克服县域治理中的官僚主义

曹东勃　　宋锐

基层是各级党政工作的最终落脚点，县域是中国目前五级政府体系中承上启下、至为关键的一环。县域经济占中国经济总量的一半左右，人口数量超过全国总人口的70%，土地约占全国总面积的90%。县域实际上构成了当代中国政治实体、区域经济和综合社区的基本单元，其治理状况关系到党和政府各项政策能否在“最后一公里”完美落地，也关系到一方百姓的生活质量。理解基层政府的运作，既要执果索因、追根溯源，探究现代官僚体制的生成与异化;又必须紧扣现实、重返“现场”，复原县域治理的特殊性与复杂性。

探本溯源：现代官僚体制的生成及其异化

治理具有平等、互动和博弈的基本内涵，政府治理是联合多方力量对社会公共事务的合作管理，以及对政府和公共权力进行约束的规则行为的有机统一体。其中，与之相配套的官僚体制是其核心要件，也是影响政府治理成效的决定性因素。

官僚制是一种依照职能和职位的高低位阶不同对权威资源进行合理配置，以层级制为组织形式，以专门化的职业为管理主体，以理性设置的制度规范为运作规则的管理模式。官僚制意味着理性和效率，上下级之间有绝对的支配与服从关系，按规章制度办事，不掺杂人情等因素。马克斯·韦伯从理性的角度对官僚制进行研究，与其说韦伯的理性官僚制理论是对现实的描述，毋宁说是对一种理想类型的刻画与追求。秉承“资本主义起源情结”的问题意识，韦伯首先认为，现代官僚制的发展与资本主义市场的兴起密不可分。从一般的人对人的封建依附关系中解脱出来，“不看人办事”，而是按照固定的、非人格化的契约和规则行事，这是现代市场体制和现代官僚制的共同原则。“官僚制发展得越完备，它就越是‘非人化，在成功消除公務职责中那些不可计算的爱、憎和一切纯个人的非理性情感要素方面就越是彻底。”[1]其次，现代官僚制也是与现代国家集权的历史进程相伴而生的。维持一支分工明细的、规模庞大且训练有素的公务员队伍，而不是中世纪的战时动员和荣誉职位，需要一种能够定期支付现金薪酬而非不定期实物报酬的货币形式的支付制度，也需要具有基本文化素养、一定的文书技能和处理专门事务的技术理性。这些历史前提，在西方的资本主义起源时代，都进入了成熟阶段。理性的道德观、劳动的天职观等资本主义精神和伦理，作为一个重要的因素，推动了经济环境的变化，促成了现代官僚制的产生。

可以说，理性官僚制的优点是与政府在现代社会中的重要性捆绑在一起的，无论如何强调市场的作用，我们是不能否认市场失灵的存在的，这种失灵所造成的社会公共品供给不足，当然不一定完全需要政府，但有一部分则必须由政府出面。以理性官僚制原则组织起来的政府，在提供信息、制定规则、管理规制、审批服务等方面的作用是重要的。

随着信息时代的来临，以适应工业社会政府治理为主要目的的理性官僚制自身，却日趋僵化而显得不合时宜，形成了现代官僚制的异化，遭遇了严重的信任危机。

其一，理性官僚制繁多而陈旧的规章制度和工作程序越来越多地带来了工具理性对价值理性的覆盖和侵蚀。官员只愿例行公事地秉持理性的教条而丧失情感的关照，人本的初衷不见踪影。随着价值意识的缺失，官僚个人的责任伦理也越发淡漠，没有担当、不敢决断、压制创新、偏好保守、逃避自由，形成了整个官僚体制的僵化和异化。

其二，理性官僚制过分强调政府的社会职能，过度放大了市场失灵的程度，在有意无意地对市场失灵的修补过程中膨胀性地向整个社会扩张着官僚制的控制力。即便以最大的善意去想象官僚制，认为政府为最大多数的最大福利而纠正市场的失灵、提供和生产公共品，也应看到很多公共品也是可以通过企业而非政府直接提供的。由于目的链和价值链过长，需要对一个美好的终极目的逐层分解，但在这些分解了的目标的实现过程中，逐一背离最终的目标，转化为官僚制下不同部门的特定目标。于是，政府对社会生活的广泛介入又为权力异化带来的腐败现象创造了条件。

其三，理性官僚制打开了理性自负与僭越的“潘多拉魔盒”。现代官僚制以统一的文凭或考试认定的技术资历作为录用人才的重要基础，这是对前现代社会亲贵原则的有力打击，自觉不自觉地推动了现代民主进程，消除了传统社会具有狭隘特权的特殊群体的地位优势，并使各种职业向有才能者全面开放，实现了普遍主义的形式平等。然而这种对学识和教育水准的单方面强调，也在制造新的麻烦。通过民主程序选拔上来的具备一定教育水准的官僚，对其自身的能力、专业知识技术和不对称的信息优势容易过度自信，诱发知识人内在的理性自负和“造园”[2]冲动，刺激着“政治工程师”们改造世界的兴趣。

其四，理性官僚制的机械性、单向度以及形式合理性背后隐藏着的实质不合理性，为权力的过度膨胀大开方便之门。说到底，官僚制是现代化过程的副产品，是现代性的象征。理性化、宏大叙事、工具主义、单向度的机械的现代性特征，无一例外地映射到官僚制的现代运行之中。人一旦陷入丧失判断力、实践力、审美力的困境之中，就会失去反思能力和批判精神，像那些安于日常官僚化生活的大小官吏们，会成为权力最可信赖和最好利用的群体。官僚制度将人变成官吏，变成庞大行政体制中的一只单纯齿轮。现代政治的摩登时代，就是官僚制规则充分展开自身并向其他领域影响和渗透的时代。这种政治过程的非人格化和去个性化，与早期的工业革命中对工人的“机械化”使用并无本质的区别。

韦伯的官僚制理论是否适用于分析中国问题？见仁见智。有观点就认为中国的干部体制“会采取较为灵活的手段，进而体现出更强的执行力”[3]。就当代中国而言，一个仍然值得追问的问题是：此地的官僚制发育，究竟是理性不足还是理性僭越、是践行不够还是早已走得太远？而这些问题的提出本身，正说明中国境况的复杂性。当下中国是一个前现代问题、现代困境、后现代状况三色重叠的调色板，不存在一个统御一切的指导原则。反映到官僚制问题上，我们也很容易看到理性官僚制的不足与过剩并存的矛盾局面：现实中的缺乏理性精神和法治意识、拍脑袋决策、经验主义、越权办事、任人唯亲等现象，这分明还停留在前现代社会的非理性官僚统治时代;但行政审批的繁琐冗杂、官僚规模的自发膨胀、形式主义的普遍蔓延，又显然是现代社会官僚病的征象。我们该如何理解这一现象？

观照现实：县域治理中的官僚主义、形式主义困境

总体上说，县级属于国家治理体系的基层。习近平总书记曾形象地指出，如果把国家比喻成一张网，县就像这张网上的“纽结”。“纽结”松动，国家政局就会发生动荡;“纽结”牢靠，国家政局就稳定。[4]县级的这种地位决定了其行为的两个面向，一是要频繁应对来自上级政府的管理和控制，二是要代表国家对乡镇乃至广大乡村进行互动以推动政策的执行与落地。就这一特殊定位来看，县域治理的复杂性、特殊性、重要性不言而喻。

笔者曾作为教育部第六批滇西扶贫干部，在Y县这个典型的集边疆、民族、山区、贫困四位一体的国家级贫困县挂职担任县人民政府副县长，协助分管教育工作。对县域治理特别是贫困山区的县域治理和县级政府运作，在观察和参与的基础上，形成了一些直观的感性经验，也对当下“不忘初心、牢记使命”主题教育所提出的专项整治基层治理中存在的形式主义、官僚主义问题，有了更深体会。

贫困地区县域发展自主权的逐渐弱化，是在1984年经济改革重心转回城市、1994年分税制改革改变了地方政府行为、随后的乡镇企业大规模转制和消失，以及世纪之交“三农”问题浮出水面这一系列宏大历史变革的“连续统”中呈现出来的。实际上，早在当下以脱贫攻坚为主轴展开的、对中西部贫困地区县域发展方向的项目制管理之前，由于地方财源匮乏和中央转移支付制度的逐步完善，相当一部分县域发展的主导权已经更紧密地控制在上级政府手中。应对上级、争取资源，成为县级政府的一项重要工作。当然，这样的应对天长日久，也就必然累积了不少官僚主义、形式主义的弊病。

一是会议。尽管我们经常把“县处级”作为一个合成词来并用，但作为“块块”的县和作为“条条”的处，其所在的方位、承载的功能却迥然不同。同样的县处级干部，在条线部门工作和在县级地方政府工作，需要对接的领域、参加的会议、协调的部门都不可同日而语。一个条线部门的处级干部，可能都未必有机会开如此多的会议，但是同级别的县级领导，各种会议都会找上他们。在信息化条件下的国家治理过程，上级政府会倾向于将工作一竿子插到底，将紧急的、重要的工作会议以视频会议的形式一直开到县级，相应的地方领导就必须频繁地参加这类会议。只不过美中不足在于，信息化在节省成本、提高效率的同时，也助长了某些“以会议落实会议”的烦冗套路，以至于中央层面的视频会议已经将工作要求讲得很清晰了，而此后的省市两级仍然要一环套一环地连续开会部署，却未必讲得出新意。这类会议毕竟还是有干货的，另一类会议基本上就是锦上添花、刷存在感了。比如经常性地把县级领导叫到市里开会，会场也没有业务讨论，只是上级领导讲话布置工作，随即散会。很多边远县市要绕几个小时的山路过来参加这种会议，主办方需要的正是这种现场“聆训”体现出领导的重视。

二是文件。文件种类繁多，大体上有宏观层面提出指导意见的，有直接布置任务、限期完成工作的。县委常委会、县政府常务会，是县级层面决策的两个重要平台，其日常运作过程就是各种文件的生产与再生产过程，甚至可以说相当部分文件的出台是带有被动性的。这既是“工作留痕”以备查验的需要，也是整个文件生产体系“轴承”运转带动的结果。中国是一个大国，幅员辽阔，地域发展面貌千差万别。“事在四方，要在中央”，在中央、省、市、县、乡五级政府框架下，政策制定固然举足轻重，但后续执行和落地的过程更值得关注。很长一段时间里，人们对于这一套精细运转的复杂结构和制度体系在政策传导上的某些梗阻，往往理解为下级对于上级指示、基层对于顶层设计的有意扭曲，所谓“上有政策，下有对策”。然而近年来，一种更具理解之同情的看法，获得了公众的认同和各级组织的高度重视，那就是某些“一刀切”的规定、运动式的治理乃至形式主义、官僚主义作风下催生的怪象，恰恰是造就基层以政策变通应对政策僵化的主要原因。所谓“上面千条线，下面一根针”“上面千把锤，下面一颗钉”。这里的“上面”，主要是指来自“条线”的压力。实际上，毛泽东在《论十大关系》中就痛感“现在几十只手插到地方，使地方的事情不好办”，因为“立了一个部就要革命，要革命就要下命令。各部不好向省委、省人民委员会下命令，就同省、市的厅局联成一线，天天给厅局下命令。这些命令虽然党中央不知道，国务院不知道，但都说是中央来的，给地方压力很大。表报之多，闹得泛滥成灾”[5]。周恩来曾将治理统计报表泛滥，上升到反对“文牍主义和形式主义的官僚主义”这样的政治高度。他对此有过形象的描述和深刻的批评：“指示多，不看;报告多，不批;表報多，不用;会议多，不传;来往多，不谈。”[6]为此，当时国务院要求各部门自上而下清理自查和各地方自下而上揭发“非法”表格，对文牍主义和形式主义开展严肃的批评问责，清除废止了一批冗余的报表制度。几十年的政府改革中，简政放权、清理文山会海一直是主要内容。在“2020年全面建成小康社会”这一关键节点即将到来之际，做好精准扶贫工作成为补齐短板的重中之重。可是近年来这种工作流程中的处处留痕和文件泛滥，也着实让基层干部颇为吃力，让人们看到文牍主义、形式主义某种程度的死灰复燃。这些重复性、低效率的工作安排，给基层的日常工作造成一些影响，基层才不得不“上有政策，下有对策”、不得不搞变通，很多事情不得不“一石多鸟”，同时顶着多个帽子来做，否则绝难应对铺天盖地的各类要求。

三是接待。在贫困地区内生发展动力比较薄弱，亟须外部各方面资源导入，而这种资源主要是自上而下配置的这个大背景下，接待上级各种名义的调研、考察、考核、督导、督查、检查，实际上成为县级党政干部的一项重要工作。接待的目的，一方面是为了更好地展示工作的亮点和绩效，有助于获得上级的肯定性评价，同时也给上级对自身决策正确性的正面反馈，激励其进一步加大扶持力度;另一方面也要通过有意识的“出丑”“哭穷”和“露怯”，引起上级对问题的重视、引导其将各种资源切实精准投放以推动问题的解决。当然，这是从最理想的状态出发，而且需要参与接待的各级干部有相当程度的默契、对相关政策的较好把握和流畅的沟通表达水平。现实场景中这种程度的调研考察往往可遇不可求，流于形式把好事办砸的情况并不鲜见。来自一家中央企业定点扶贫的挂职副县长在与笔者交流时，就讲过一件类似的故事或“事故”。按照有关规定，这些带有定点扶贫任务的央企老总，每年开春后必须到定点县调研考察，慰问挂职干部并指导项目建设。由于他们行程安排十分紧凑，路线经过的各个考察点都精挑细选，山路崎岖，往往会有所耽搁。有一次他和市县主要领导陪着老总在中午时分来到某乡的考察点，乡里领导十分钟内说了三次“时间差不多了，咱们吃饭吧”。最终引得这位挂职干部出面呵斥：“A总今天不是到你这里来吃饭的！”他颇为感叹，长期的接待工作已经让一些基层干部陷入“吃好喝好招待好就万事皆好”的怪圈，麻痹了自己的神经，把难得的汇报工作、陈述困难、请求帮助的宝贵机会拱手浪费。接待如果似这般流于形式，甚至形式上的接待都无法按照“剧本”来“演”好，最终沦为走马观花的例行公事，不能反映问题并对解决问题和配置资源产生实质性推动，那么这样的接待无论对接待者还是被接待者，都是一种时间和精力的徒然损耗。

破局之思：制度刚性与人本柔性的平衡

周雪光曾提出基层政府组织制度的三个悖论：一是政策统一性与执行灵活性的悖论;二是激励强度与目标替代的悖论;三是科层制度非人格化与行政关系人缘化的悖论。他认为，这是决策过程与执行过程分离导致的结果，也是决策过程集权和激励机制强化导致的意外后果。[7]如果我们沿着这一思路反观县域治理和县级政府运作中的官僚主义、形式主义，也会发现，其得以产生和持续存在的根由也在县域之外，相应的破解之道也必然“功夫在诗外”。

理性官僚制作为政治现代化的产物，依然发挥着至关重要的制度建构作用。类似笔者曾挂职的Y县这样的贫困、边疆地区，有着漫长的人情治理传统，在国家治理体系现代化进程中位居边缘和后列。当下的脱贫攻坚是贫困县的中心工作，也是一场经济、产业结构上的调整与再造，更是导入现代政府治理原则和运作框架的过程。比如，以中央单位定点扶贫和东西部扶贫协作制度为代表的外部转移支付，因其公共预算的性质而必须在其实施的全过程受到严格监督和审查，这一压力就转变为贫困地区形塑政府管理能力和提高政策执行水平的有力推手。类似这样的刚性制度规约，并非可有可无的繁文缛节，更谈不上官僚主义、形式主义。

然而，我们在贫困地区也会见到另一种现象，即非正式制度的繁盛。笼统地批评基层的应酬，会失之于简单。更值得追问的是这种接待人与被接待人都疲惫不堪的应酬之风为何依然故我？甚至没有上级部门的调研考察时，县内不同层次干部之间也会形成或明或暗的应酬交际圈子？[8]信息的不对称会导致争夺资源的各方处于不同的起跑线。同样的道理，对于手握资源配置权力的上级政府和部门而言，面对深山老林、荒野乡村、千沟万壑，谁又能在掌握完全信息的情况下审慎比选呢？这种情况下，上级多半也只能将一部分权力让渡出去、一部分任务外包出去，依赖地方干部的推荐报送，而这就近乎于一种“运用之妙存乎一心”的两可状态，存在着人情、关系乃至腐败的漏洞空间。类似情况，在发达地区、城市地区是很难想象的。那里主要依赖正式制度，依托网格化的精细治理去按部就班地运作。

进一步来看，县域制度运作与现实执行的偏离引发的后果，就是既有的制度体系被逾越或以其他形式执行，从而只发挥了形式化的作用。首先，实际运作与已有秩序规则的夹角倾斜。这种夹角往往与权力运行的灰色地带相互重叠。由此引发的后果是，政府权力与资本利益挂钩，继而凭借霸占或垄断等手段，十分自然地形成一种“中心-边缘”结构，并在持续不断的“监督-反馈-考核”机制中进一步锁死，由此形成大量的“踩点式、盆景式、哥德式”的政策景观，最终破坏依靠勤劳与智慧公平获得财富的经济形态。其次，以另起炉灶的方式运作。县域政府处于“创制”的中心地带，“上传下达”的特征决定了其一方面需受上级政府的行政授权，另一方面又需因地制宜，重构基层社会关系。特别是在诸如脱贫攻坚这样的重要阶段，各种临时性的委员会、指挥部等创制性组织对相关事务先行讨论、审查已成为常态，并在事实上成为政府常规部门之外的独立机构（尽管名义上未必独立，人员也多为各单位借调），这些创制性组织掌握着资源分配的巨大权力和有利位置，然而相应的监督和制约力量却是常规性的。最后，治理过程中的制度化与人格化并存。固然县域治理尤其是政治运作也有相对成熟的制度化标签，但实际行动方案往往会打上人格化的烙印，其中也会掺杂官员个人能力与情感的元素，甚至出现部分领导干部将个人意志凌驾于既有制度之上、扭曲基层治理体系、造成制度设计与实际运作背向而驰的情况。

以上揭示出贫困地区县域治理的困境所在：治理的制度刚性与执行策略的错位并存，容易成为阻碍制度变革的因素。由此导致三个结果：一是县域政治权力关系化，公私关系在政府和社会场域的界限模糊，把国家资源转变为私相授受的人情;二是人情與理性二分，制度在人格化面纱的掩饰下，削弱了人们的规范意识和敬畏之心，甚至让一部分人忙于人情往来和攀权附贵;三是助长地方本位主义，形成某种庇护关系和“自留地”心态，削弱中央和上级政府权威，妨碍区域间合作发展和大市场大流通格局的形成。

归根到底，既不能以技术考量压倒了人本考量，进而自我设限、自缚手脚、“戴着镣铐跳舞”，以霸道的强硬措施漠视实际情况的纷繁复杂，用一地鸡毛遮蔽了为民服务的初心;也不应无条件地搞政策变通，葬送以现代制度建设来规约政府行为，进而形成长期稳定社会预期的可能性，陷入长官意志之下的运动式治理和反复“翻烧饼”的陷阱。摆脱官僚主义、形式主义的羁绊，需要在制度刚性与人本柔性之间达成平衡，使之相得益彰，这固然是一种高超的政治智慧，又何尝不是共产党人应有的使命担当？

（作者单位：上海财经大学马克思主义学院）

注释：

* 本文为教育部高校示范马克思主义学院和优秀教学科研团队建设项目“‘关键在党命题的历史演变、现实意义与支撑机制研究”（项目批准号：17JDSZK082）阶段性研究成果。

[1] 马克斯·韦伯：《经济与社会》第2卷上册，阎克文译，上海人民出版社2010年版，第1114页。

[2] 造园（gardening），语出鲍曼，指以理性“裁剪”世界，去除“杂草”，使之合理化。

[3] 木怀琴：《中国干部体制与韦伯官僚制》，载《文化纵横》2015年第3期。

[4] 习近平：《摆脱贫困》，福建人民出版社1992年版，第31页。

[5] 毛泽东：《毛泽东文集》第7卷，人民出版社1999年版，第31页。

[6] 周恩来：《周恩来选集》下卷，人民出版社1997年版，第418～422页。

[7] 周雪光：《基层政府间的“共谋现象”：一个政府行为的制度逻辑》，载《社会学研究》2008年第6期。

[8] 强舸：《制度环境与治理需要如何塑造中国官场的酒文化》，载《社会学研究》2019年第4期。