夯实基础 重庆构建应急四大体系

十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题决定》明确提出：“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。”至此，全面明确了应急管理治理体系和治理能力现代化的战略部署和基本遵循。

重庆市集大城市、大农村、大山区和大库区于一体，安全基础总体薄弱、灾害风险点多面广，是国内应急管理领域的一个缩影。如何适应新的体制机制，统筹推进应急管理各项事业，既抓当前，也管长远，是摆在新成立的重庆应急管理局面前的重大考验。

机构改革以来，重庆市坚持“边应急、变改革”工作思路，抓住机构改革的牛鼻子，将应急体系建设确立为战略任务，构建起应急管理“四大体系”；并着力解决应急力量能力建设，实施改革创新举措。

搭建应急体系“四梁八柱”，构建应急管理“四大体系”

应急体系建设是夯基础、搭架子、管长远的根本之策。重庆在改革实践中，始终坚持以习近平总书记关于安全生产、防灾减灾救灾、应急救援等系列应急管理重要论述为指导，立足“大应急、全灾种、综合性”应急管理发展方向，以控大事故、防大灾害为核心目标，深化体制机制改革，构建起组织指挥、行政管理、应急力量、制度保障“四大体系”，推动形成符合新时代重庆经济社会发展的应急管理工作新格局。

组织指挥体系。重庆市应急管理部门“大部制”特征突出，整合了15个机构的职能。如何主动适应中央改革，梳理好“统与分”“防与救”的关系。重庆市首先把好组织指挥体系这一应急体系的总枢纽、总开关，搭建起“两委、九办、四指”的组织指挥体系。

2019年7月，重庆市政府正式下发文件，组建新的市安委会，并组建道路、水上、轨道、建设施工、危化、矿山、旅游、消防安全9个专项办公室。同时，组建新的市减灾委，下设总指挥部，并设立森林防灭火、防汛抗旱、地质灾害与地震、气象灾害专项指挥部。各区县在全市“两委、九办、四指”应急组织指挥体系总的框架下，根据各自实际，已全部建成应急组织指挥体系。

秀山县应急救援队正在秀山县应急救援实训基地进行训练

“两委、九办、四指”应急组织指挥体系构建，形成全市安全生产与自然灾害防治工作由一个部门牵头管总、一个组织统筹协调、一个机构专司其职，推动机构职责从物理整合向化学融合转变。

行政管理体系。为破解以往行业部门和乡镇基层应急部门空悬、权责不符、作用难发挥的问题。重庆市将行政管理体系作为应急管理体系建设的关键一环，构建纵向到底的“三级体系、五级网络”和横向到边的行业部门安全生产、灾害防治应急机构。

从纵向上看，重庆市构建了市级、区县、乡镇（街道）、村居、社区网格的综合应急“三级体系、五级网络”。

在机构改革中，全市各级应急管理机构实现了增编制、强班子、升规格。根据“三定”方案，全市各区县应急管理部门编制总数2553名，平均各区县应急管理部门增加编制10.3名；沙坪坝区、北碚区等19个区县高配应急局领导班子职数；巴南区、合川区、开州区、秀山县等区县将应急局下设行政事业单位升规格为县局级单位。

从横向上看，重庆市各涉及安全生产与自然灾害防治工作职能职责的部门均设立了应急机构，做到行政管理横向到边。目前，市、区两级建设、交通、水利等重点行业部门应急处室全覆盖，其他支撑保障部门则明确了专兼职处（科）室。

救援力量体系。应急机构改革，难在把零落分散、条块分割、各自为政的应急救援力量整合在一起，筑牢生命安全最后一道防线。

重庆市按照“加强资源整合，推动军民融合，强化基层力量，完善运行机制，提升战斗能力”建设思路，充分发挥消防救援国家队、主力军作用，重构市、区县、乡镇（街道）、基层单位（社区、重点消防单位、重点企业、小区物业）四级综合应急救援队伍，增强防洪、地灾、灭火、危化、矿山、水上、油气管线、气象和航空等9大领域28支市级专业抢险队伍能力，加强蓝天等18支社会应急力量建设。

秀山县应急装备仓库

制度保障体系。重庆市建立完善了安全生产与自然灾害防治党政领导干部责任制度，细化明晰安委会、减灾委成员单位安全生产与自然灾害防治工作职责，构建“党政同责、一岗双责”责任体系，加强部门安全生产与自然灾害防治“三个必须”监管职责。

同时，围绕监测预警、应急值班值守、高效救援处置“3个环节”，初步建立研判预警、排查治理、信息接报、力量调度、指挥部建设、现场处置、调查评估、救灾工作等“8项制度”（共45项制度）。

啃下应急力量硬骨头，突破机构改革深水区

应急力量体系是应急管理体制机制改革的核心，在应急体系建设的“四梁八柱”中居于“顶梁柱”的位置。

过去，应急力量分散在多个部门，建制和隶属壁垒重重；队伍参差不齐，各自为政，难以形成应急救援合力；同时，还存在重复建设，资源浪费等突出问题。

应急机构改革难点和重点都在应急力量建设。重庆市按照“加强资源整合，推动军民融合，强化基层力量，完善运行机制，提升战斗能力”建设思路，积极探索应急力量体系建设理论创新、实践创新、方法创新。

理论创新。面对建设一支怎样的应急力量，重庆市严格对标中央决策部署，结合重庆实际，立足“全灾种、大应急、综合性”改革要求，提出了“资源整合、全面覆盖，一专多能、防救并重，统一领导、专业指挥，功能互补、协同作战，科技支撑、装备精良”的建设原则，整合资源，强化基层，专常群结合，把救援力量体系做“全”。

实践创新。怎样建设应急力量？重庆市着力重构“四级综合应急救援队伍”，将应急救援力量体系统在市上、建在县上、推到乡镇、沉到基层，形成区县“三支队伍”、乡镇“三位一体”、基层“二合一”的综合性应急救援队伍，全面推进应急力量体系建设。

区县“三支队伍”。重庆市以区县消防救援大队、区县应急救援队和民兵综合应急分队为主体打造区县救援力量“三支队伍”。

区县消防救援大队立足国家综合性救援队伍主力军定位，加紧推进救援理念、组织指挥、联动机制、专业训练、保障能力改革创新，提升正规化、专业化、职业化水平。支持消防救援队伍优化布局、强化功能改革，推进消防救援队伍从应对单一灾种向多灾种综合救援转变，加强面向基层、功能优化、快捷高效的消防救援站建设，支持入园进企，提升正规化、专业化、职业化水平。

区县“三支队伍”中区县应急救援队是队伍建设的难点。重庆市按照“建、管、养、训、用”的要求，明确各队伍建设标准。一是各区县应急救援队伍是隶属于各区县应急管理局的专职应急救援队伍。二是队伍建设，通过整合现有矿山救护队、森林灭火应急救援队等有编制、有财政保障的队伍，转制为应急救援队；同时，也可以通过人力资源公司购买服务方式，组建一支区县应急救援队。三是将区县应急救援队专职人员按照现场指挥官进行培育，承担辖区生产安全事故和森林火灾、洪旱灾害、地震和地质灾害组织指挥、突击攻坚、专业抢险救援。收拢就是攻坚队，散开就是指挥官。四是明确区县应急救援队“十有”建设标准，即为：有办公场所、营房仓库、训练场地、专业装备、统一服装、管理制度、训练计划、招录标准和意外保险等建管养训用“十有”要求，实行标准化建设、军事化管理，全天候训练、24小时值勤。

整合区县民兵综合应急分队。将区县民兵应急连与区县应急救援队有机整合，深入推进民兵应急力量与地方综合应急力量实行军民融合、联建共用，统一指挥体系、统一训（演）练体系、统一行动控制，人员融合、培训融合、功能融合，平时服务、急时应急、战时应战，共同承担安全生产、自然灾害的抢险救援和事前预防职责，以及民兵战备勤务、处突维稳职责。

乡镇“三位一体”。乡镇是应急救援的最前沿。重庆市整合乡镇（街道）政府专职消防、民兵等应急力量，组建乡镇（街道）应急救援队（政府专职消防队、民兵综合应急分队），实现综合应急、专职消防、民兵应急“三位一体”。

乡镇（街道）应急救援队在防范和应对生产安全事故、森林火灾、水旱灾害、气象灾害、地质灾害、地震灾害等方面发挥就近优势，开展事故灾害救援先期处置，组织群众自救互救，参与抢险救灾、人员转移安置、维护社会秩序工作，配合专业应急救援队伍做好各项保障，协助有关方面做好善后处置、物资发放等工作，同时做好事故灾害的事前预防工作。

乡镇（街道、园区）政府是辖区应急救援队建设主体，负责仓库、营房和办公场所建设，县财政保障人员工资和装备配备、日常运行。乡镇（街道）应急救援队人员配备实行专兼职结合。专职人员由县政府通过人力资源公司购买服务方式统一配备，一般乡镇（街道）不低于5人，中心乡镇（街道）不低于10人；兼职人员由综治网格员、民兵、基层干部、志愿者等相关人员组成；队长由所在辖区乡镇（街道）应急办主任兼任，乡镇政府、街道办事处、区（县）应急局共同管理指挥；乡镇（街道）负责日常管理，人员招录、队长任命等重要事项要征求县应急局意见同意。区（县）武装部、区（县）消防救援大队等相关部门负责业务指导；火灾扑救指挥由（区）县消防救援大队负责，其他事故灾害救援由应急部门指挥。

基层“二合一”。事故灾害往往发生在基层，也需要解决在基层。重庆市依托现有微型消防站、企业应急站、急救站、气防站等资源，提档升级建设基层单位应急救援站（挂微型消防站牌子），实现“二合一”功能，负责辖区巡逻巡查、突发事故灾害处置、初期火灾扑救、院前急救、防灾避险知识普及、居民逃生演练等服务。

应急救援站（微型消防站）由村（居）委会和消防重点单位、重点企业、小区物业负责建设，应急部门负责综合管理，建设单位负责日常管理，消防救援等部门负责业务指导。人员由社区干部、网格员、小区物管员、企事业单位职工、民兵、志愿者组成，根据实际工作需要，明确6名以上专兼职人员。

目前，全市已建成应急救援站（微型消防站）5000余个。同时，重庆市正推动应急救援站（微型消防站）进小区物业，以实现应急救援力量延伸到“最末梢”，最大限度实现救早、救小、救初期。根据规划，到2020底，全市将建成基层应急救援站（微型消防站）1.2万余个。

推动消防与应急工作协调机制、军地融合、跨区域合作

重庆市应急救援力量体系建设不是简单的另起炉灶，而是充分的资源整合优化。还体现在消防与应急工作协调机制、军地融合、跨区域合作的创新举措。

秀山县应急救援队和县民兵综合应急分队正在秀山县开展应急救援演练

以秀山县为例。秀山县整合县民兵综合应急分队，将区县民兵应急连与区县应急救援队有机整合，深入推进民兵应急力量与地方综合应急力量实行军民融合、联建共用，统一指挥体系、统一训（演）练体系、统一行动控制，人员融合、培训融合、功能融合，平时服务、急时应急、战时应战，共同承担安全生产、自然灾害的抢险救援和事前预防职责，以及民兵战备勤务、处突维稳职责。发挥秀山区域优势，积极参与武陵山区跨区域应急救援，实现渝鄂湘黔边区应急救援“1小时联动圈”协调运行。探索消防与应急工作协调机制，推动消防安全由乡镇应急办、公安派出所、县消防救援大队分级监管、联合执法机制，建立国家主力军与地方性专业救援队功能互补、协同作战机制。

下一步，重庆市将在全市推广军地融合经验，全市应急救援人员全部作为基干民兵管理，全市全体民兵全面参与应急救援工作。