定向征收的合法性及在棚户区改造中的应用

陈中强

摘要：除房屋征收以外，国内很多城市在棚户区改造中采用了市场收购模式。市场收购的平等协商特性，可有效减少矛盾纠纷和行政风险，有力推动改造进程。但随着改造工作的进一步推进，这种特性的弊端开始显现，项目收尾问题成为难以逾越的鸿沟。所谓定向征收，就是将房屋征收和市场收购进行有机结合的改造模式，通过将两者优势互补，推动棚改工作有序推进。

关键词：定向征收;棚户区改造;强制执行

中图分类号：F293.3 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2019）10-0065-68 收稿日期：2019-08-19

1当前棚户区改造的主要模式

2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号，以下简称《征收条例》）出台后，房屋拆迁制度成为过去，除遗留工程外，将不会再有新增拆迁许可项目。就目前来看，棚户区改造模式主要有两种，即房屋征收和市场收购。

房屋征收模式的优势在于有严格的工作程序，相关法律法规比较健全，有国家公权力作为保障，有强制执行程序作为后盾，制度设置比较完备，理论上不存在无法攻克的先天痼疾。但其缺陷也较为明显：一是周期长。房屋征收相比拆迁制度，程序性更强，环节更复杂。除去签订协议时间外，仅项目论证、方案征求意见、作出房屋征收决定到房屋评估等，就需要至少四个月时间。如果项目签约情况不理想，需要启动强制执行程序，周期会更长。二是行政风险高。房屋征收涉及群众的根本利益，政策性强，社会矛盾集中，政府一旦做出房屋征收决定，将会引发各种行政诉讼，而房屋征收极其复杂的程序规定容易造成政府的败诉。三是补偿难度大。按照《征收条例》的规定，房屋征收决定一旦做出，就意味着征收范围内房屋被征收、土地使用权被收回。不管协商难度有多大，房屋征收部门都必须完成补偿工作。这在一定程度上会引发被征收人“坐地起价”的不良心理，政府也将面临“骑虎难下”的窘境，往往使得项目推进陷入僵局。

市场收购的优势主要体现在协商工作的平等性、工作程序的灵活性以及项目实施的快捷性。由于市场收购并不是政府作出的具体行政行为，当事人一旦产生争议，只能通过民事诉讼解决，不会启动行政诉讼程序，减少了政府的行政风险。市场收购项目中改造居民的参与程度更高，表达意愿的方式更加直接，可极大地减少居民的观望情绪，也能带动居民主动做思想工作，加快改造进度。但市场收购的缺陷同样显而易见：一是补偿标准监管难度大。市场收购作为和房屋征收同等序列的改造模式，补偿标准统筹难度大，既冲击了房屋征收项目，也扰乱了市场秩序，不利于棚户区改造工作的可持续推进。二是收尾问题比较突出。市场收购是纯粹的民事行为，协商全凭双方自愿。对于市场收购项目而言，即便完成99%的协议签订，剩下1%的居民未完成搬迁，一样无法实现收购目的。因此，收尾问题是市场收购模式注定无法攻克的难题。

2定向征收的制度设计和操作模式

随着补偿标准居高不下，改造范围内居民的心理预期越来越高，市场收购模式将最终耗尽“红利”，暴露出收尾无力的先天缺陷。以往完全依靠民事协商的改造方式将逐渐力不从心，棚户区改造将最终回归到平等协商加强制执行的轨道上来。

定向征收则是尝试将市场收购和房屋征收相结合，扬长避短，努力发挥两者的优势。在实施棚户区改造时，可先由政府指定的国有企事业单位通过平等协商的方式进行收购，当收购不能继续时，再对剩余房屋启动征收程序。

笔者将通过房屋征收程序的几个关键环节来阐述定向征收的制度设计和操作模式：

其一，适用前提。首先，必须先有市场收购存在，否则就谈不上定向征收;其次，项目必须属于《征收条例》第8条规定的情形，符合公共利益需要，否则也无法启动房屋征收程序。

其二，征收范围。通常来说，征收范围是以宗地为单位的整个片区房屋，而定向征收的范围则不以宗地为单位，而是针对零散分布的个体。被征收人不再是整个项目片区的居民，而是经过市场收购后，没有签订协议的房屋所有权人。

其三，工作程序。定向征收的所有程序，必须严格按照《征收条例》和相关规定执行。与通常意义上的房屋征收相比，其唯一的区别在于征收范围的特殊性。在操作中，需要重点把握以下几个方面：

一是项目申报。征收部门应当根据市场收购的情况，对定向征收的可行性进行论证。确需启动定向征收的，将项目基本情况、收购完成情况、补偿方案、需要定向征收的范围报市、县级政府审查。

二是项目启动。市、县级政府批准启动定向征收的，房屋征收部门会同发改、规划、国土部门进行项目论证，由发改、规划、国土部门出具有关国民经济和社会发展的规划和年度计划、城乡规划和专项规划、土地利用总体规划等各项证明材料。需要注意的是，上述证明材料是针对整个片区做出，不需要也不宜单独针对定向征收的范围。

三是项目实施。项目启动后，各项流程与一般房屋征收项目相同。无论是调查摸底、意愿调查、方案征询、评估机构选取、评估对象等，其参与主体和工作对象均为定向征收的被征收人，并非整个片区的居民。如成都市规定：“启动房屋征收程序前，房屋征收部门应当组织征求房屋所有权人的意見，进行先行协商。总户数超过95%且房屋所有权总面积过三分之二的房屋所有权人明确同意改造的，方可纳入旧城区改造范围”。若是在定向征收中，征求意愿的对象仅指特定范围的被征收人，通过市场收购已经签订协议的居民不在此列。

四是补偿标准。定向征收项目的评估时点，毫无疑问应当是房屋征收决定公告之日。由于市场收购的评估时点与定向征收不一致，且房地产评估机构也需要重新选取，两个程序中改造范围内的房屋价值不可避免有一定的差异。房屋征收部门在启动定向征收程序时，要特别注重评估价格的统筹、前后标准的尽量一致。前后两个程序，补偿方案要保持一致，且基于社会稳定和公平合理的角度考虑，定向征收的补偿标准要略低于市场收购标准。如果定向征收程序中，房屋评估价值明显高于市场收购的，可在现有法规政策框架下，通过调整其他补偿科目的幅度来修正，如降低提前搬迁奖励数额。

五是纠纷处置。由于定向征收的范围仅限于未签订协议的居民，因此已经签订协议的居民将无权针对房屋征收决定等具体行政行为提起行政诉讼;而市、县级政府也仅能针对定向征收范围内的居民启动强制执行程序，对在市场收购过程中签订协议、拒绝搬迁的居民，只能通过民事诉讼解决。

3定向征收的合法性和操作性分析

3.1合法性

要探讨定向征收的合法性，必须回答两个问题：一是市场收购能否代替房屋征收实现公共利益;二是房屋征收能否只针对项目范围内的部分建筑物，甚至是一栋建筑物的部分群体。笔者认为，这两个问题的答案都是肯定的。

首先，市场收购一样可以实现公共利益。《征收条例》第8条规定，“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定”。该条是《征收条例》的核心部分，也是在征求意见中争论较多的条款。分解来看，该条包含了以下内容：（1）明确了征收的初衷，即“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要”;（2）采取列举加兜底规定的形式，明确了几种可以征收房屋的情形;（3）非“确需”不得进行房屋征收，即房屋征收是实现公共利益的最后选项，非万不得已不得为之。考虑到房屋征收是政府单方面作出的行为，且有国家强制执行作为后盾，从立法原意来看，《征收条例》应当是限制房屋征收行为，而非鼓励。从适用范围来看，《征收条例》是有关房屋征收与补偿活动的行政法规，并未排除其他改造模式，也没有明文规定房屋征收是实现公共利益的唯一方式。也就是说，即便是基础设施建设、旧城区改建等公共利益需要，如果通过发挥市场主体作用能够实现，也无须启动房屋征收程序。因此，从这个意义上讲，通过市场收购实现公共利益，既不违反《征收条例》，也与《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中有关简政放权的理念一致，是棚户区改造工作中的成功探索。

其次，定向征收与现行房屋征收制度并不冲突。从必要性来看，由于市场收购已经完成了项目范围内的部分搬迁补偿工作，针对这部分房屋再启动房屋征收程序，是行政资源的浪费，没有任何必要;从征收范围来看，《征收条例》针对定向征收并无禁止性规定。《征收条例》规定的房屋征收范围应当是指征收行为指向的对象，其直接客体是房屋，间接指向是土地使用权。但房屋征收范围的划分究竟是根据土地还是根据房屋，是否必须是连片的、系统的房屋群体，或者是否必须是改造地块上所有的房屋，现行房屋征收法律法规并未明确。结合被征收人的定义，以及房屋征收决定程序的相关规定，可知房屋征收范围只需明确哪些房屋应当被征收即可，至于是否属于相邻或者连片，不作要求。因此，定向征收与《征收条例》并不冲突。

3.2操作性

虽然定向征收具有对象特殊性，但结合房屋征收程序，实践中推行这一模式不存在任何问题。

首先，发改、国土、规划部门出具相关证明材料不存在障碍。按照现行房屋征收法规政策，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。房屋征收决定作出前，发改、规划、国土部门应当按照《征收条例》的规定出具证明材料。有观点认为发改等各项证明文件只能针对整个地块作出，不可能具体到零散的房屋，因此定向征收在证明材料的出具环节走不通。笔者认为，相关证明材料是政府在进行房屋征收程序中的阶段性记载，其目的是为了阐述对该地块上的房屋进行征收是基于公共利益需要，从而证明房屋征收的合法性。由于定向征收只是对该地块上的部分房屋进行征收，相关部门出具的对该地块的证明材料显然可以作为定向征收合法性的依据。但考虑到行政诉讼中“固化证据”的需要，房屋征收部门在向发改等部门申请出具相关证明材料时，应当将拟定向征收房屋的具体位置、所处方位、门牌号等内容进行明确，并附上图表，以确定定向征收的征收范围。

其次，房屋征收程序的运行方式没有变化。除了上述证明材料环节外，定向征收与通常意义上的征收，在其他环节基本上没有任何变化。无论是调查登记、征收评估，还是拟定方案及组织论证、社会稳定风险评估等，都只需按《征收條例》及相关法规政策规定的程序进行即可。

4定向征收的现实意义和前景分析

4.1定向征收是政府主导和市场运作的完美结合

市场收购模式不仅有利于降低行政风险，而且更能很好完成棚改民生目标任务，改善居民住房条件，增加城市核心竞争力。可以预见的是，具有社会基础良好的市场收购模式，将在相当长的一段时间内发挥积极作用。而提前预测并解决问题，延续市场收购的生命力，是保障棚改工作顺利推进的关键。

定向征收可较好弥补市场收购模式的先天不足，充分发挥市场收购的优势，完成棚改工作的“最后一公里”。相比纯粹的房屋征收，市场收购的介入可准确评估改造难度、及时把握潜在风险、客观反映群众意愿，既充分保护被征收人合法权益，也使得政府工作进退有余，避免造成房屋征收工作“骑虎难下”的被动局面。

4.2定向征收并不能解决所有问题

定向征收的初衷在于完美结合房屋征收和市场收购的优点，但其不应承受太多，一些房屋征收和市场收购本身需要完善的环节，定向征收也无能为力。从市场收购来讲，在定向征收程序启动前，只能依靠平等协商方式来完成签约。市场收购中出现的非法强迫、恐吓扰民，或者是避而不谈、借机炒房等行为，只能通过市场收购模式的自我完善或其他途径来解决。

从房屋征收来讲，一旦启动定向征收，其法定程序、工作期限等必须严格执行。《征收条例》出台后，取消了由政府自行组织的行政强制执行，改由申请人民法院执行，期限会大大延长，效率也会大大降低。但行政强制执行制度是房屋征收本身的特性，并非定向征收的特有缺陷，不能以此来否认定向征收的优越性和必要性，而是要对强制执行制度进一步优化和完善。

笔者相信，随着棚户区改造力度的不断加大，定向征收模式将注定从理论走向实践，不断发展和升华，成为棚改工作中广为推行的模式。