农村土地抵押贷款创新路径探索：基于国际经验的思考

史明灿

摘要：我国现有农村土地抵押贷款制度的欠缺，已经成为农业投资及农业资源优化配置的“瓶颈”约束。德国、美国在农村土地抵押贷款方面已有很成熟的运作机制，形成了科学规范高效的农地估价体系，并配套了完备的法律法规保障体系以及全方位的财政支持投入保护制度。“它山之石，可以攻玉。”借鉴德国、美国农村土地抵押贷款取得的成功经验，对我国农村土地抵押贷款制度构建具有十分重要的理论意义与实践价值。

关键词：农村土地抵押贷款;制度构建;制约因素;经验借鉴

中图分类号：F323.9  文献标志码： A  文章编号：1002-1302（2019）13-0028-04

党的十八届三中全会报告明确指出，保障广大农民宅基地用益物权，改革、完善农村宅基地管理制度，推动我国农村产权流转交易公开、公正、规范运行。此规定为我国农村宅基地使用权抵押贷款制度进行了顶层设计，为推动农村宅基地使用权抵押贷款业务开展指明了方向。土地作為农民家庭拥有的十分重要的财产之一，具有强大的保（增）值性、不可灭失性等特点，由其担保债权的安全系数较高，更易被农村信用合作社等金融机构认可并接受，即农村土地抵押贷款业务的开展进一步拓宽了农业经营资金的来源渠道，有效缓解了我国农民贷款无有效抵押品的困境。然而，随着农村土地抵押贷款业务在全国农村范围内的逐步展开，农村土地作为特殊抵押品的处置风险、信用风险等负面因素也日渐凸显出来，这些因素制约了我国农村土地抵押贷款试验的推广步伐。因此，结合我国农村经济发展的实际状况，建构符合我国农村实际的农村土地抵押贷款制度，已成为我国农村金融研究领域的重要课题及核心使命。农村土地抵押贷款业务为全面盘活农村土地资源、真正解决农民家庭资金短缺难题（困境）提供了一种有效、现实的融资模式。目前，农村土地抵押贷款模式已被许多国家（地区）认可并接受，然而由于经济制度、经济发展水平、历史传统、意识形态等方面存在差异，不同国家（地区）均形成了“独具特色”的农村土地抵押贷款运作机制，其中以德国、美国农地金融制度最具代表性。“它山之石，可以攻玉。”借鉴德国、美国农村土地抵押贷款制度的成功经验，对我国农村土地抵押贷款运作机制的构建具有重要的理论意义与实践价值。

1 农地抵押贷款制度建构制约因素分析

目前，贷款制度创新突破难、农民家庭权益保障难、农地流转市场发展不完善是农村土地抵押贷款业务面临的重要挑战。

1.1 法律法规的制约

现阶段，我国法律法规对于农村土地抵押贷款持否定态度，该规定不但与我国法理精神相左，还严重脱离了我国现阶段农村社会发展的实际情况。具体体现为：第一，《农村土地承包法》明文规定，农村土地可以转让，但禁止农地经营权抵押贷款，该规定是违背法理精神的。从本质上讲，相对农地抵押而言，农村土地流转是更深层面的处置农村土地的方式（途径），按照“举重以明轻”的基本法理精神，在全面承认农村土地流转的制度背景下，也应当允许农地经营权进行抵押贷款。第二，目前我国相关法律只是承认荒山、荒地抵押权的合法性，而全面禁止了通过承包方式获取的农村土地抵押贷款的合法性，即在法律层面直接否定了农村土地抵押贷款业务的合法性，农户同农村信用合作社等金融机构之间已经签署的抵押合同是无效的，并不受法律保护，进而直接影响农村信用合作社等金融机构（银行）开展（参与）此项业务的积极性与主动性，无疑增加了我国农村土地抵押贷款试验的难度系数[1]。

1.2 不完善的社会保障制度

目前，农户家庭收入来源渠道日趋多元化，但还有相当一部分农户家庭在经济上、精神上对土地有着强大的依赖性，农户对土地收益保证贷款业务的态度十分谨慎，恐怕由此会失去土地，其实质就是在农村社会保障机制严重缺失的情形下，农民家庭发自内心、本能的一种自我保护心态的外在体现。

1.3 不完善的土地价值评估制度

农村土地是以农用地为基础而衍生出的一种用益物权，其深深根植于经济环境、社会环境和自然环境之中，其市场价值必须通过市场进行评估。作为一种普通的用益物权，农村土地与一般债权抵押担保物不同，其实际价值很难用一个客观、精确的标准去衡量。目前，由于缺少专业性、权威性的第三方价值评估机构，再加上没有形成客观、统一的土地价值评估标准，对农村土地价值评估不客观、不准确，直接影响金融机构开展此项业务的积极性[2]。

1.4 不完善的贷款运作机制

1.4.1 抵押品处置难度大 首先，抵押品变现难。目前，我国农村土地流通途径不顺畅，流转机制还不十分完善，农村土地流转供给信息渠道不畅，缺少规范、有序的农地经营权交易市场（中介组织），最终导致“要流转的转不出去，要租地的租不到”、农地经营权流转费用（成本）较高、时间长等现象普遍存在，极大地制约了我国农村土地的变现进程。其次，抵押品执行难。按照农村土地抵押贷款合同（协议）的约定，一旦抵押贷款农户不能及时偿还银行贷款，农村土地就必然被农村信用合作社等金融机构（银行）收回，但农村土地抵押如何变现，由哪个部门（机构）来处置、如何处置等操作难度系数巨大，一旦处理不当，就有可能引发群体性事件，影响农村社会稳定的大局，因此，农村信用合作社等金融机构都对此心生畏惧[3]。

1.4.2 承接农地抵押贷款的金融机构缺失 目前，由于金融服务目标不同，农业发展银行等金融机构很少有精力顾及到小块农村土地的资金供给问题。于是农村信用合作社等基层金融机构便成为可以承担农村土地抵押贷款相关业务的唯一正规性金融组织（机构），但目前我国农村信用合作社综合实力仍十分薄弱、运作资金短缺，同时由于农村信用合作社在农村长期垄断着绝大部分的信贷业务，很少与其他金融机构产生竞争，最终导致其金融服务功能逐渐被弱化。因此，专门承接农村土地抵押贷款业务的农村金融机构（土地银行）的缺失也是我国农村土地金融制度构建所面临的重要制约因素之一[4]。

2 德国、美国农地抵押贷款制度对比分析

受地理区位、历史传统、人口分布等因素影响，德国、美国农业生产组织形式具有明显的差别，农村土地金融制度安排也各具特色。但在农村土地抵押贷款实践中，贷款流程、贷款期限、贷款利率、资金来源等是不可或缺的内容。

2.1 设立背景

2.1.1 德国 德国是世界上最早实行农村土地抵押贷款的国家，18世纪下半叶，德国农村频频遭受战乱，大部分农民被迫外出逃亡，以至于原本富庶的大地主阶层也背负上了重重债务，农村高利贷活动十分猖撅，农村经济更是雪上加霜。为了全面解除民间高利贷行为对农民家庭的盘剥，加快资金在农业生产中的流转速度，1770年普鲁士国王下令在普鲁士的西里西亚省挂牌成立了德国第1家农村土地抵押信用合作社，其核心业务就是开展农村土地抵押贷款业务。

2.1.2 美国 20世纪初期，为了克服经济危机对美国农业发展的影响，美国建立了以联邦土地银行为运行主体（核心）的美国农村土地金融体系并成立了联邦土地银行，从此，美国全面开始了农村土地的抵押贷款业务。

2.2 组织结构

2.2.1 德国 德国农村土地金融体系的本质特点是其“自下而上”的组织模式，即先组建农村土地抵押信用合作社，再逐渐向上发展形成联合合作银行。德国农村土地抵押信用合作社是民间合作性质的组织（机构），在农村土地抵押贷款业务进程中起中介（媒介）的作用。

2.2.2 美国 美国农村土地金融机制是一种“自上而下”的组织模式，联邦农村土地银行是美国农村土地金融体系的核心主体，对各类金融机构进行全面监管。

2.3 贷款流程

2.3.1 德国 目前，德国已经形成了以农村土地抵押信用合作社、联合合作银行为贷款主体的金融体系（图1）。农民（农场主）必须撰写抵押贷款申请书，并携带农村土地所有权证书（土地所有权证明性文件）到信用合作社辦理融资手续，在对农村土地价格（价值）进行核实、评估之后，农民（农场主）才能与德国联合合作社银行签订贷款协议。

2.3.2 美国 农民家庭（抵押贷款人）将农村土地所有权证书（所有权证明文件）呈递给合作社，并填写农村土地抵押贷款申请书（如贷款的实际用途、贷款期限、贷款额度等），若此次农村抵押贷款申请被批准，农村贷款合作社就会在抵押申请书上签字（盖章），并将此申请书提交给联邦土地银行进行再次审查，联邦土地银行（金融机构）审查通过后，农村信用合作社获得贷款并将贷款转交（移）给贷款申请人（图2）。

2.4 经营业务

2.4.1 德国 目前，德国通过抵押贷款协助广大农民（农场主）购买耕地、开垦荒地、兴建农田水利、道路、耕地平整与植树造林等，以达到促进农业经济健康发展的目标。

2.4.2 美国 联邦土地银行主要通过抵押贷款的方式进一步调节农业生产规模和产业发展方向，从而达到对农业实施有效控制，并确保农业持续健康发展。

2.5 资金来源

2.5.1 德国 德国农村土地抵押信用合作社可以以自身的名义发行农村土地债券（德国政府部门为土地债券提供担保服务），另外，公积金也是德国抵押信用合作社资金来源的重要途径之一。

2.5.2 美国 美国联邦土地银行的资金来源途径主要有吸纳入股资金、发售农村土地债券、按一定比例提取盈余公积金。美国农村土地银行可以从其每年经营性净收益中提取一定比例（比重）的提取盈余公积金（在盈余公积金总额没有达到土地银行股金总值的20%之前，土地银行可以按照25%的比例提取盈余公积金）。

2.6 配套政策

2.6.1 德国 作为农村土地抵押贷款的最初发源国，德国政府制订了一系列完善、丰富的农村土地金融法规，如《抵押权及破产令》《德意志农业地产抵押银行法》等。德国法律明文规定，凡具有抵押贷款意愿（需求）的农民（农场主），均可以成立土地合作社，合作社的社员可以以农村土地作为抵押来募集生产所需资金。

2.6.2 美国 在完善的法律法规环境下，美国政府构建了“自上而下”的联邦农村土地银行体系，如《联邦农业信贷法》《农业信用法》等，并对农村土地抵押贷款的详细操作流程作出了详细、具体的规定，如抵押贷款的用途、贷款额度、贷款期限、利率等。

2.7 贷款额度、期限及利率

2.7.1 德国 农村土地抵押贷款额度为评估农村土地价值的1/3～1/2，贷款期限一般为10～60年，贷款利率根据农业生产的实际情况与市场利率确定，通常为4%～5%。

2.7.2 美国 一般来说，抵押贷款数额通常不超过农村土地评估价值的1/3，短期贷款一般在3～5年，长期贷款可达 30～40年。实际利率报价水平一般低于同期同档次市场贷款利率水平。

3 德国、美国农村土地抵押贷款制度主要经验

3.1 完善的法律制度

德国、美国均制定了完善的法律法规，为农村土地抵押贷款提供了良好的制度保障。早在1722、1750年，德国政府就分别制订了《抵押权及破产令》和《抵押权法令》，极大地提升了农村土地抵押权的安全性。1916年美国政府也颁布了《联邦农业贷款法》，并成立了12个农区的联邦土地银行，首次开启了农地金融制度。随后，美国政府又相继制订了《农业信用法》《农业抵押公司法》《经济农业抵押贷款法》等相关法律，形成了相对完善的农地金融体系。

3.2 鲜明的合作金融特征

德国和美国农村土地抵押贷款模式也都以合作金融为核心，从贷款申请到贷款发放均通过土地合作社（或农协）来操作。在美国和德国，农户申请农地抵押贷款的前提条件就是必须要加入土地合作社，土地合作社（农协）是2国农村的基层组织，具有地缘、信息和贷后监督的巨大优势。

3.3 资金来源的证券化

美国和德国农村土地抵押贷款制度虽然有显著性的合作金融的特征，但发行债券是其资金的主要来源渠道。如德国政府不但可以直接为土地合作社发行债券提供担保，还可以积极地动员当地贵族及各级政府公职人员购买土地债券。美国《联邦农地贷款法》明文规定，12家联邦土地银行均可以发行土地债券（额度为其股本金的20倍左右）。

3.4 政府的介入与扶持是重要保障

在德国和美国农村土地抵押贷款机制度的初始设立及日常运作过程中，各级政府组织给予了各种形式的帮助与支持。如德国政府对于农村土地抵押贷款优惠利率与市场利率间的差额进行财政贴息，并根据农户农场规模的大小实施差异化利率政策。在成立之初就会给予联邦土地银行资金扶持，如仅在1933—1937年，美国政府就先后向联邦土地银行提供了1.89亿美元的资助，同时美国政府还大量收购了联邦土地银行发行的各种债券。另外，在经济面临危机发生时（出于农业生产的需要），美国政府还会直接向土地银行提供财政拨款。

3.5 完善的地籍管理制度和农地评估制度

农地产权关系是否清晰是现代农地金融制度确立的基石。德国和美国土地实行的是土地私有制，地籍管理制度和农地价值评估制度十分完善，农村土地的各项权属规定非常明确、清晰，在产权登记阶段，政府部门已对每块土地的位置、面积、用途及各项权属等相关信息都进行了十分详细的记载。当农户申请抵押贷款时，社员必须提供土地所有权证明，每次抵押均有十分详细的登记信息记录，有效地避免了重复抵押或非法抵押现象的发生。另外，在办理贷款业务时，还须要由第三方机构的土地评估人员对土地价值进行评估，为金融机构提供客观、准确的土地评估信息[5]。

4 我国农村土地抵押贷款制度构建

4.1 修改完善立法，扫清农地抵押法律障碍

对比分析德国和美国农村土地抵押贷款的运行模式可知，充分、完善的法律制度是农村土地抵押贷款业务得以顺利开展的关键。中国农村土地所有权归集体所有，农民家庭只是拥有土地承包与土地经营权，并不享有自由處置的权利。因此，要确保农村土地抵押贷款业务的顺利开展就必须辅之以必要的法律支撑，必须对我国现行的《物权法》《担保法》《农村土地承包法》等相关法律作出必要的修改与完善，全面赋予农民家庭对承包土地的占有、抵押、收益等完整的权利，从根本上切实解决农民贷款难题[6]。

4.2 加大政府扶持力度

目前，农村土地抵押贷款[7-8]是解决我国农民家庭融资困境最有效、最直接的融资模式，然而，农业生产经营活动风险较高、资金周转时期长、产品收益率低等特性直接提高了农村土地抵押贷款的风险系数。同时，农村信用合作社等金融机构还要面临农村土地流转困难、农民（农场主）后续偿还贷款难等一系列核心问题。因此，需要政府部门的大力支持，如制定更加优惠的农村土地抵押贷款优惠政策、降低贷款利率、放宽偿还贷款期限、减低（免）税收等。

4.3 设立“自上而下”的农村土地抵押贷款机构

在中央设置“农村土地抵押贷款管理委员会”，其核心职责就是负责制定农村土地抵押贷款的试验方案，并全面协调、跟踪此项业务开展，以便及时发现农村土地抵押贷款试验出现的各种难题。同时，在各省（市、区）设置分支机构，具体负责（管理）该省（市、区）的土地抵押贷款机构，定期对农村土地抵押贷款试点开展情况进行全面监测[9]。另外，在继续鼓励中国农业银行、农村信用合作社及其他股份制商业银行开办农村土地抵押贷款试点业务的基础之上，成立国家土地银行（在省级部门设置分支机构），并允许各种类型的民间资本加入土地银行[10]。

4.4 完善相关配套政策

首先，尽快组建完善、规范的农村土地交易市场，搭建农村土地供给、需求共享平台，实现农村土地的规范、快速、高效、有序流转。其次，构建农地经营权价值评估机制，以确保我国农村土地抵押价值公平、公正。再次，建立信用担保体系。在充分掌握抵押融资人基本资料的基础之上，建立以第三方机构（组织）为核心的信用担保体系，担保主体呈现多元化的格局，如农业龙头公司（企业）担保、农民合作社担保、农户联保等，以降低农村土地抵押贷款风险。最后，建立农民家庭基本生活保障机制，将农民家庭从对农村土地依附状态地位下真正地、全面地解放出来，以解决他们的后顾之忧[11]。

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