加快完善新时代住房基础性制度和长效机制

邵挺

摘要：全面贯彻落实党的十九大精神和习近平总书记系列重要讲话精神，加快实现全体人民住有所居、满足人民群众对美好生活的向往，坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”新定位，以建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度为导向，综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制，既抑制房地产泡沫，又防止大起大落，是新时代我国深化住房制度改革的主要任务和主攻方向。这是砥砺70年，奋斗新时代的感悟。

关键词：完善;基础性制度、长效机制

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2019）10-0010-13 收稿日期：2019-09-20

在市场经济条件下，房地产基础性制度（或称住房制度）是以房地产市场为核心、关于住房生产、流通、分配、消费、监管和保障等的基本制度安排，包括城镇规划制度、土地制度、金融制度、税收制度、住房产权制度、市场交易制度、市场体系与主体制度、监管制度及住房保障制度等，其核心目标是通过合理的制度安排，让市场发挥配置住房资源的基础性作用，更好地发挥政府的住房保障作用，实现全社会的住有所居和居住条件的不断改善。

房地产市场长效机制（以下简称“长效机制”）是对房地产市场的运行状况及其供求总量和结构进行动态调整和监督的一系列政策，涉及土地供应、金融条件、税收杠杆、监测评估等一系列政策工具及调整措施，其目的是减少和防范市场波动与风险，实现房地产市场长期平稳健康发展。

房地产基础性制度和长效机制既各有侧重、相对独立，又相互影响、密切联系。首先，基础性制度是建立长效机制并使其发挥作用的前提条件。基础性制度是房地产市场形成和发展的基础，长效机制则是针对房地产运行中出现的波动和潜在风险采取的必要调整或干预，如果没有合理和完善的基础性制度，长效机制也难以发挥有效作用;其次，长效机制的建立和完善会促进基础性制度的改革与完善。通过长效机制的运用及其成效检验，可以及时发现基础性制度的短板或问题，有利于加快基础性制度的完善和改革。

1房地产基础性制度和长效机制的共性特征

纵观世界各国，特别是发达经济体的制度演变和发展经验，房地产基础性制度和长效机制建设有着一系列重要的共性特征。

一是“住有所居”始终是各国基础性制度的核心目标。居住权是人的基本生存权利之一，解决“住有所居”不仅仅是个经济问题，更是各国政府最为关注的民生问题、社会问题乃至政治问题。虽然因国情不同、同一国家在不同时期面临的住房问题不同，各国或同一国家住房制度存在着较大差异，但核心都是通过不同方式或制度安排实现住有所居，特别是让中低收人人群实现“住有所居”。

二是基础性制度和长效机制建设是一个持续演进的过程。不同经济社会发展阶段，住房需求和主要矛盾各异，各国政府需要根据发展阶段的要求，适时调整住房政策目标的重点，并据此调整和完善制度及政策。在住房短缺阶段，扩大供给和加快住房建设是各国住房政策的首要目标，制度建设更加关注土地供应、资金筹集等方面，长效机制则主要面对抑制需求、价格管控等的问题。在基本住房需求得到满足后，提供居住水平和质量则成为住房政策的主要目标，制度建设重点转向完善制度，更多发挥市场作用和让市场提供多样化供给，以满足社会对更高居住水平的要求，而长效机制则针对市场波动和风险，以促进市场平稳运行。

三是基础性制度和长效机制建设需处理好政府与市场的关系。住房问题不仅与广大居民的日常生活紧密相关，还对各国的经济发展和社会稳定有较大影响，因此，各国在促进住房市场发展的同时，也十分注重发挥政府在住房领域的作用。尽管各国政治制度、文化传统和资源环境等方面存在一定差异，但在处理政府和市场关系方面却总体经历了相似的路径。在住房短缺时期，各国普遍更加强调发挥政府的作用，特别是通过政府直接干预的方式建设了大量的公共住房。而在住房短缺问题基本解决后，各国开始更加重视发挥市场机制的作用，发挥政府作用时也更着眼于制度建设和完善市场机制，实现政府在住房领域中从“主导”向“引导”的角色转变。

四是长效机制建设是市场机制与多种政策工具的协调互动。由于房地产市场运行波动受人口、收入、土地、金融等多种因素变化的影响，因此，要实现市场平稳运行，需要从引起市场波动的主要因素着手，在尊重市场规律和充分发挥市场机制作用的基础上，综合运用多种土地、金融等多种经济杠杆和政策手段，对市场供求总量和结构进行动态调整并让市场回归平稳状态。因此，长效机制建设不是简单的政策干预或行政管制，而是多种主要政策工具与市场机制的结合，利用市场机制实现对市场供求的动态调整。

2新形势和新挑戰

1998年进一步深化城镇住房制度改革以来，我国城镇房地产基础性制度框架基本形成，城镇住房市场快速发展，居民居住条件得到极大改善。到“十二五”末。我国城镇居民户均住房套数已超过1.0套，较好解决了住房短缺问题，保障性住房覆盖面已超过20%。特别是党的十八大以来，城镇住房发展取得新的成就，城镇居民住房条件持续改善、低收入住房困难家庭基本实现应保尽保。这表明我国住房制度改革的总体方向是正确的，进一步深化住房制度改革应继续坚持以商品房为主的供应体系和发挥好政府在住房保障中的作用这两个基本点。

随着住房短缺问题的基本解决，我国房地产市场的发展阶段和面临的主要任务都已发生重大变化，未来市场发展趋势和人民群众对住房的需求呈现出一系列新变化、新特征，进一步凸显根据发展阶段变化适时调整完善房地产基础性制度的紧迫性。当前，我国房地产市场发展进入新阶段。长效机制建设，需要认真总结调控经验教训，更好把握新阶段市场平稳健康发展的新要求和基本原则。与此同时，还要清醒地认识到，迄今为止，我国尚未很好地解决房地产市场平稳健康发展问题，房地产市场运行面临着更为严峻的风险挑战。

第一，住房供需结构深刻变化。“十二五”末，我国城镇住房户均套数已超过1.0，房地产市场主要矛盾已从总量问题转变为结构性问题。需求方面，重点正在从解决住房“有没有”，逐步转向住房“有没有”和“好不好”并重，需求格局的多样化、多层次特征持续显现;供给方面，市场结构从以新房为主逐步转向新房、二手房并重。长效机制建设，要顺应供需结构深刻变化，抓住“供需结构失衡”这个主要矛盾，鼓励市场提供高品质的多元化住房产品，更加重视盘活存量房资源、发展租赁市场，推动住房梯度消费，更好满足人民群众对美好生活的向往。

第二，区域分化加剧与市场联动并存的格局加快形成。城镇化进入以城市群为主体促进大中小城市协调发展的新阶段，区域分化加剧与市场联动并存，将成为未来一段时期主要趋势。长效机制建设，既要重视因城施策，也要重视城市群联动发展、联动调控，积极破解大城市房地产过热问题。

第三，人口流动加快社会结构日趋复杂。中长期看，我国人口将持续向大中城市集聚，社会结构日趋复杂，不同收入群体、不同代际、新老市民之间的住房需求日趋分化，中低收入群体住房支付能力不足问题更加突出。长效机制建设，要更加注重分类分层施策，加快完善租赁市场和多渠道住房保障的制度安排。

第四，资源环境约束趋紧新增土地资源有限。生态红线和城市开发边界的划定，加上资源环境承载力的“硬约束”，未来可供开发的土地资源更加有限、土地出让收入逐渐缩减。长效机制建设，要重视拓宽土地供给渠道、盘活存量土地资源，统筹考虑房地产税出台与土地出让制度改革。

第五，金融市场化进程加快房地产市场风险复杂多变。随着金融市场进一步开放、市场化程度提高，融资渠道更趋多元，各类资金流向房地产的动力较强，房地产市场与金融市场的联系更加紧密。长效机制建设，要更加重视稳定房地产市场的金融环境，避免金融条件短期内大幅波动，造成房地产市场大起大落。

3新思路和新举措

随着经济发展水平的提高和满足人民群众对美好生活的向往，下一步住房制度改革应重点解决住房“好不好”的问题，并适应城镇户均住房超过1套和人口流动的新形势，着重提升住房资源的配置效率，同时解决人民群众反映强烈的部分大城市房价过高带来的住房支付能力不足问题。

第一，建立和完善住房规划和更新制度。全面、科学、细致的规划体系是提升住房质量和环境的基础和保障。住房规划与城市规划、土地利用规划等有序衔接，实现城乡规划一体化和“三规合一”。摸清底数，掌握动态，根据存量住房状况和人口总量、结构变化趋势确定年度新增住房供应规模。出台《旧城改造和城市更新》条例，对旧城和中心城区的住房实施保护性的更新改造。根据老龄化社会发展趋势，设计开发和改造适合养老服务需要的高品质、功能全、无障碍的“银发住宅”。

第二，健全宏观审慎的房地产金融体系。房地产金融的基本稳定是市场持续稳定运行的前提和基础。实行更加审慎的首付管理规定，严格限制投机、投资性购房利用金融杠杆。加强对房地产开发企业融资行为等的监管，特别是加强对房地产开发企业利用信托等非银行金融机构和非标渠道融资行为的监管，降低房地产开发企业的杠杆，防范房地产开发企业通过过度举债推高地价以及杆杆率过高带来的风险。

第三，积极发展以支持居民购买自有住房为目标的政策性住房金融机构。改革住房公积金制度，在制度设计上向首套置业和中低收入缴存职工适当倾斜，政府加大税收和补贴的支持力度。稳健发展房地产投资信托基金（REITs），有利于完善中国房地产金融架构，对以银行为主导的间接金融体系进行有益补充，分散与降低系统性风险，提高住房金融系统安全性，避免间接融资体系下银行信贷政策调整对房地产市场的硬冲击。构建符合中国房地产市场投资特点的REITs政策体系，其重點是完善与REITs投资相关的法律法规、税收政策和行业管理。

第四，完善土地供应体系。构建平等进入、公平交易的城乡土地市场。在规划和用途管制下，农村经营性建设用地与国有土地平等进入城镇住房市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。完善人地挂钩制度，按照城市常住人口规模和流人情况，合理确定居住用地总体规模，通过公布年度、三年和五年土地供应计划和规划目标，引导社会预期。

第五，理清住房税收目标健全房地产税收体系。稳妥推进个人住房的房产税试点，逐步扩大房地产税收试点范围，选择适当时机全面开征房产税。随着我国住房总量规模的不断扩大，完善有利于居民持续换购住房的税收等方面的政策。降低房地产交易环节的税费，将营业税的收取年限从5年减为2年或取消二手房交易环节的营业税，适当降低契税税率。

第六，完善住房保障制度增强保障可持续性。在我国城镇家庭户均住房达到1.1套的新形势下，尽快实现住房保障方式的转型。逐步提高货币补贴在住房保障方式中的比例，将住房保障方式逐步从实物建房为主转向以货币补贴为主，多种保障方式相互补充的住房保障体系。对数量庞大的存量保障性住房，政府可继续保留一部分实物公租房，用于重点解决没有劳动能力和年龄偏大的住房困难人群。

第七，完善市场监管制度。逐步取消商品房预售制，考虑到预售制已存在多年，短期内取消会对房地产市场造成过大冲击，可规定一个过渡期，通过逐步减少预售房的比例、增加现房销售比例，使开发商和购房者都有逐步适应的过程。修订和完善《城市房地产管理法》和《城市房地产经纪（或中介）服务管理条例》等相关配套行政法规。

第八，推动区域协调发展优化住房市场布局。我国经济结构、产业结构正处于新一轮调整过程，重视从区域协调发展的角度解决住房市场面临的各种问题。继续推进中心城市劳动密集型产业的疏导;加大中心城市周边城市、中小城镇基础设施建设并适当增加住房供应，推动教育、医疗等公共资源和产业在区域内调整优化布局。通过区域协调发展战略和城市群战略优化住房需求布局，解决中心城市房价过高等问题。