美国《超级基金法》与流域保护

张小羽

摘 要：流域健康对人类社会的发展与社会繁荣至关重要。《超级基金法》作为美国自然资源损害赔偿制度最核心的法律制度之一，对保护流域生态，修复受危险废物污染的流域系统起到重要作用，并为寻求自然资源损害赔偿提供法律依据。

关键词：超级基金法 自然资源损害赔偿 流域保护 污染修复

作为在环境法领域较为领先的国家，美国在上世纪70年代通过了多部严格的环境法律，为水、大气、土壤等污染提供救济。近60年来，应对环境污染的经验与教训越来越清楚地证明，环境保护，是生态系统的、全面的、涉及生态（环境）多个部分相互作用的整体工程。而流域保护，是对这种生态系统保护最好的展示。本文着重介绍美国《超级基金法》的主要内容，并从自然资源损害赔偿的角度，介绍该法对流域保护的作用。

一、《超级基金法》产生背景

“眼不见、心不烦”也是美国长久以来应对污染尤其是危险废弃物的古老哲学。直至20世纪70年代后期，危险工业废弃物造成了土壤和地下水污染，严重影响环境和人体健康。而纽约州的拉夫运河事件，作为当时一系列严重污染事件的代表，推动了《超级基金法》的设立。由于被掩埋的化学废物渗入土壤和地表底层，对环境和周边居民的健康造成了严重的威胁，纽约健康委员会于1978年宣布该土地及其附近区域为健康危险区。[1]虽然70年代开始美国颁布了许多环境法律，但都无法应对已填埋、废弃许久的危险废物所产生的环境危害事件。为此，国会于1980年通过了《超级基金法》，其立法的目的包括：（1）通过清理污染区域来保护自然环境与人类健康;（2）确保责任方承担污染区域的环境清理成本。[2]需要指出的是，制定《超级基金法》的初衷并非为了保护生态系统，但由于其针对环境破坏有非常严格的规定，所以《超级基金法》要求的清理工作通常需要恢复受危险废弃物破坏的流域和生态服务功能。

二、《超级基金法》主要内容：

《综合环境响应、赔偿和责任法案》（The Comprehensive Environmental Response，Compensation，and Liability Act）[3]—也称CERCLA或超级基金法，由美国国会在1980年12月11日颁布。该法案设立了联邦“超级基金”以清理被遗弃或未受控制的危险废物污染场地或污染事故、泄露、以及其他对污染物排放对环境造成影响的紧急事件。[4]根据超级基金法，美国联邦环保局有权就污染排放行为追究责任主体责任，并确保责任方在清理过程中，必须配合。联邦环保局通过一系列执法工具，如颁布命令、协议裁决（或称为同意令，Consent Decree）、或通过与其他主体的协商、和解等，促使私人主体参与或实施清理。一旦清理行动完成，联邦环保局还有可能从潜在的个人或公司方，对修复清理费用追偿。美国联邦环保局被授权在美国全部50个州及美国领土实施该法案。位于各州的超级基金场地的识别、监测、响应行动通过联邦环保局与各州环保机关或废物处理机关协作完成。

此法设立之初的基金来源是对化学和石油工业征税，并对联邦政府赋予广泛的权力，以直接应对可能危害公共健康或环境的有毒有害物质污染或污染威胁。《超级基金法》的法律条文涵盖4方面的基本内容：[5] （1）形成信息收集和分析体系，使联邦环保局可以对全国的危险废物等级予以监测;[6]（2）授权联邦政府应对毒害物质的释放，并促使责任方主体进行清理;[7]（3）设立超级基金，以税收来源支持联邦环保局的清理行动，并对一些“孤儿”毒害场地进行清理;[8]（4）规定关于责任承担条款。[9]

1.基本目标。《超级基金法》的基本目标包括：对有毒有害化学品物质的合理处置与管理提供激励机制，对排放有毒有害物质的行为或有排放威胁的行为及时反应，减少或消除由于不适当的处置有毒有害物质而对人类健康和环境造成的威胁。

2.适用范围。《超级基金法》仅针对“危险物质”的污染场地适用，具体而言，包括：（1）造成泄露或重大泄露危险的危险物质，和（2）存在泄露或者重大泄露危险的，可能对人类健康造成紧急且重大危险的污染物质。[10]该法排除了三种情形的适用，即（1）自然生成且没有被人为改变物质形态的物质;（2）住宅、商业或者社区建筑物组成部分的物质;（3）饮水系统正常老化而影响水质的情形。[11]可见，其所描述的危险物质几乎涵盖了所有美国环境单行法中规定的危险物质的总和，仅排除了石油和天然气的适用 [12]

3.响应方式。《超级基金法》规定了两种响应方式：一是短期移除 （short-term removals），适用于需要采取措施解决需要及时响应的危险废物污染或污染威胁;二是長期的修复措施（long-term remedial response actions），永久性或显著降低与危险废物释放或有释放威胁的危害。这种情况下，补救措施应对的危害是严重的，但不会立即危及生命。这些措施只适用于已列在美国联邦环保局国家优先名录[13] （下文详述）上的受污染场地。[14]

4.清理程序。超级基金场地修复是一个复杂、多步骤的过程： [15]

首先，发现污染场地。主要有三种途径：一是所在地环境管理部门的定期或不定期监测;二是通过公众举报污染事件，且土地所有者或使用者有报告污染的义务;三是一些特定行业在开业、停业或土地转让时，要求企业出具土壤污染的检测资料。[16]

发现环境污染场地后，进入初步评估与现场检测（Preliminary Assessment/Site Inspection，PA/SI），主要对场地的历史和危险物质的排放或排放威胁进行鉴定，联邦环保局根据是否会对人民健康和环境造成危险，来决定是否有必要立即采取清除措施，或需要采集更多信息。为了有效甄别污染区域是否需要得到治理，美国环保署建立了一套危险评级系统（Hazardous Ranking System）。这套系统根据评估数据对污染区域可能造成的危害程度进行评分。当危险等级分超过28.5分时，该场地即被列入国家优先名录（National Priorities List，NPL） 。政府将会据此依照《超级基金法》对这些污染区域进行优先清理。登记至名录后，联邦环保局会开展环境修复调查和可行性研究（Remedial Investigation/Feasibility Study，RI/FS），以确定场地污染的性质、程度、修复手段测试及结果、可能的技术及修复成果的费用评估等。在这一阶段，公众和社区有多重机会参与整个调查和可行性研究的确定过程，包括对公示方案提出书面建议、参加听证会、邀请联邦环保局派人参加社区会议讨论方案等。联邦环保局根据调查研究的数据及公示并征求意见的修复方案，将研究结果、方案内容及公众评议记录在案形成决策记录（Records Of Decision，ROD），最后据此执行环境修复措施。当所有环境清理工作都完成并经审核达标后，此污染区域将会从名录上删除。

5.修复标准。《超级基金法》第121条（d）款规定，修复行为必须达到：（1）任何联邦环境法律（包括但不限于《有毒物质控制法》《安全饮用水法》《清洁水法》《海洋保護、研究与禁猎法》等）所规定的任何标准、要求、准则或者限制;（2）州已颁布的环境法或设备场地法中所规定的任何标准、要求、准则或限制（统称“标准”），该标准必须比任何联邦标准更为严格，已经颁布且及时送交总统确认，对涉案有害物质、污染物能依法适用，或对该涉案有害物质或污染物的排放或潜在排放威胁具有相关性和适宜性（ARARs）。故而，《超级基金法》规定适用的环境修复标准包括两大类：一是联邦任何环境法律所规定标准;二是州立法中满足一定遴选要求的标准。 [17]

6.“孤儿”场地。当某危险废物污染场地的所有潜在责任方（Potential Responsible Parties，PRPs）都无法确定或无处寻找时，该场地被称为“孤儿”场地。在这种情况下，由美国联邦环保局负责清理工作。

7.国家优先名录 （National Priority List，NPL）。国家优先名录[18] 是对美国境内已知的受到危险物质、污染物排放污染或污染威胁场地的国家优先治理统计名录，主要旨在指导联邦环保局确定对哪些场地必须进行进一步调查。该名录定期更新，每年至少更新一次，目前每年更新两次。

上文提到，长期补救措施只适用于已列在美国联邦环保局国家优先名录上的受污染场地。被列入国家优先名录的场地，程序上需经过初步评估（Preliminary Assessment，PA）和场地考察（Site Inspection，SI），而后通过修复调研（Remedial Investigation，RI）和可行性评估（Feasibility Study）。 [19]

8.超级基金修正案和再授权法案。1986年10月17日“超级基金修正案和再授权法案”（The Superfund Amendments and Reauthorization Act，SARA）对超级基金法进行了修订。SARA体现了美国环保局过去6年管理复杂超级基金项目的经验，并作了一些重要变更和补充，例如：SARA强调了永久性修复措施和创新处理基础在清理危险废物污染场地中的作用;要求超级基金措施要考虑其他联邦和州层面环境法律法规的标准和要求;增加了新的执法主体、和解途径;提高了州政府在超级基金项目各个阶段的参与度;更加关注危险废物污染场所对人类健康造成的影响;鼓励在清理场地过程中更多的公众参与;并将清理危险废物污染的信托基金规模增加到85亿美元。SARA还要求联邦环保局修订危害等级系统以确保其准确评估可能被列入国家优先名录且未受控制的危险废物污染场地对人类健康和环境造成的危害程度。此外，SARA的第三章规定了“紧急计划和社区知情权法案”（Emergency Planning and Community Right-to-Know Act，EPCRA）。[20]

9.国家应急计划。《超级基金法》还促使修订了国家应急计划（National Contingency Plan，NCP）。[21] 国家应急计划规定了应对危险物质、污染物排放或排放威胁的措施指南和程序，主要内容包括：（1）发现、调查危险物质泄漏或排放的方法;（2）有排放或排放威胁的危险物质的评估和应对方法;（3）确定合适的清除或修复措施及标准;（4）确定全国范围内对危险废物污染场地修复的优先性和评判标准。[22]

10.《超级基金法》责任条款。在美国综合环境反应、赔偿和责任法中，责任人承担责任，并不是因其污染行为，而是基于其对环境事实上的管控状态而承担责任，[23] 基于物的状态所引起的责任，此所谓状态责任。状态责任类型的引入与美国环境污染修复的历史发展息息相关，是美国在二十世纪后半叶为解决工业转移过程中企业搬迁以及其他历史性污染问题而提出的重要举措，其旨在防止政府陷入繁琐冗长的追寻污染者的程序，促进环境修复的迅速进行，也促使权利人在土地流转过程中关注环境的清洁状况，有助于其展开对环境质量状况的调查。[24]

（1）潜在责任方（Potential Responsible Parties，PRPs）。《超级基金法》规定了严格的潜在责任方法律责任条款。值得一提的是，受《超级基金法》规制的“潜在责任方”，并非仅限定在实施污染行为的责任人，而是从与污染环境具有某种法律关系的主体入手，几乎“任何与污染场地有关联的主体都可能成为CERCLA责任人”。[25] 具体而言，根据《超级基金法》，潜在责任方包括四种类型：[26] ①发生危险物质释放或释放危险设施的当前所有人或经营人;②危险物质处置时的设施所有人或经营人[27] ;③通过合同、协议或其他方式，凭借第三人拥有或经营的设施安排危险物质的处置或处理，或为处置自己或他人拥有的危险物质安排运输的人;④为处置危险物质负责运输的人，即运输人。[28] 简而言之，受污染或污染威胁场地的现在所有者/经营者，曾经所有者/经营者，安排废物处理的人员和处置废物的运输人，都是污染场地的潜在责任方。

（2）责任承担方式。基于纳税人不应当为清理买单的前提，此法制定了三种潜在责任方承担环境清理责任的方式[29] ，即①环保署执行清理工作，潜在责任方承担清理费用;②在环保署监督与指导下由潜在责任方执行清理工作;③对于那些符合《超级基金法》清理对象但未登记至名录的污染区域，潜在责任方可以自愿依据此法及国家应急计划执行清理工作，其有权再向其他潜在责任方追偿。协商主要涉及环境清理责任的分配，未能及时与潜在责任方达成和解的，或未能确定潜在责任方的，或潜在责任方没有能力承担清理工作的，环保署将自行执行环境清理工作，先通过超级基金拨款支付清理成本，再以协商或诉讼的途径要求潜在责任方偿付成本花费。相较此，环保署更倾向于在环境清理工作开展前与潜在责任方达成和解，由潜在责任方承担环境清理责任，如此不仅减少了环保署的工作压力，也减少了超级基金的成本支出压力。[30]

（四）经费缺乏日益趋严重

如上文提到，超级基金的信托基金来源为3个税种，而这3个税种的征收只延续至1995年，至2003年底，超级基金的信托基金经费已全部用尽。虽然有提议续征税收，但一直未获得国会通过。[43] 虽然根据机制设置，整个清理、修复费用希望通过对潜在责任方的追偿实现，但从实际操作过程来看，由于整个清理、修复过程缓慢，尤其对涉及历史久远的污染场地或对于孤儿份额场地，再加上一些由政府垫付清理、修复费用再向潜在责任方追偿的时间延迟，经费缺乏的困境日益突出。目前，超级基金项目主要依赖常规拨款，其他资金来源包括：其他政府部门偿还的清理费用，根据超级基金州际协议由州政府支付的费用份额，以及由潜在责任方根据《超级基金法》122（b）（3）支付的和解份额（入特别账户）。[44] 在2018年，联邦环保局的债务的绝大部分（74%，约33.2亿美金）是根据超级基金法用于对污染场地清理项目未收回的支出。[45]

此外，超级基金中管理费上升和治理费下降也是备受诟病的一个问题。[46] 并且，由于上文提到，整个过程，从初步调查，到可行性研究，到评估设计，到对潜在责任方追责，等等，由于有些项目涉及数十年，涉及律师、评估师、设计师、工程师的服务费用也大为可观。

四、结论和启示

《超級基金法》是美国自然资源损害赔偿的核心制度之一，它以严格、可追溯、共同连带责任的设计，体现“污染者付费”原则。尽管该法案由于程序繁琐、修复过程缓慢、公平性争议、超级基金经费匮乏等受到备受争议，但不能否定，该法对通过清理危险废物污染区域来保护自然环境与人类健康、确保责任方承担污染区域的环境清理成本和自然资源损害赔偿方面，有着极为重要、甚至不可替代的作用。美国包括《超级基金法》在内几乎所有的环境单行法，除特定情形必须提起诉讼外，基本都以协商和解优先。[47] 此外，强调公众参与也是《超级基金法》在污染场地修复过程中值得我国借鉴之处。美国联邦环保局根据《超级基金法》，确保在污染场地修复过程的各个环节，从场地确认、初步评估、列入国家优先名录、可行性研究、清理计划的制定、清理效果评估等等阶段，当地社区的公众参与渠道顺畅，不仅以召开听证会、征求公众意见的方式，当地社区居民还可要求联邦环保局工作人员参加社区会议，就清理工作问题提出质疑或要求澄清。保障受污染场地所在社区的公众参与，能够有效提高政府与受污染影响地区居民的信任度，保障社区居民对污染和清理过程中的风险、技术的理解，形成合作合力，更有效地执行清理措施。[48]

综上，美国《超级基金法》的立法设计和法律实施的经验与教训，对我国生态系统和自然资源的保护有借鉴价值。

注释：

[1] https：//archive.epa.gov/epa/aboutepa/love-canal-tragedy.html，by Eckardt C. Beck，EPA Journal- January 1979.

[2]参见于泽瀚：《美国环境执法和解制度探究》，《行政法学研究》2019年第1期。

[3]United States. Comprehensive Environmental Response，Compensation，and Liability Act of 1980. Pub.L. 96–510，approved December 11，1980. 42 U.S.C. § 9601 etseq，https：//www.govinfo.gov/content/pkg/USCODE-2017-title42/pdf/USCODE-2017-title42-chap103-subchapI-sec9601.pdf.

[4]https：//www.epa.gov/laws-regulations/summary-comprehensive-environmental-response-compensation-and-liability-act，42 U.S.C. §9601 et seq. （1980）.

[5]See Steven Ferrey，Allocation and Uncertainty in the Age of Superfund： A Critique of the Redistribution of CERCLA Liability，3 N.Y.U. ENVTL. L.J. 36，37 （1994）; Superfund： Cost Allocation Issue Most Difficult Problem Under Superfund，House Panel Told，23 Env't Rep. （BNA） 400 （May 22，1992）.

[6]42 U.S.C. §§ 9602-9603 （1988）.

[7]42 U.S.C. § 9604 （1988）.

[8]“超级基金”由为起初为实施CERCLA设立的16亿美金“危险物质反应信托基金”而得名。

[9]Jason E. Panzer，Apportioning CERCLA Liability： Cost Recovery or Contribution，Where Does a PRP Stand？ Fordham Environmental Law Review，Volume 7，Number 2，Article 4，2011，第439页-440页。

[10]42 U. S. C. A.§ 9604（a）（1）.

[11]42 U. S. C. A.§ 9604（a）（3）.

[12]42 U. S. C. A.§ 9601（14）.

[13]https：//www.epa.gov/superfund/superfund-national-priorities-list-npl.

[14]https：//www.epa.gov/superfund/superfund-cercla-overview.

[15] https：//www.epa.gov/superfund/superfund-cleanup-process.

[16]参见谷庆宝、颜增光、周友亚、郭观林、李发生：《美国超级基金制度及其污染场地环境管理》，《环境科学研究》2007年第5期。

[17]参见魏旭：《〈超级基金法〉土壤污染修复标准使用规则解析及启示——从“美国诉美国阿左科涂料公司”案说起》，《中山大学法律评论》2018年第16卷第1辑。

[18]https：//www.epa.gov/superfund/superfund-national-priorities-list-npl.

[19]https：//www.law.cornell.edu/wex/comprehensive_environmental_response_compensation_and_liability_act_%28cercla%29.

[20]同前注[19]。

[21]National Oil and Hazardous Substances pollution Contingency Plan Overview，https：//www.epa.gov/emergency-response/national-oil-and-hazardous-substances-pollution-contingency-plan-ncp-overview.

[22]42 U.S.C. § 9605（a）（l）-（3），（8） （1988）.

[23]参见刘静：《预防与修复：荷兰土壤污染法律责任及资金保障机制评析》，《法学评论》2016年第3期。

[24]参见王天颖、惠滨：《环境修复法律责任问题研究——以国务院〈土壤污染防治行动计划〉为分析视角》，《人民检察》2018年第10期。

[25]参见冬梅：《美国CERCLA对构建我国土壤污染清理、修复法律责任的启示》，《法治建设》2011年第6期。

[26]42 U.S. Code § 9607（a）.

[27]即使该潜在责任方当时并非该场地的所有人/运营者，但只要该责任方对导致有毒物质释放的排放行为有实际控制权（substantial control），也满足该条件。参见US v. Bestfoods，524 U.S. 51 （1998）.

[28] 运输人承担责任的前提是：运输人在选择处置危险废物场所时起到作用，参见Tippins，Inc v. USX Corp.，37 F.3d 87 （3d.Cir.  1994）。不仅如此，即使运输人是将毒废废物从一污染场地运输至另一未污染场地，该运输人也需要承担责任，参见Kaiser Aluminum & Chemical Corp. v. Catellus Development Corp.，（976 F.2d 1338 （9th Cir. 1992）。

[29]参见[美]詹姆斯·萨尔兹曼、巴顿·汤普森：《美国环境法》（第4版），徐卓然、胡慕云译，北京大学出版社2016年版，第190页。

[30]同前注[2]。

[31]42 U.S.C. § 9607（a）.

[32]https：//www.epa.gov/enforcement/defenses-and-exemptions-superfund-liability.

[33]42 U.S. Code § 9607（b）.

[34]42 U.S. Code § 9607（r）.

[35]https：//www.law.cornell.edu/uscode/text/42/9601#40.

[36] Jennifer L. Scheller，No Good Deed Goes Unpunished： The CERCLA Liability Exposure Unfortunately Created by Pre-acquisition Soil Testing，103 Mich. L. Rev. 1930 （2005）.

[37]https：//www.law.cornell.edu/wex/comprehensive_environmental_response_compensation_and_liability_act_%28cercla%29.

[38] 42 U.S. Code § 9607（q）.

[39]U.S. congressional Budget Office. Analyzing the duration of cleanup at sites on superfunds national priorities list. Washington DC： U.S. Congressional Budget Office，1994 [2006-08-26]. https：//www.cbo.gov/sites/default/files/103rd-congress-1993-1994/reports/doc14.pdf.

[40]同前注[9]，第 443頁。

[41]参见 Jerome M. Organ，Superfund and the Settlement Decision： Reflections on the Relationship Between Equity and Efficiency，62 GEO. WASH. L. REV. 1043，1053-54 （1994） 第1042页、 1054页。

[42] https：//www.epa.gov/brownfields/overview-epas-brownfields-program.

[43]同前注[16]。

[44]Fiscal Year 2018 Agency Financial Report，第39页。https：//www.epa.gov/sites/production/files/2018-11/documents/epa-fy-2018-afr.pdf

[45]同前注[44]。

[46] Quarles John，Steinberg W Michael. The Superfund program at its 25th anniversary [J]. Environmental Law Reporter，2006，36：10364-10369.

[47]同前注[30]。

[48]参见Superfund Community Involvement Handbook，U.S. E.P.A.，January 2016. https：//semspub.epa.gov/work/HQ/100000070.pdf; 另参见Ellison Folk，Public Participation in the Superfund Cleanup Process，18 Ecology L. Q. 173 （1991）.