海外工程项目劳工风险防范浅析

高丛 沈启亮

摘 要：对海外工程项目来说，劳工管理的成功与否直接关系到项目的进度、效益和企业国际形象。劳工问题是中国企业“走出去”时面临的严峻问题之一，本文尝试从政治、法律、经济和文化角度分析劳工问题的原因，并基于神华国华印尼爪哇7号2×1050MW燃煤发电工程配套码头及取排水设施工程的项目管理经验，提出企业强化属地管理、强化劳动合同管理、制定详细的员工手册和建立与项目各方关系的内外联动等建议，防范印尼劳工风险，打造海外民生工程，实践“一带一路”倡议。

关键词：海外工程项目 印尼 劳工问题 风险防范 经验总结

1.引言

神华国华印尼爪哇7号2×1050 MW燃煤发电工程配套码头及取排水设施工程（以下简称“项目”）是四航院践行国家“一带一路”倡议取得成果的一个缩影。2016年12月签订合同，该项目主体工程是印尼单体装机容量最大的火力发电厂，也是中国企业目前“走出去”出口海外单机容量最大的机组。运营后将大大改善当地用电紧张的情形，促进当地经济发展。作为我院在印尼市场的第一个水工EPC项目，在没有成熟经验可借鉴的前提下，项目实施也面临一些困难与风险，其中最为突出的就是劳工管理法律风险。

2.劳工风险的背景原因

中资企业在印尼面对诸多劳工问题。2016年，中山大学针对49家印尼中资企业展开问卷调查，其中79.6%的受访中资企业认为“印尼的劳工问题严重影响项目的推进”，认为“劳工法强烈倾向于当地劳工”的占98.0%、“难以申请中国劳工的工作签证”的占95.9%、“当地劳工懒散，效率低下”的占91.8%，以及“工会施压与干预”的占85.7%。

基础设施建设需要大量的基础劳动力、熟练技工和管理人员。但是印尼政策对外国劳工的输入规定非常苛刻，如果大量派遣中国劳工，不仅签证难以办理，也会引起印尼民众的抵触。如果按照规定雇佣当地劳工，则由于时间观念、技术水平、工会组织和族群问题等因素的桎梏，逾期竣工的风险较大。劳工问题如果得不到解决，将在一定程度上阻碍项目的落地与推进。本文将从政治、法律、经济和文化角度分析劳工风险的原因。

2.1 法律因素

2014年佐科（Joko Widodo）竞选成为总统。佐科就任总统后，提出“全球海洋支点强国”构想，放宽了外商的投资限制，但其政策依旧倾向于工会。根据我国商务部统计，截止2012年，印尼注册的工会组织91个，全国性的工会联盟有全印尼劳工联盟、印尼工人福利联盟、印尼工会联盟和印尼工人大会联盟。此外，还有很多未注册工会和伊斯兰宗教委员会等宗教力量。印尼法律赋予工会保护劳工的权利，但也存在过度保护的现象，导致罢工和游行经常发生。印尼目前适用的《劳工法》（2003年第13号法令）及配套部长决议只允许企业在印尼雇员不能胜任职位的情况下雇佣外籍员工，同时要求企业提供定期和系统地培训使印尼雇员能够最终取代外籍员工。这给初次进入印尼市场的企业制造了障碍，也很大程度上限制了外国技术性劳务的输入。

2.2 经济因素

2012年之后，印尼经济开始放缓走低，2015年甚至出现“倒退”现象（见图1）。经济疲软导致失业人数增加。从2008起，印尼在中印尼双边贸易中，开始进入逆差地位，且不断扩大。经济的疲软、失业人数增加、长期贸易逆差，加深了印尼的社会矛盾。

2.3 政治因素

近年来，印尼政府制定政策鼓励外资企业进入印尼，以期促进经济增长和提高就业率。鉴于地缘优势，中国和印尼签署多项战略合作协议，中国在当地投资不断提高。但在野党利用劳工问题制造事端、引导舆论。导致每年都会有针对中国劳工不同程度的游行示威活动，比如2014年总统大选期间，2015年8月和2016年12月多次爆发针对中国劳工的游行。这些游行表面上是对中国企业抢占当地就业机会的愤慨，深层原因是印尼国内政治博弈的结果。

2.4 文化因素

印尼是一个多民族、多宗教的国家，历史上受中国、印度、中东、荷兰等多种文化的影响，加之岛屿分散，居民交流不便，使各地文化习俗差异较大。经济发展水平和民众受教育程度与我国有极大的不同。我国自古崇尚奉献精神，吃苦耐劳，而印尼民众普遍追求生活闲适安逸，不愿接受加班。

3.管控措施

随着印尼中资企业劳工问题愈发重要，需要严格控制劳工风险，以确保工程顺利实施，提升四航院的国际形象。根据项目实施总结出以下经验，为今后海外项目提供些许参考与借鉴。

3.1 建立属地化管理

（1）优先聘用当地劳工，发展本土化策略。项目在确保公司合法利益的前提下，適度增加印尼籍用工比例，该举措也同时缓解中国员工工作签证的困难。项目部对工作岗位进行系统梳理，增加适合当地劳工的就业岗位，优先聘用当地劳工。截止2018年3月，中国员工87人，印尼员工343人，符合印尼法律要求，也高于邻近项目。

（2）实施当地化管理。属地化管理可以有效减少文化价值理念冲突。项目重点管理印尼管理人员和高技术人员，这些印尼管理人员再对其他劳工进行管理，实现“自治”。项目部聘用了1名擅长中英印尼三语的女士担任行政人事助理，委派她协助管理印尼籍行政后勤人员，同时建立项目部与移民局、劳工局的关系，有效地稳定整个劳工队伍。

（3）调整辖区与非辖区的劳工比例。项目部统计发现西冷辖区（项目所在地）劳工频繁以身体不适、家中有事等理由缺勤或消极怠工。项目部在满足西冷劳工工会基本要求的情况下，尽量多雇佣非西冷辖区的印尼劳工。但值得注意的是，印尼是个多民族国家，当地人的族群认同感非常强。过多引进辖区以外的印尼劳工同样会引起就业矛盾。因此，需适当调整印尼劳工的地域结构比例，减少因地域原因导致的拉帮结派，提高现场工作效率。

3.2 强化劳动合同管理

劳工合同是管理当地劳工的法律文书，是处理劳工纠纷的重要凭据。项目部从以下五点加强对劳动合同的管理。