公民办学校之间的竞争应是办学特色与教育质量的竞争

方红峰

日前，中共中央、国务院印发《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》（以下简称《意见》），要求通过深化教育教学改革，实现全面提高义务教育质量这个核心任务，引发了普遍的关注和讨论。有关“完善招生考试制度。推进义务教育学校免试就近入学全覆盖”方面的内容，也是关注的焦点之一。其间，各种观点交织，立场各不相同。笔者认为，对公办学校和民办学校招生的具体要求，都是为了达到义务教育学校免试就近入学全覆盖这个总体目标的，是落实《中华人民共和国义务教育法》“适龄儿童、少年免试入学”“就近入学”的具体操作性规定。因此，与其讨论具体操作性规定的合理性，不如先回归义务教育本身来思考，从义务教育的性质、任务出发，也许能厘清脉络。

一、均衡和优质是义务教育的基本规定性

义务教育在教育体系中占有独特的地位，接受义务教育是所有适龄儿童、少年的权利，也是义务。从某种程度上讲，义务教育决定着一个国家国民素养的根基水平。

1.公办学校应是承担义务教育的主体。义务教育的法律强制性，不仅仅适用适龄儿童、少年，也适用于政府。《中华人民共和国义务教育法》规定：“各级人民政府及其有关部门应当履行本法规定的各项职责，保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利”“实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施”。因此，实施义务教育应当是政府的职责，属于基本公共服务事项，也就是政府应当为学生建设足够的公办学校实施义务教育。

2.义务教育均衡发展是教育公平具体体现。教育涉及人的未来，教育公平是社会公平的基石，实施义务教育均衡发展，是教育公平的具体体现。近年来，国家采取一系列政策和措施，如标准化学校建设、城乡一体化经费保障制度、对相对欠发达地区进行教育转移支付、推进集团化办学和城乡学校教育共同体建设、教师流动制度和教师“县管校聘”、优质高中学校招生名额分配等，以推进城乡义务教育一体化发展，消减区域之间、城乡之间、校际之间的不均衡现象。《中华人民共和国义务教育法》第六条规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展。”这意味着教育均衡不仅仅是公办学校间的均衡，而是整个区域内义务教育的均衡，这自然包括民办义务教育学校。

3.义务教育的均衡是优质的均衡。随着义务教育的普及，解决了“有学上”问题后，义务教育的主要工作是全面提高教育质量，努力实现所有适龄儿童、少年“上好学”。优质教育不只是给学生一个“好分数”，它是能够促进学生德智体美劳全面发展、自主发展、可持续发展的教育，是能够让学生获得21世纪核心素养的教育。优质教育不仅教育结果是优质的，教育过程也是优质的。因此，义务教育的均衡发展应当是优质基础上的均衡，而不是平庸的均衡，这就意味着无论公办学校还是民办学校，都应当提供优质的义务教育，应办好每一所学校。

由此，义务教育是各级政府必须承担的基本公共服务，应主要由公办学校来承担;义务教育应均衡发展，充分体现公正和平等精神;义务教育应面向人人，能够促进所有人的发展。

二、良好的教育生态才能促进公民办教育协调发展

公办义务教育學校和民办义务教育学校都是基础教育的有机组成部分，都为实施义务教育作出了贡献。毋庸讳言，公办义务教育学校与民办义务教育学校之间存在着一定的竞争关系，实践中出现了许多问题，在招生环节更为集中地反映出来。这里涉及如何看待公办、民办学校之间的关系、如何看待民办学校招生自主权以及如何对待公办、民办学校招生权等问题。

1.发展地分析公办、民办学校之间的关系。我国现有的民办学校都是改革开放后办起来的，走的是“先有公办学校，后有民办学校”的发展路径。因此，从举办民办学校开始，就出现了如何看待公办、民办学校之间关系的问题。

如同事物是一直变化着的，公办、民办学校之间的关系也处在变化之中。20世纪80年代，普及九年义务教育是重中之重，国家财力有限，民办教育开始兴起，为快速普及九年义务教育作出了重要贡献，此时民办教育是公办教育的补充。随着改革开放的深入，我国经济实力快速提升，政府有能力也必须承担起实施义务教育的职责，举办了更多的公办学校。到了这个阶段，公办学校与民办学校之间的竞争关系逐步显现出来。此时，最好的局面应当是公办学校和民办学校走上差异化发展道路，各自发挥优势，共同提升区域义务教育质量。然而，在片面追求升学率等因素作用下，公办学校和民办学校走的是同质化发展道路，在教师、教育模式、经费及办学硬件条件没有比较优势的情况下，提升“教育质量”被逐步聚焦到提升“生源质量”上来，由此产生一系列问题。

鼓励和支持民办教育发展是党和国家一贯的政策，但这种支持和鼓励不能仅仅理解为数量上的发展。均衡和优质是义务教育的基本规定性，地方政府和教育行政部门必须为适龄少年、儿童提供足额的条件大致相当的义务教育学额，确保教育的起点公平，这是法律规定的责任。随着教育改革的深入，办好“老百姓家门口的每一所学校”也就成为“读好书”的标志，公办学校也应当提供优质的义务教育。因此，民办教育就应当走出最初的“补充”定位，走错位发展的路子，发挥自身优势，更多从内涵提升角度下功夫，提供公办学校不能提供的优质教育服务，与公办学校一起共同提升区域义务教育质量。

2.辩证地看待民办学校招生自主权。“民办义务教育学校招生纳入审批地统一管理，与公办学校同步招生;对报名人数超过招生计划的，实行电脑随机录取。”这是《意见》对民办学校招生的新规定。有人认为，这违反了《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《民办教育促进法》）的规定：“民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权，可以自主确定招生的范围、标准和方式。”这种观点是站不住脚的。

—方面，从法律地位看，公办中小学与民办中小学享有同等的法律地位，有同等的招生权。但从办学现实来看，因对“自主招生”理解有偏差，多年来民办学校借助自主办学的制度优势和机制优势跨区招生、“掐尖”招生，这导致划片招生的公办学校在以升学率为评价导向的竞争中无奈处于弱势。在这种教育生态下，公办学校事实上没有获得与同级同类民办学校同等的招生权，也最终导致无论公办学校还是民办学校都一致性地“眼睛向外”盯生源质量，难以静下心来“眼睛朝内”抓好教育教学工作。因此，“民办义务教育学校招生纳入审批地统一管理，与公办学校同步招生;对报名人数超过招生计划的，实行电脑随机录取”的规定，正是保障同级同类公办、民办学校拥有同等招生权的一个重要举措。

另一方面，民办学校自主确定招生方式的前提是不能违反《中华人民共和国义务教育法》，其中明确规定：“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”当前的现实是，民办学校以各种考试、竞赛、培训成绩或证书证明等作为招生依据屡见不鲜，以面试、评测等名义选拔学生更是常见，且监管难度很大，治理效果不明显。《意见》对民办学校招生的新规定，既体现了学生选择学校的权利，同时与公办学校相比，又相对保证了民办学校选择学生的权利，这无疑是当下真正落实义务教育“免试就近入学”的有效措施。

民办学校自主招生不是自由招生，不存在绝对的自由，不能简单割裂地运用法律条款，而应整体性把握法律规定，民办学校自主招生应当是在法律许可的范围内开展，也必须有对法律的尊重和对教育公平的维护。

三、深化教育教学改革全面提高义务教育质量

经过多年的发展，目前有近1/10的学生在义务教育阶段民办学校就读，民办教育的质量同样决定着义务教育质量。然而相比于数量的增长，民办学校在教育教学改革领域所取得的进展却并不理想。进入规范发展的新时期，需要更为坚定地回归教育本源，紧紧围绕教育规律进行更有价值的探索。

1.破除路径依赖，加快转型升级。目前，学校发展的要素依赖依旧十分明显，一方面在生源竞争中处于劣势的一些公办学校缺乏信心，另一方面民办学校“掐尖”而来的生源优势并没有转化为教育改革的动力优势，一些民办学校還依然在升学率上大做文章，而在教育教学改革上乏善可陈。招生的逐步规范，会破除民办学校寄望生源的“掐尖”而成为“优质生源集中校”的可能，会有阵痛，却是改变民办学校路径依赖的机会，对于引导民办学校树立正确的教育政绩观和科学的教育观，促进我国中小学教育事业的健康发展具有重大意义。

2.深化教育教学改革，提升教育质量。推进义务教育学校免试就近入学全覆盖，义务教育阶段的公办学校和民办学校均不以任何方式选择生源，这将引导学校走上内涵发展之路，倒逼学校紧紧围绕教育规律和学生发展规律进行更有价值的探索。

当下，学生家长的教育观也在发生着变化。第一代独生子女的80后家长注重素质教育，更愿意尝试不同的教育方式，兴趣爱好文化培养的重要性逐渐被这一代家长认知;而90后的家长，与其他年代的父母相比，更具有个性，追求新鲜事物，在互联网环境下对信息的掌握更加灵敏，不同于追求高分数的传统型家长，思想上更注重孩子的全面平衡发展和身心健康成长。因而，在义务教育全面普及的基础上，深化教育教学改革，促进学生德智体美劳全面发展，关注学生个性发展，为每一个孩子提供适合的教育，应是所有学校努力的方向。

公办学校与民办学校之间的竞争，应在于办学特色与教育质量的竞争，尊重教育规律，立足人的成长，抓好不拼生源的内涵发展才是民办教育优质发展的根本。真正卓越的教育，是“有教无类、人人成才”的教育，这也是义务教育质量提升的应有之义。

（作者单位系浙江省教育厅基教处）

责任编辑 李帆