因此，优化营商环境应该重点破除这些方面的障碍。首先，政府应该加强营商环境的制度设计和制度供给，包括具体政策、动态机制、法律法规等。例如市场准入的相关便利条件、创业发展方面的政策支持、税收征管机制和税收执法制度、知识产权保护、司法保障等。通过相关制度为企业，尤其是民营企业、中小企业、创业型企业创造良好的发展环境。另外，推动建设营商环境国际化。随着全球化的快速发展，我国经济与世界经济的联系日益密切，并且随着中国加入世界贸易组织，中国企业参与世界竞争的机会和程度也日益深入。在这样的背景下，中国必须建立起与国际投资、贸易、金融等方面相匹配的营商环境，即营商环境的国际化。一方面应该充分利用大数据等现代信息技术手段，提高电子化和信息化水平，同时，可以尝试总结自贸区在营商环境国际化建设方面可复制、可推广的经验做法，提高全国范围内营商环境的国际化水平。

（四）依托供给侧结构性改革，推动公共服务供给多元化

随着社会多元化的发展，人们对于公共服务的需求也日益多元化。为了满足公众多元化的需求，政府应该通过多种途径供给公共服务。政府和社会资本合作（Public Private Partnership简称PPP）模式作为一种新型的公共产品（服务）供给模式，在满足公众需求多样化方面具有明显优势。因此，“放管服”改革在优化服务方面，可以采用PPP模式，允许社会资本和行业协会等主体通过更加自愿和平等的合作方式参与到公共服务供给过程中来，例如T市建立的便民服务平台不仅包括政府各部门，还包括18个行业协会、30000家加盟企业。让社会组织和企业参与到政府公共服务中来不仅能够增加公共服务供给数量，一定程度上缓解当前我国公共服务供不应求的状况，“补短板”“兜底线”，同时能够满足多元化服务需求，刺激公共服务供给竞争，进而提高公共服务供给质量。并且，在多元主体合作共治的新时期，更多更好地让市场和社会主体参与到公共服务供给过程中来，发挥其积极作用，有利于推动实现基本公共服务的均等化和可持续发展。

参考文献：

[1] 沈亚平，主编. 转型社会中的系统变革：中国行政发展30年[M]. 天津：天津人民出版社， 2008.16.

[2] 李克强在全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议上的讲话[EB/OL]. http：//www.gov.cn/guowuyuan/2018-07/12/content_5305966.htm.

[3] 温德诚. 政府精细化管理[M]. 北京：新华出版社， 2007.20.

[4] T市加快推进一体化 在线政务服务平台建设实施方案[EB/OL]. http：//gk.tj.gov.cn/gkml/000125014/201903/t20190319_82644.shtml.

[5] 和平区全力推进“放管服”改革审批服务效率和登记注册便利化水平不断提升[EB/OL]. http：//www.tj.gov.cn/xw/qx1/201709/t20170928_3614030.html.

[6]龙海波，王雄军. 行政审批改革红利与绩效评价：2013-2015[M]. 北京：中国发展出版社， 2006.91.

[7] 陈朋. 行政审批制度改革亟待突破的重点问题[J]. 行政管理改革， 2018，（7）：46-50.

[8] 沈荣华. 简政放权改革的走向[J]. 行政管理改革， 2016，（7）：29-32.

Abstract：“Streamline Administration and Delegating Power，Strengthening Regulation ， Improving Services” reform is meant to solve the problems of stimulating social vitality， maintaining market order and improving service quality. And the transformation of government functions is fundamental. Through field research on four departments in T city and summarizing the experience and practice of "Streamline Administration and Delegating Power，Strengthening Regulation ， Improving Services" reform in T city， it is found that there are some practical problems in the conceptual change， decentralization process， supporting policies and technology application in T city. Therefore，“Streamline Administration and Delegating Power，Strengthening Regulation ， Improving Services” reform in the future should have the characteristics of the new era and focus on the following aspects： tighten the process of decentralization to optimize the allocation mechanism of authority and accountability; strengthen the linkage of administrative approval and market supervision to achieve synergistic effect; promote policy implementation to improve business environment; rely on the supply-side structural reforms to diversify the supply of public services.

Key Words：streamline administration and delegating powers;strengthening regulation;improving services; transformation of government functions

責任编辑：翟   祎