我国70年住房历史变迁和未来

许小乐

摘要：新中国成70年以来，我国住房发展大体经历了福利制度和市场化两个大的阶段，取得了举世瞩目的成就，也存在一些突出的问题。回顾总结住房制度的转变，能够帮助我们更好地预见未来。

关键词：70年住房;变迁;未来

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2019）10-0019-21 收稿日期：2019-09-20

“好”的住房政策的核心在于能够对住房需求的变化做出及时、准确的响应，能够正确平衡和处理好市场与政府的关系。当一个经济体进入工业化、城市化快速发展阶段，人口向城市的快速集聚以及经济的快速增长必然会导致普遍性的住房不足和房价过快上涨，甚至会出现贫民窟与社会矛盾激化等现象。纵观国际上不同国家的住房实践，如果放任住房市场的发展，特别是过度的“地产金融化”，通常结果是房地产泡沫和金融危机;反之，如果政府承担过多的住房责任，特别是把住房当成社会福利，相应的结果往往是政府财政和债务危机。

回顾新中国成立70年，反映在城镇住房制度方面的变化，足以见证其取得的举世瞩目的成就。与此同时，更需要我们正视存在的问题、更好地预见未来。

1伟大的转折

新中国成立伊始，面对国内一穷二白的经济状况和来自西方世界的压力，我国选择了社会主义福利房模式，由国家统一建造住房以较低的租金分配给城市职工。住房是国家、单位给予国有企事业单位职工的一种“福利”。职工只需要支付极低的租金，可以一直占有。“福利分房”本质上是计划经济体制的组成部分。在生产端，绝大部分建设资金来自于政府和单位，住房建设能力存在较大差异。高投入、低回报的方式让建设资金缺口越来越大;在分配方式上，住房按照身份和行政级别进行分配，与职工家庭收入水平、实际需求无关，导致极大的苦乐不均。1978年我国城镇人均居住面积仅3.6平方米，比建国初期还要低，缺房户达到869万户，大部分居民住房条件非常恶劣。

事实证明，靠国家包建设统一分配分配的住房制度并不是社会主义的优越性，而是牢牢束缚了生产力的释放，既没有满足广大居民的基本居住需求，反而成为国家越来越重的财政包袱。住房体制的改革势在必行。

1980年邓小平同志提出“住房可以买卖”的设想，开启了住房商品属性的思想大解放，终于恢复了“住房是商品”、“住房私有化”等理念。住房成为商品，意味着可以被私人所有，既可以买卖，又能租赁，还可以享受资产升值的权利。住房产权的私有化满足了家庭积累财富的需要，刺激了居民的住房消费。经过20多年的思想探讨、地方试验和经验总结，到1998年，我国全面停止福利分房，确立了市场化的住房体制，开启了中国房地产的伟大转折。

对内改革和对外开放，特别是加入世界生产贸易体系，让我国进入到经济快速增长期。住房体制的市场化无疑适应和加速了住房和城市的增长。房改掀起房地产投资开发的高潮。我国住房万人开工量从1997年约14套增加到最高的2010年120套左右，增长了7.6倍，增速远远高于日本战后快速增长时期的3.3倍。居民居住条件得到快速改善。1949年至1978年，城市人均住宅建筑面积不足6平方米;1978年至1998年，城市人均住宅建筑面积从6.7平方米提高至18.6平方米;1998年之后，城市人均住宅建筑面积又增长了近1倍。房地产由国家财政负担变成对国民经济“牵一发而动全身”的重要产业。过去20年房地产住宅投资年均增长19.6%，在固定资产投资中的比重在12%左右。房地产业带动上下游产业对GDP的贡献率达到8%左右。房地产业的发展推动了人民群众的生活改善，促进了城市的快速腾飞。

总体上，经过40年的市场化发展，我国目前城镇住房总量约270亿平方米，城市家庭户均住房套数约1.06套，住房私有化率上升到90%左右。住房由总量扩张阶段进入结构调整和品质提升的阶段。

值得肯定的是，住房制度改革形成的连锁反应较好地解决了我国住房短缺难题，同时也避免了其他国家发生的金融危机、政府债务危机、贫民窟等问题，为全球特别是发展中人口大国探索出一条解决住房问题的“中国模式”。

2新时代，新征程

2008年以来，我国房地产面临的环境发生了较大变化。国内经济进入增速换挡阶段，部分地区的房地产库存高企制约经济增长;全球低利率环境带来房价和资产价格的普遍上涨，我国一线城市和重点二线城市房价也面临较大上涨压力;国内企业和政府部门去杠杆，居民的债务杠杆率快速上升到49%左右，潜在的金融风险特别是房地产金融风险有所加大。

面对高库存、高房价与高杠杆三高并存的难题，中央坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，坚持分类调控、因城因地施策原则对房地产市场实施精准调控，既有效化解了三四线城市高库存的风险，又抑制了房价和居民金融杠杆过快上升的风险，保持房地产市场平稳健康运行。

在稳妥处置房地产市场短期问题的同时，我们也深刻地认识到，当前我国住房市场正处于从增量时代转向存量时代的时期，住房自有率达到85%左右，大部分城市户籍家庭已经拥有住房产权，今天的突出问题是结构性与区域性的住宅不平衡、不充分问题，是以流动人口、农民工、新毕业大学生为主的“新市民”住房问题，主要原因是市场化住房与保障性住房的比例失衡。

第一，以购为主、过于单一的供给体系无法适应多元化需求。一是过多依赖购房市场，租房市场发育不足，购租存在较大的失衡。美国租赁市场规模约为3.2万亿元人民币，购房交易市场的规模约为6.9万亿，租赁市场规模占交易市场的50%。我国租赁市场才1万亿左右的交易规模，相对于17万亿的买卖市场而言严重偏弱。二是在购房市场过度依赖开发商单一渠道。房地产开发企业垄断建房，地方政府垄断供地，供给侧的双重垄断结构制约供给能力，使供给不能随着市场需求的变化而变化，供给弹性极低，这是制约我国房地产市场长期平稳发展的主要瓶颈。

第二，单一的保障渠道难以覆盖多元化保障需求。当前住房保障主要以棚改安置房、公共租赁住房等实物保障为主，但这些保障性住房的生产数量少、位置偏远，覆盖面窄。在财政约束、户籍约束等诸多障碍下，近2亿多城市流动人口脱离城市住房保障体系，市场住房支付压力较大，难以得到安全、有尊严的居住空间。北京、上海等大城市屡禁不止的“群租”现象，本质上就是过于单一的保障体系对流动人口需求响应不足的结果。

过去我国通过住房金融信贷的方式鼓励居民购房的方式取得了显著的成效，但也带来了不可持续和贫富差距扩大的问题，大城市房价和居民杠杆水平已经处于高位，解决大城市新市民的住房问题，必须要提高住房保障的能力。

十九大以来，中国特色社会主义进入新时代，以“多主体供给、多渠道保障、租购并举”为主要方向的新一轮住房制度改革已开始展开。

“多主体供给”就是要打破目前地方政府作为土地的唯一供给主体的结构，形成农村宅基地、集体建设用地、城市闲置低效用地多元化的住宅土地供给体系，提高土地供给弹性。打破开发商作为新房垄断供给主体的供给格局，构建新房、二手房、租赁和住宅再生市场互为补充、循环再生的多元化供给体系。

“多渠道保障”就是要改变政府作为唯一住房保障渠道的局面，引导市场化主体参与住房保障，形成“政府重规则、市场重运营”的多渠道保障格局，充分激活市场活力。在保障方式上，最大化利用货币化、市场化补贴，满足保障对象多元化的需求。

“租购并举”就是要实现租赁市场与买卖市场相辅相成，重点规范和发展租赁市场，赋予租赁与购房平等的公共权利，让租赁真正成为城市居民生活方式。

我们要高度肯定市场化改革给中国带来的巨大财富，这是我们做任何改革的坚实基础。在此基础上，提高政府住房保障的效能，通过定向性的财政、税收等方式，推进住房供给侧结构性改革，培育和引导市场力量参与住房保障，为广大新市民提供良好的居住产品和服务，實现全体人民住有所居。