资助主体、运行机制及监督评估——广州、南京公益创投模式比较研究

文刘学彬（中共四川省委党校，四川成都 610072）

内容提要：公益创投是培育和发展社会组织的一种重要途径。笔者考察了当前比较有代表性的两种模式即广州模式和南京模式。基于资助主体、运行机制、监督评估的理论框架，对这两种公益创投模式的比较研究有三点启示：一是拓展公益创投项目资金来源渠道；二是提升公益创投项目运行的效率及能力；三是从主体、指标体系、评估方式及结果使用四方面优化公益创投项目的监督评估。

所谓公益创投(Venture Philanthropy)，就是在公益社会组织的培育发展之中融入经济生活中的“风险投资”或“创业投资”的理念。它为初创和中小型的公益组织提供包括综合性能力建设在内的创业及发展资助，对于培育发展具有创新性创意的优秀公益服务组织，有效满足和解决社会公共服务需求问题意义重大。它不以赚钱为目的，是一种新型公益资本投入方式，其投入对象一般为初创期和中小型的公益组织，通过与被资助者建立长期合作伙伴关系，达到促进能力建设和公益模式创新的目的。［1］由于其在培育初创期和中小型公益组织方面的特殊作用，因此在当前培育发展社区社会组织的工作中备受重视，全国绝大多数地方自2006年以后都在大力实施公益创投，并把它作为培育和发展社会组织的重要抓手。从实施的情况看，东部沿海地区在实施的广度和力度及实际效果等方面都明显走在了全国前列，比较研究他们的实践情况，总结提升其经验做法，可以为其他地区公益创投的健康、有序发展提供有益借鉴，对助推培育发展社区社会组织具有十分重要的意义。

笔者选择广州、南京两地做比较，主要基于以下考虑：一是两个城市具有代表性。广州处于我国改革开放前沿，社会组织发展具有悠久的传统和天然的活力，代表了公益创投的最新实践，其打造出的政府、企业、社会组织共创共投、共建共享、协同善治的“1+1+1>3”的公益创投广州模式在全国具有较大的影响； 而南京作为政府主导型公益创投模式的代表，于2001年就进行了这种模式的实践，领先设立了我国大陆第一个公益创投协会——南京市公益创投协会，具有开先河的作用。二是这两种模式的实践历时已久，其实施的法律法规、具体举措及效果已经得以较充分地展现，可以为研究者提供较充裕的研究素材。三是这两种模式可以把全国大多数地区的实践概括起来，对比研究这两种模式，有利于分析其运行中的经验教训，为国内其他地区公益创投的发展提供有益启示。

一、公益创投模式比较研究框架

为了更好地研究当前我国的公益创投模式，本文建立如下模式比较框架（见图1），从资助主体、运行机制、监督评估三个方面比较分析广州、南京两地的着力点。

“资助主体”层旨在通过分析公益创投的资金来源，探析各资助主体在公益创投项目资助中的资金数量、使用方式、使用范围等内容，分析相应的资金申请管理体制等，总结出特色及要点。资助主体为公益创投项目实施提供资金支持，是项目运行的物质基础和重要前提。从目前我国公益创投的实际运行来看，资助主体主要是政府、企业、基金会。

图1 公益创投比较框架

“运行机制”层旨在通过分析公益创投项目的运行情况，探析政府、社会组织、公众在公益创投项目实施中的角色、运行程序、运行规则等内容，总结三地在项目申报、设计、评审、实施中的特色及要点。运行机制为公益创投项目的实施提供运行规则和制度保障。

“监督评估”层旨在通过分析公益创投的监督评估工作，探析公益创投实施中的监督评估主体、监督评估内容（指标体系）、监督评估方式（方法）、监督评估结果的认定和使用，总结在监督评估中的亮点。监督评估是公益创投的约束、控制手段，可以保证公益创投的目标实现和树立正确的价值导向，也是公益创投参与主体活动的“指挥棒”。

二、公益创投模式资助主体比较分析

（一）广州公益创投模式资助主体

广州首届公益创投活动始于2014年5月，截止 2018年4月共举办了 5 届。其内容主要涵盖为老服务、助残服务、青少年服务、救助帮困和其他公益共计五类。第一、二届公益创投活动的资金都是来自于市福利彩票公益金，金额均为1500 万元，单个项目的资助额最高达30 万元。前两届公益创投活动资助的项目达215 个，政府实际投入的资助资金累计达3000 万元，撬动了2200 万元的社会配套资金。初步估计，有60 多万人直接受益。

2016年开始的第三届公益创投活动是该市公益创投发展中的一个分水岭，该届资助金总额为 1850 万元，比上一届涨幅高达23%！ 广州市的公益创投包括政府资助和自筹资金，其中40%为自筹资金，这正是广州模式的创新所在。就投入资金而言，广州的前三届公益创投政府共资助5200 万元，社会配套资金共投入3300 万元。经过三年的实践，广州的公益创投活动突破了原有的政府购买社会组织服务的单一思维模式，打造出了政府与企业、社会组织共投共创、共建共享、协同善治的“1+1+1>3”的公益创投“广州模式”。此外，2016年第三届社会组织公益创投活动还创造性地拓展了资金来源渠道，首次开通了广州市社会组织公益创投项目联合劝募平台，由广州市社会组织联合会联合中国扶贫基金会和腾讯公益搭建第三方平台为创投项目募集资金，共为69 个创投项目筹集善款超283 万元。［2］

2017年开始的第四届公益创投活动资助总额为2240 万元，相比第三届的1850 万元，增加了390 万元，增幅达21%。其中，定向资助为老服务类项目总额高达1000 万元。本届活动中，广州社联继续携手中国扶贫基金会，搭建第四届广州市社会组织公益创投活动联合劝募平台，在腾讯公益的支持下，动员组织53 个创投项目上线，向社会公开募捐。最终，联合劝募平台筹款总额达729 万元，捐赠人次逾4.1 万人次，超额完成既定目标。筹款总额和捐赠人次比上一届分别大幅增长456 万元和1 万人次，8 个项目实现30 万元以上筹款数额，其中单项最高筹款额达65.2 万元。此次活动覆盖70 多万群众，创投项目自筹资金超1500 万元。另外，此次活动效果很好，项目最终评估通过率达98.1%，优秀率更达到了 20%，顺利通过“大考”。［3］

2018年，社会组织参与第五届公益创投活动的热情高涨，共有385 个项目申报，有效申报项目372 个，申报数量再创历史新高。其中，有131 个为老服务类项目、50 个助残服务类项目、74 个青少年服务类项目、21 个救助帮困类项目、96 个其他公益类项目。据统计，为老服务类较上一届增加36 个，增长率达38%，反映了各申报主体对养老服务的关注。经专家评审，最终择优选择162 个项目，获2240 万“种子资金”资助。本届公益创投活动的最大亮点，即是首次探索运用“党建+公益”的模式，为社会组织注入“红色活力”。今年的活动中，创投主体积极成立党支部，品牌社会组织积极参加申报工作，并将党建工作融入创投项目，进一步巩固了公益创投活动广州模式，拓宽了广州特色公益之路。［4］

（二）南京市公益创投模式资助主体

南京于2001年进行了政府主导公益创投模式的实践，领先设立了我国大陆第一个公益创投协会——南京市公益创投协会，并且形成了市级财政资金、福利彩票公益金、慈善公益金三个方面共同支撑的公益创投基金来源。［5］

2001年，南京市玄武区民政局率先在江苏省试行公益创投项目，为四个社会组织提供了帮助。该项目于2011年6月开始，2012年6月结束。2012年，南京市政府拨出1400多万元公益创投资金，成立了市公益创投协会。52 个社会组织被授予第一批风险投资项目，它们主要从事养老、帮助残疾人和帮助穷人等服务。2013年全市启动公益创投项目122 个，投资额 2000 万元。2014年，以 3000万元的投资资金启动了175 个公益创投项目，2015年启动了109 个公益创投项目，启动了1500 万元市财政支持基金。2016年，仅市级就立项 65 个项目，投资 800 万元。［6］

2017年南京市公益创投致力于资助社区社会组织参与社区建设和治理创新，为南京社区居民提供养老服务、青少年服务、慈善助困、调解治理、社工综合等专业化社区公益服务。此次南京市级公益创投力度空前，共有110 个竞标项目，投入 1000 万元，分为 A、B、C 三类; 其中C 类项目是资助街道社区综合服务中心社会组织支持性服务。第一批发布的市级公益创投项目共计92 个，主要为A类和 B 类。［7］

据了解，2018年南京市市级公益创投竞标工作通过民政局购买服务的方式，交由具备专业资质的招标代理有限责任公司承接。公益创投竞标工作坚持公开公平公正的原则，严格遵守相关法规制度，随时欢迎社会监督。笔者根据江苏大友招标代理有限责任公司网站公布的《2018年度南京市市级公益创投项目成交公告》 统计分析，2018年南京市共成交公益创投项目103 个，投入693 万元，其中投入的亮点在于针对统战类社会组织专项培育项目成交了4 个项目共20 万元，针对街道社区社会组织联合会支持培育项目投入成交了10 个项目，每个10 万元，共计 100 万元［8］，表明南京市公益创投项目瞄准了当前统战工作的新形势及迫切需要和社区社会组织培育的现实诉求。

（三）比较分析

1.相同点。一是政府投入是公益创投资金的主要来源。从以上分析中可看出，公益创投资金来源的绝大部分都是政府的福利彩票基金等政府投入，虽然自2016年以后广州开通了社会组织公益创投项目联合劝募平台，募集资金约1000 万，也比政府投入9000 万元少很多。二是项目数量发展到现在都相对稳定，广州稳定在150 个左右，南京稳定在110个左右。三是资助的项目从常规性向常规性与专项性相结合发展，广州自2016年开始实施为老服务专项公益创投活动，南京市则在2018年实施了统战类社会组织专项培育项目4 个以及街道社区社会组织联合会支持培育项目10 个，两类专项项目共投资120万元。四是政府投入的资金量目前相对稳定。广州市的投入量在2000 万左右，南京的投入在1000 万左右。五是为老服务类项目具有大致相同的集中度。继北京、上海、天津之后，南京的老龄化居全国第四，与全国相比，提前近10年进入老龄化，因此从公益创投开始，其项目就有三分之一左右集中在为老服务方面，广州的项目也是三分之一左右集中在这方面，投入的资金额大约占50%，反映了我国老龄化的趋势。

2.不同点。一是资金来源的渠道不同。广州的资金来源渠道更多，主体更多元，企业、公益性基金会及社会群体的参与程度更高。二是资金募集的方式不同。除了政府募集外，广州模式更与时俱进，采用了互联网等平台，大大提升了资金募集的规模和效率。三是项目的金额有差异。不管是总的资金量还是单个项目的资金额，广州都高于南京，反映出两地的经济实力差距。单个项目的资金最高额度，广州是30 万元，而南京是10 万元。

三、公益创投模式运行机制比较分析

（一）广州市公益创投模式运行机制

广州市公益创投活动的法律依据主要是2015年10月颁布实施的 《广州市社会组织公益性风险投资项目管理办法》（以下简称《办法》）。根据《办法》的规定，主办单位与承办单位及创投主体是广州市公益创投项目的运行主体。就其职能而言，主办单位是民政局，牵头组织和实施公益性创投活动，具体工作委托其下属的民间组织管理局来实施；社会组织作为承办单位，它们必须首先经本市的民政部门依法登记注册，并能独立承担民事责任，具有良好的公信力和信誉度，同时具备对社会组织进行评估、培训、孵化和监督的能力。承办单位及其成员自身不得参加公益创投项目的申报。承办单位具体负责公益创投活动的规划、设计和实施，对项目进行专项检查、指导和监督，组织有关专家对项目进行综合评价，提供专业咨询服务和能力建设支持。

民政部门登记的社会组织是创投主体，《办法》对其条件从法人治理结构、财务制度、人员及相关资质等方面进行了严格的规定。

从广州市实施的五届公益创投项目来看，根据笔者的分析，主办单位都是市民政局（民间组织管理局），但承办单位则是采取招投标的方式产生，往往在启动公益创投项目申报后才确定，前两届的承办单位都是广州市创意经济促进会，后三届变更为广州市社会组织联合会。参与竞标的社会组织大多在300 家左右。

就广州市公益创投项目的具体运行来说，一般经过“项目征集→项目评审→项目实施”三个阶段。

就项目征集而言，公益性创投项目的实施一般以一年为周期，特殊项目的资助周期不得超过两年。项目征集由民政局和主办单位通过媒体宣传、社区动员等方式进行，向社会公告；通过专题培训、召开会议等方式，指导有关社会组织理清社会公益服务的需要；开展公益性项目申报指导和培训辅导，向社会公众征集项目； 在广州市政府采购网上公布公益创投项目的社会需求情况，以扩大其社会影响力。在项目申报中，创投主体向承办单位提交相关项目申请材料，承办单位对相关信息进行汇总。每个社会组织只限于申请一个项目。

就项目评审而言，广州市的公益创投项目评审遵循“公开公平、竞争择优、绩效管理”原则。承办单位应当按照规定接受社会组织公益性创投项目的申报，组织评审小组对社会组织主体资格和申报材料进行审查，确定准备资助的社会组织及其项目名单。其后，承办单位应当以不少于百分之二十的比率选择社会组织进行现场验证。评估完成后10 个工作日内，承办单位应当向民政局提交评估报告和有关材料。民政局负责确认承办单位提交的评价报告及核实报告，并在广州市社会组织信息网上公布7 个工作日。在公告期间，如果收到对评估报告和核实报告的任何询问或投诉，承办单位应立即按照规定予以处理，并将处理意见提交广州市民政局。

创投项目在实施中，一般经过以下阶段：一是签订项目合同，二是申请资金拨付。承办单位按国库支付程序向选定的社会组织3 次拨付用于服务项目的资金。合同签订后，项目总额的40%将拨出，40%将在中期评估验收后拨出，最后20%将在项目验收后拨出。三是项目实施的监督检查。四是组织实施监督评价。承包商必须每季度报告项目执行情况，并定期派相关人员监督和评估项目进度。承包单位必须每季度以书面形式向民政局提交项目实施进度、资金监督和定期评估报告，并负责以适当方式向社会公布有关情况。第五，负责项目推广。第六，负责做好项目总结。入选项目的有关社会组织在项目完成后，必须以书面形式向承办单位提交项目总结报告。承办单位负责公益创投活动的绩效评估，并向民政局报告评估情况。民政局则负责全面总结公益创投活动。［9］

（二）南京市公益创投模式运行机制

南京市公益创投项目运作过程中存在着三方主体：即以市和区民政局为主的主办方，负责整个公益创投项目的总体规划、组织协调、监督和资金保障工作；公益创投协会为承办方，负责对社会组织的能力支持以及项目的立项、评估、审核等；各参与创投项目的社会组织为项目运作方，负责对获选创投项目进行具体运营，实现项目目标，服务民众，承接政府下放的公共服务职能。

首先，承办方公益创投协会通过互联网、社区动员等多种渠道向社会组织征集公益创投项目。第二，承办方根据一系列标准对项目计划进行评价，包括申请社会组织的公益理念、社会工作的专业方法、是否符合项目的特点、活动范围、时间、周期、资金等。选择符合条件的创投项目，报送进一步审查，最终将待选项目在所实施的区域进行社会公示。第三，通过社会公示的项目可以正式立项，并与相关社会组织签订项目协议。第四，承办方为选定的社会组织提供有针对性的能力建设培训，包括专业咨询服务和公益项目能力培训，以提高公益创投项目的实际效果。第五，选定的社会组织应当按照项目协议实施项目计划，在项目实施过程中接受承办方的财务监督和现场监督，并按要求提交项目中期和年度评价报告。最后，承办方负责组织专家成立评估委员会，系统地评估社会组织的自我评估报告和项目实施的实际效果，并通过互联网、媒体等载体公布最终入选名单。

（三）比较分析

就公益创投模式运行机制中的主体而言，广州模式和南京模式都是把民政局作为主办方；而承办方方面，广州模式前两届是广州市创意经济促进会，后三届变更为广州市社会组织联合会，南京模式一直把公益创投协会作为承办方； 公益创投项目的政府采购则由民政局委托江苏大友招标代理咨询有限公司具体实施，结果在其网站上公示。项目运作方方面，广州和南京都是参与创投项目的社会组织。

就公益创投项目的具体实施而言，广州和南京都要经过项目征集、项目评审、签订项目合同、资金拨付、项目监督、项目评估等阶段。但二者在实施阶段却各有亮点，广州模式注重项目推介，扩大项目的社会影响力；而南京模式则注重为选中的社会组织提供针对性的能力建设培训，以此提升项目实施的效果。

四、公益创投模式监督评估比较分析

（一）广州市公益创投模式监督评估

对于公益创投项目的监督评估，民政部门作为行政主管部门是天然的评估主体，其监督评估的对象主要是承办单位。《办法》规定，民政部门负责对承办单位执行项目《委托代理协议》的情况进行不定期检查。对履行项目权利、义务和责任未及时、未到位且拒不改正的，有权根据情况终止合同，追究承办单位的违约责任； 对工作人员有营私舞弊和欺诈的，有权依法追究法律责任。

1.对于承办单位的绩效评估。主要采用如下指标：一级指标：团队建设（10 分）、承办服务（50 分）、资金管理（40 分）。二级指标：团队建设中包含“团队配备、执行机构、分工合作与制度建设”4 个二级指标；承办服务中包括“项目受理、项目检查、服务评价、对外宣传”4个二级指标；资金管理中包括“人员资质、管理制度、专项核算、资金监控”4 个二级指标。

而对于具体公益创投项目的监督评估，则主要由承办单位来组织实施，承办单位可以聘请财务、法律、社会组织及专家学者中的专业人员参加对项目的监督评估。

2.对于创投主体的绩效评估。主要采用如下指标：一级指标：项目管理（20 分）、资金管理（20 分）、实施质量（30 分）、社会效益（30分）。二级指标：项目管理中包括“方案制度、执行团队、项目执行”3 个二级指标；资金管理中包括“人员资质、专项核算、自筹配套资金、资金监控”4 个二级指标；实施质量中包括“实施过程、完成效果、保障权益”3 个二级指标；社会效益中包括“公众知晓度、服务满意度、政府评价、项目可持续性”4 个二级指标。①承办单位和创投主体的绩效评估指标体系是2017年度广州市社会组织公益创投承办绩效评估服务项目的评估指标，来自于笔者调研。

评估方式主要采用以下两种：一是创投主体开展自评。各创投主体自行编写项目自评报告，并按照要求提交至广州社联。二是专家集中评估。首先，创投主体代表向专家评估小组陈述项目实施情况；其次，专家评估小组审核创投项目实施中的具体材料，查看相关记录，现场对创投主体代表提问；再次，专家评估小组根据评估标准及创投项目的实际情况，对项目进行综合评判；最后，对现场评估中发现存在问题的项目采取电话调查、实地考察及核补资料等方式进行复核评判。［10］评估结果直接与创投项目后续资金的拨付以及创投主体的社会信用挂钩。

（二）南京市公益创投模式监督评估

承办方在实施方自评并形成自评报告、交承办方的基础上，组织专家等组成的评审委员会，对项目的实施进行中期评估和结项评估。对于市区两级的项目，接受区和市两级的评估。评估指标主要为：项目的运作情况，经费使用情况，项目实施效果、可持续性和被服务群众意见等，并形成评估报告，通过网络、媒体等公示评估结果。从南京市玄武区的运行情况来看，项目实施方还得接受每月定期的监测与督导，内容与结项评估时大致相同，督导员可就项目运行过程中出现的问题及时提醒更正。

南京公益创投的评估主要有两种方法：一是由市和区县民政局专口组织成立的评估小组，其成员包括出资方、管理部门以及邀请的专家学者、项目实施所在地的社区居委会代表等；二是通过定向购买服务的方式，引入第三方专业社工机构进行评估。南京市采取的是第一种方式，聘请一些专家学者、管理部口来对项目进行评审，而有的区县民政局采取购买第三方专业社工机构服务的形式，将公益创投项目的监测评估工作外包。南京市玄武区民政局将此项工作外包给了南京同仁社工事务所。如前所述，玄武区是南京市公益创投开展最早的区，在2012年之前就己开展。同仁社工事务所也是负责监测评估工作的社工机构之一，因专业性强，2012年开始，玄武区民政局专口购买同仁的服务。南京市玄武区同仁社工事务所是一个由南京邮电大学、南京师范大学和南京大学的多位社工专业老师联合发起，于2012年7月注册的社会公益组织。事务所依托多所高校的社工专业教师、研究生和志愿者，通过开展社工督导、培训与交流，促进社会组织的专业化发展。事务所有工作人员12 名，其中8 名为来自南京邮电大学、南京大学、南京师范大学等在宁重点高校的社工专业教师，4 名为有社工专业背景的全职人员。作为玄武区公益创投的承办方，主要负责公益创投项目的日常监测督导和中期、结项的评估。在项目结项时，玄武区民政局还会组织专业的财会审计人员对各个项目的财务情况进行严格的审查和评估。［11］

（三）比较分析

广州市和南京市对于公益创投项目的监督评估，评估主体都是以民政部门和承办主体为主，辅之以出资方、财务、法律及社会组织专业人员、专家学者及社区居民代表等。而南京市更侧重于聘请第三方社工组织对项目进行评估。评估内容都涉及到项目的投入、运行及效果等方面。评估方式都采用自评和专家评估相结合，月度评估、中期评估和年终评估相结合的方式。评估结果都直接影响到评估对象的经费获取、信用等级及相关责任。广州在实施中更强调公益创投项目实施的成效及承办单位的管理服务效果。

五、结语

总体来看，公益创投活动一方面拓展了资金的来源渠道，保证了资金的持续增长，为两地公益事业的发展奠定了坚实的物质基础； 另一方面公益创投活动实施的过程也是一个宣传的过程，扩大了其社会影响力，极大地调动了各参与主体的积极性。另外，各级社会组织在参与过程中也锻炼了自身，大大提升了其参与及管理能力，通过政府的一系列扶持举措，极大地推动了社会组织的发展。

从两地的比较分析中可看出，现在的公益创投资金由政府主导的模式资金量较小，难以满足社会发展的需要，而社会资本的进入力度不够，政府占主角。因此，广州模式注重宣传推介以及开拓多种资金募集渠道的做法就显得弥足珍贵。在下一步的发展中，国家应该完善相应法律法规，鼓励调动社会组织、企业、基金会等机构的积极性，尤其是提升民营企业的投入力度；同时借助“互联网+”的模式，拓展创新社会资金参与公益创投活动的方式。

从两地的运行模式来看，都注重发挥民政部门、承办单位及社会组织的作用。南京模式在项目的招投标中通过政府购买服务的方式交给一个招标代理公司来实施显得更有效，说明在具体事务性操作中可以多采取这种外包方式。同时在项目运行中，为了保证运行的效果，提高其专业化水平，加强推介和对社会组织的培训也非常重要。

从两地的监督评估来看，目前的做法基本上还是政府主导和其他社会力量参与相结合的模式，它既能够较好地实现民政部门的意图同时也能保证资金的严格使用。但在监督评估中，明显第三方的参与力度还不够，评估的专业性、科学性还有待加强，可以探索把项目评估的具体操作外包给第三方评估组织去实施。同时，项目的直接服务对象或受益对象在评估中的参与度不够，并且在评估指标中所占的权重还不高，以后在评估中可以进一步加大他们的参与范围，拓展他们参与的方式，提升其在指标体系中的权重，从制度设计上保证他们真正得到实效。另外，就评估的指标体系来看，都比较重视组织建设、项目运行等方面，下一步可以进一步优化项目运行效果的指标，比如满意度、便利性及公平性等。再次，评估方式可以更多样化，探索全过程的监督评估，同时结合现代评估手段的运用，提高评估的便利性和有效性。最后评估结果的使用除了约束承办单位和创投主体等社会组织外，还应更侧重于激励它们提升管理服务水平及能力，推动这些社会组织向规范化、科学化及法治化方向发展。