“第一书记”驻村制度运转中的主体性策略选择——基于政策代理人的视角

文袁铭健（华东政法大学，上海 201620）

内容提要：“第一书记”驻村制度在推进基层精准扶贫工作，改善民生上发挥着重要的作用，但是现有实践中也存在着外来资源的路径依赖、形式主义的治理短期性和基层权力结构冲突等制度实施困境。通过建立“第一书记”机制的委托代理关系可以发现：作为委托方的上级政府部门通过政治动员、科层制传递来展开代理过程，并通过扶贫为导向的考核来监督“第一书记”的代理行为，这导致了政策目标在传递给代理人时已与初始目标出现较大的偏差； 而作为代理方的“第一书记”在制度约束与自身晋升激励下形成了维稳型、灵活型、按部就班型和积极型等多种模式的“选择性行为”，同时也受到了自身权责不匹配下的外来排斥。委托代理双方的信息不对称的存在使“第一书记”制度的运转产生了耗散性，为了提升扶贫政策落实成效，国家需要逐渐将驻村制度规范化并保证代理人的能力与权责匹配，以及培育基层自治的自生性。

一、问题的提出

“第一书记” 制度的前身是我国长期的干部驻村制度，也被称为“包村制”“干部下乡制”，主要是由我国50年代初期的“工作队”模式演变而成。驻村“工作队” 的出现有利于共产党与基层群众“打成一片”，这也是毛泽东在《关于领导方法的若干问题》中提到的“领导与群众相结合”的“群众路线”国家治理方式。1997年1月，中央组织部、人事部联合颁发了《关于进一步做好选派干部下乡扶贫工作的意见》，该意见明确了干部下乡扶贫的工作要求、组织实施、选派标准和考核管理等问题。至此，党政机关选派优秀干部驻村扶贫成为了我国展开基层治理工作的一项制度。2013年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出了健全干部驻村帮扶机制的要求，作为扶贫开发工作的六项工作机制创新之一。2015年5月中组部、中农办、国务院扶贫办联合印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，通知肯定了驻村“第一书记”在基层加强基层组织建设、促进农村改革发展稳定等多方面的作用，并结合当前精准扶贫政策和“四个全面”的要求，赋予了“第一书记”在贫困村进行推进精准扶贫、精准脱贫的新使命。在这新一轮脱贫攻坚时期，“第一书记”承担着贫困村经济发展、基层党组织建设和社会秩序稳定等多项职能。

从现有实践来看，“第一书记” 在基层党建、改善民生、社会多元主体互动及资源协调等方面都发挥了重要的作用，精准扶贫被比喻为中央向基层的“滴灌”，而“第一书记”被比喻为实现扶贫目标的“管道”。“第一书记”制度的运行，打破了传统官僚制的上下级关系，呈现出了非人格化、跨部门互动的运行逻辑，它试图通过反官僚式的“运动式治理”方式，集中力量消除贫困并实现共同富裕。但是随着“第一书记”的全国性普及，逐渐出现了注重短期效益、形式主义扶贫、外来资源依赖性和加剧政绩竞赛等不良现象。而 “第一书记” 与基层干部的合作中存在着双方权力博弈与不合作的困境，也逐渐造成了农民边缘化、基层自治力减弱及村庄公共性降解等新的问题［1］。就当前的基层治理而言，如何定性“第一书记”已经不是首要任务，关键是发现制约“第一书记”发挥作用的因素，以建设性的立场完善这一扶贫制度。本文试从精准扶贫角度研究“第一书记”的代理人主体身份及其行动，通过建立“第一书记”与上级政府间的委托代理关系，在厘清双方的行为逻辑的基础上分析限制“第一书记”制度运转的耗散性因素，并尝试寻求“第一书记”制度替代的可能性。

二、文献回顾与分析框架

（一）文献研究

“第一书记”驻村制的产生使基层的治理秩序发生了较大的变化，“第一书记” 由于治理方式和目标的特殊性，在基层运作中往往会主导治理工作，这一方面限制了基层干部治理能力的提升，产生对“第一书记”的依赖性；另一方面也存在着与基层干部的磨合、合作困境，政策的执行成效也会大大降低。针对精准扶贫政策到了基层出现 “瞄不准” 的现象，王雨磊（2017）从技术偏差、组织失灵、政治权变和关系运作等理论进行了研究的汇总，并提出了施政伦理的概念来解释扶贫出现失准的原因［2］。而针对“第一书记”扶贫制度的运转，学者们主要从官僚制运转、村民自治等视角进行探索，在其中使用较多的是场域理论和嵌入理论，以下做具体阐述。

一是场域理论。林雪霏（2014）指出地方依托于政府庞大科层组织构建起了复杂网络的扶贫场域，由不同层级和不同部门之间的人员、资源进行着协调和合作［3］。在职能管理与区域管理相结合的政府管理体制下，地方的扶贫工作受到了多重的领导，也形成了条块交错、较为复杂的管理网络。这种跨层级、多领域的扶贫管理往往会引发 “科层制反功能”——工作低效、刚性和自我扩张。在扶贫场域之中，各类主体为了保证或者改善各自在场域中的地位，可能会利用各种策略来展开对抗从而获取利益。“第一书记”扶贫制度的产生，引导的扶贫场域包括上级政府、帮扶单位、驻村干部以及村干部等多元主体，由于各主体的利益、行动逻辑不同，在研究政策执行成效时需要厘清各个主体的行为逻辑和相互之间的权力关系和利益关系。考虑到“第一书记”机制主导的“项目制”管理模式，这会促使各职能部门强化组织权限并获取组织利益，这种复杂的场域结构抑制了政策执行成效，体现了科层制组织的局限性。

二是嵌入理论。贺雪峰和仝志辉在分析村庄秩序的生成时提出了“行政嵌入”这一概念，用来解释中央政府授权的外部力量对乡村的控制和干预［4］，在国家机器和意识形态的影响下，行政嵌入力量往往会对乡村的内生秩序进行压制。“第一书记”驻村制被理解为一种嵌入性制度，主要指“由统治共同体的政治权力机构自上而下地设计、强加于社会并付诸实施的制度规范”。嵌入派学者认为外部力量的嵌入会受到基层社会的抵抗，使制度的运转难以突破科层制的层级束缚［5］。国家力量和资源优势虽然可以解决村内驱动力不足的问题，但是制度嵌入的稳定性不足会造成扶贫成果的脆弱性，同时由于嵌入后对村庄内生性的压制，不利于基层自主性的成长。陈国申（2017）的研究表明，“第一书记”的嵌入会导致外来力量与村民自治产生冲突，形成他治与自治内在逻辑上的悖论［6］。当制度的嵌入产生耗散因素导致“反嵌”情况的出现，会出现以权谋私、利益同盟等基层社会治理危机，从而带来了新的基层治理困境。除此之外，学术界更多的研究是综合了场域论与嵌入论的观点或立场，难能归类。以下针对“第一书记”制度运转困境的研究比较有代表性。

一是外因说。这种观点认为，“第一书记”不是基层党组织选举产生的，为外生型人事安排制度，因而在运转中存在结构性紧张。谢小芹（2016）发现村干部可能会产生出“脱贫工作是 ‘第一书记’ 的职责而不是自己的任务，这是一项外来的政治工程而非基层工作”的思想［7］，这会使村支书和村干部对“第一书记”形成一种“依附性支配”的政治格局，同时也会降低基层治理工作的参与热情。这种由国家意志主导的基层扶贫工作往往会催生基层干部和村民的外部依赖感，甚至村民会产生对驻村工作队产生“嫌贫爱富”的现象，依附于那些能够解决更多问题的单位和驻村干部。“第一书记”和帮扶单位在开展扶贫项目时掌握着较多的信息和资源配置权力，这极大的弱化了基层的自治能力和自信，限制了基层政权治理能力“内生性”，不利于乡村治理的长期发展。

二是科层式治理说。这种观点从党的干部激励与约束机制出发，如“任务—考核”的线性运转逻辑，诱发“第一书记”的技术性应对策略。典型的做法是针对考核指标做工作，催生了新的形式主义作风。科层制在向下施压、层层加码的任务传递下，形成了同时完成多项任务的常规模式，从而催生出了上下共谋、选择性执行的现象［8］。蒋永甫（2016）将这种基层扶贫的不正常现象总结为 “权力主义多作为”与“形式主义不作为”的交叉［9］，这种形式主义的做法往往只是 “走马观花” 式的“不干实事”，某种程度上造成了大量扶贫资源的浪费。从长期看，在驻村干部离开帮扶贫困村之后，新的干部会展开新的项目，项目的重叠和交叉必然会导致资源的浪费，扶贫的成效令人担忧。

三是权力制约说。这类观点从 “第一书记”与基层干部之间的职权交叉进行分析，主要研究基层政权对于“第一书记”治理工作的阻碍和制约。王晓毅（2016）认为，“第一书记”的驻村会使得外来力量对地方事务的过度干预，造成了外来干部和基层干部的矛盾［10］。李鑫诚 （2017） 认为双方的这种矛盾原因主要是：“第一书记” 和驻村干部削弱了乡镇政府和村干部在村庄中的权威，这极大的影响了当地干部的工作开展和个人利益［11］。从基层政权的视角来看，乡镇机关和村干部在基层治理过程中，维稳工作压倒了扶贫工作，由于考核的一票否决制，地方干部对于村民的上访十分顾虑，因而会在某种程度上限制“第一书记” 扶贫项目的开展，如果分歧和矛盾增长，将会形成一种不合作甚至是相互拆台的现象。

（二）本文的分析框架

学术界已有的研究无疑具有很强的针对性，但是都存在着一定的局限性。比如，场域理论虽然宏观地分析了地方扶贫的综合影响要素，却将基层治理工作复杂化，很难清晰的厘清“第一书记”制度运转的主次影响因素；嵌入理论关注的范围在于“第一书记”与基层政权的接触与合作，忽略了科层制的其他治理主体，具有较大的视野局限性。如果从“国家与社会”的视角切入，“第一书记”扶贫制度的运转起着承上启下的作用，一方面“第一书记”依靠国家的委托与授权，行使着资源配置和行政控制权，将国家政策目标带到了基层；另一方面“第一书记”处于基层社会的扶贫场域中，必须与基层社会中的多元主体展开合作和代理工作，从而实现国家意图。国内有学者提出“接点治理”的概念，用以解释国家权力和基层社会通过“第一书记”扶贫制度而在村庄组织界面上汇聚和融合的一种关系形态。“第一书记”依托于国家的赋权，以社会资本为核心，对基层的政治、经济制度进行重构，将国家的政策意图转变为了基层的制度产出［12］。因此，“第一书记” 扶贫制度的运转从宏观上来说遵循着“国家授权—社会合作”的逻辑，国家赋予了代理人权力和资源，使代理人在基层社会寻求合作并展开代理行为，而代理人不能获取充足的国家授权和社会合作便导致了制度运转的困境。

图1 “国家授权—社会合作”分析框架

现有研究着重分析的是科层制视角下的官僚组织运转，客观的解释了干部驻村工作的制度困境，但是没有对“第一书记”的行动偏好、策略选择与制度约束之间关系作出解释。本文尝试从“第一书记”的主观能动性切入，探寻作为治理主体的“第一书记”如何在有限的国家授权和社会合作下实现 “国家与社会”的互动，并达到基层有效治理的目的。在我国的行政体系内部的多重委托代理关系中，本文将“第一书记”作为政策的代理人，将上级政府、扶贫办和派出机关等对 “第一书记”进行领导和工作指示的主体作为委托方。作为代理人的“第一书记”受到了来自国家的政策委托和授权，在基层社会中展开代理工作并与各主体进行着互动。“第一书记”驻村制度的运转成效在这一委托代理关系中体现在：一方面作为委托方的国家如何将权力、资源和政策意图有效地委托给 “第一书记”，使其能够按照委托方的意愿行事并有能力完成治理目标； 另一方面作为代理人的 “第一书记” 在获得委托目标后如何与自身利益进行主观意愿的博弈，进而选取何种代理行为，同时代理过程能否避免客观排他因素获取社会各主体的充分合作。而这两方在委托代理工作中代理人的道德风险和逆向选择等投机行为，则是制度运转出现困境的原因。

三、行动主体的二元逻辑

《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》（后简称为《通知》）明确规定了“第一书记”的工作职责包括“加强基层组织建设、推动精准扶贫工作、为民办事服务、提升村庄治理水平”等要求，也详细地规定了选派“第一书记”的范围、标准和考核要求。《通知》的发布，是中组部、扶贫办和中农办作为委托方，将一系列的基层治理工作转交给驻村的“第一书记”，“第一书记”也成为了基层治理和实施扶贫政策的代理人。由于委托方和代理方之间存在着信息不对称，厘清双方的行为逻辑能够帮助我们分析 “第一书记”制度的基层运转。

（一）委托方逻辑：有限授权与制度设计悖论

一是来自上级政府的政治动员与组织任命。我国政策的实施主要分为常规式和动员式两种形态［13］，“第一书记”的选派由于呈现出了跨部门式的反官僚制运作逻辑，属于政策实施的动员式模式。根据《通知》的要求，各地方部委、团体、企业和学校要按照《关于做好新一轮中央、国家机关和有关单位定点扶贫工作的通知》（国开办发〔2012〕78 号）确定的定点扶贫结对关系名单选派至少一名优秀干部到村担任“第一书记”，开展基层治理工作，而上级政府会通过视察、监督等方式考核下级单位的工作成效。动员手段在“第一书记”的选派中体现在：一方面上级部门动员了各级党政单位展开定点帮扶、干部展开结对帮扶、企业和社会组织展开产业投资和教育扶贫，通过官僚体系和各方资源来形成有组织有目的同时规模较大的多方参与的“运动式治理［14］”过程； 另一方面上级政府通过高度压力的形式督促政策实施，包括严格的监督机制、密集的审核和惩罚措施来检查地方政府的人员选派和政策执行过程。上级通过“高位嫁接、重心下移”的策略，使上下级部门在高度动员的压力下捆绑在一起，虽然这种方式极为高效，但是动员的成本高昂，难以长期、有效的得到维持。

二是各级部门对政策目标的科层制传递。在我国自上而下的科层体制下，上级官员将政策目标和要求逐级传递给下级官员。同时，考虑到压力型体制的特征，上级官员会按照自身的利益需求来安排下级部门的工作任务，在绩效考核指标的设定上也会有较大的主观性。政策的传递过程是上级部门直接将扶贫项目作为任务发包给下一级，作为“承包方”的下级以完成任务作为工作目标，周黎安将这一行政管理特征称为 “以属地化管理为基础的行政逐级发包制”［15］。在对扶贫政策的行政发包过程中，下级部门会利用科层制上下级之间的信息不对称，在项目申请的时候逐渐添加自身意图，将政策目标与当地的经济发展规划相结合，以凸显地方绩效。我国科层组织的压力型体制中的“一票否决制”增强了各级官员在政策传递中的主观能动性，到政策目标传递到“第一书记”这一层级时，各类扶贫项目由于添加了不同主体的自身意图，已不断偏离了政策设计初衷，遭遇了科层制的反噬，出现了“再科层化”的现象。因此，政策目标在科层制的传递与各个部门之间的相互博弈过程中产生了耗散，丧失了动员制的活力，最终导致了政策在基层的“选择性执行”［16］。

三是上级机关以扶贫为导向的考核与监管。通过查阅精准扶贫的相关政策和文件要求，上级考核机关要求“第一书记”在任期内完成贫困户的识别、帮扶、脱贫和管理等一系列“项目制”帮扶任务，扶贫项目的开展成效也与“第一书记”的晋升激励相挂钩。项目制式的考核虽然能够迅速解决基层问题并取得成效，但是存在着政策内容、运转方式和精神品质无法有效回应基层的实际需求［17］、破坏基层原有政治秩序又无法重建新的基层治理体制［18］，也会催生出了扶贫短期性、政权合法性与基层治理能力降低等不良后果［19］。在《通知》中，推动精准扶贫政策落实只是“第一书记”的工作职责之一，而追求扶贫项目制式的考核方式消解了乡村政权原先的公共治理能力，这与制度的设计初衷存在着较大的悖论。同时，在当前地方政府维稳工作的重要程度已经超过了扶贫工作的背景下，地方政府会出于对于上访行为的忌惮而 “牺牲” 扶贫资源，即以扶贫绩效来换取维稳绩效。因此，“第一书记” 的基层治理工作受到了项目制式的扶贫考核和基层政府维稳压力的双重挤压，委托代理关系的复杂性耗散了“第一书记”的有效代理行为。

（二）代理人逻辑：主观意愿与选择性执行

在“第一书记”驻村制度的委托代理关系中，作为代理方的“第一书记”会基于自身的工作安排、考核压力和晋升激励而对上级委托的政策目标进行有限执行。一方面“第一书记”虽然被委托了驻村的治理工作，但是仍然保留着原属单位的职位和工作任务，《通知》也要求“第一书记”不占村两委班子职数，人事关系、工资和福利由原属单位负责，两边工作的交叉对于“第一书记”的工作能力和精力都会带来较高的要求。如果不能协调好这种双重角色，驻村的干部会将工作重心放在原属单位，出现“身在村庄心在机关”的现象。另一方面，“第一书记” 的驻村工作受到了多个委托主体的要求，而地方政府基于本地经济绩效的目标往往与政策初始目标存在冲突，如何选择性的执行不同委托主体的目标是具有较大的主观性的。

为了分析作为代理人的“第一书记”在基层治理中的行为趋势，“第一书记” 驻村工作的人事制度安排可以作为一个分析视角。一个重要的考察因素是 “第一书记” 的考核机制，《通知》对于“第一书记”的考核规定是：“第一书记由县（市、区、旗）党委组织部、乡镇党委和派出单位共同管理。派出单位定期听取第一书记工作汇报，适时到村调研，指导促进工作。”“第一书记” 的工作受到了双头考核：一类是来自上级党委部门和派出单位的工作指示，主要包含明确的考核指标和治理目标； 另一类则是驻村工作中受到当地乡镇政府的考核，这类考核没有明确的指标，具有较大的主观性和模糊性。而另外一个重要的的考察因素“第一书记”的晋升激励机制。《通知》对于“第一书记”晋升激励的解释是：“考核结果作为评选先进、提拔使用、晋升职级的重要依据，对任职期间表现优秀的在同等条件下优先使用。对工作不认真、不负责的给予批评教育，造成不良后果的及时调整和处理。”本文将“第一书记”人事制度中的考核比重和激励强度作为两个变量，通过建立坐标轴将不同类型的变量赋值划分为四种明显的行为方式：维稳型、按部就班型、灵活性和积极型（参见图2）。这是作为政策执行主体的“第一书记”在不同的人事制度安排下的选择性政策执行类型，以下作具体解释。

图2 “第一书记”的政策选择性执行模型

1.维稳型执行：人际维持与治理的不作为。这是“第一书记”的考核重心在于乡镇政府，同时激励强度（包含“第一书记”的晋升意愿） 较低的情况下的政策执行主体的行为方式。这种模式下“第一书记”对于基础性工作的维持和考核达标成为了其基层治理工作中的核心。考虑到此时乡镇政府的考核比重较大，那么与乡镇政府干部维持一定的人际关系，帮助乡镇政府展开基层的维稳工作，避免贫困村扶贫过程中出现突发事件，比如贫困户闹事、村民上访等现象成为了重中之重。这种类型的行为方式是一种“和稀泥”的政策开展类型，“第一书记” 的基层治理工作会丧失积极型和主动性，在受到乡镇政府的控制和同化下难以产生较为出色的扶贫绩效。这不利于基层治理现状的改变，扶贫工作的落实也会因为“第一书记”维稳工作的不作为而产生较大政策失灵。

2.按部就班型执行：任务导向的有限作为。这种类型的行为选择是建立在上级部门的考核比重较大，同时“第一书记”的晋升意愿和激励强度较弱的行为方式。在上级部门对于“第一书记”的工作任务和目标进行严格的规定后，“第一书记” 的基层扶贫工作在尚未到达贫困村便已有了固定的扶贫项目和工作方向，并依据上级考核指标进行按部就班型工作。但是，考虑到基层治理现状的复杂性，很多扶贫工作都难以按照文件的规定来展开，也必须依托于地方的乡土人情和已有资源展开较为合理的扶贫项目，而这都是上级部门的考核内容中难以涉及到的。“第一书记” 在此种类型下将难以产生较为出色的政绩，不够变通的政策执行限制了其治理工作的灵活性。但是，相较于维稳型执行，这种类型的行为方式某种程度上将上级的治理目标灌输到了基层，这对于基层治理格局和基层治理能力会有所改善。

3.灵活性执行：治理弹性下的有条件作为。这种类型是“第一书记”人事制度的激励强度较强，同时绩效考核的重心在于乡镇政府的行为选择。为了达到自身晋升的目的，“第一书记”在基层的治理工作会依托于乡镇政府和基层干部，在根据当地贫困村现状与资源的情况下，不完全照搬上级指令，灵活性地开展适合当地贫困发展的扶贫项目。灵活性的政策执行的优势在于：一是在提升了“第一书记”工作热情的基础上，极大的提升了政策的基层落实和相关项目开展的效率； 二是能够避免因为上级指令过于死板而导致的扶贫盲目性，从而因地制宜的开展合适的扶贫工作。但是这种类型的行为选择仍然会受到基层政府维稳主义的影响：“第一书记” 的扶贫工作由于受到乡镇官员的考核，相关的项目开展和扶贫工作都会与乡镇一级进行沟通和协调。因此，在地方政府出于压力型体制的维稳主义作风下，“第一书记” 的政策执行会受到一定的阻碍，即有条件的展开治理工作。

4.积极型执行：短期性与形式主义的多作为。从现有实践来看，这是一种较为常见的行为方式，即在面临强烈的晋升激励和意愿的条件下，受到来自上级部门较重的绩效考核压力，但也催生出了短期扶贫项目和行为主义的扶贫工作。这种类型的扶贫方式将来自政府的政策意图和治理任务强制性的传达给了地方政府，也使得贫困村和贫困户得到了较为充足的政策扶植。通过赋予政策代理人较强的绩效意愿，再强加来自上级部门的考核压力，“第一书记” 的基层扶贫工作会大规模、全方位的开展，这种“运动式治理”的方式能够确保在规定时间内完成政策目标。然而，如何避免这种因考核压力和晋升意愿主导的扶贫工作，维持基层治理工作的持续性和有序性发展仍然存在着困境。即使积极型的执行是相较于以上三类模式中最能产生扶贫成效、落实政策目标的一类政策主体行为方式，但是缺乏规制和问责的“形式主义”与“浮夸”作风又会带来新的基层治理问题。

由于目前对于“第一书记”的人事制度的设定模糊性，导致了各地政府对于 “第一书记” 的考核标准和激励机制上的设定产生了较大的区别。在山东，各个县都成立了“第一书记办公室”来加强对于“第一书记”的上级考核，来自上级部门的考核占据较大比例。在福建，福建省委组织部下发的《关于开展对驻村任职党员干部进行期满考核的通知》 考核的核心是基层党建问题，包含党员教育、管理和服务的基层政府的考核指标。因此，不同地区采取了不同的“第一书记”考核制度，虽然都属于上级考核和基层政府考核相结合的办法，但是考核的侧重点往往不同。考核机制和激励机制的不同使“第一书记”的基层治理工作产生了不同的类型，为了在有限的任期内完成来自委托方的政策目标，代理人会通过策略主义的方式，寻求自恰的生存之道。从委托代理的视角来看，正是委托方和代理人之间的信息不对称的存在，驻村干部会根据自身的工作能力、绩效考核和晋升激励进行选择性的执行委托目标，导致委托方无法有效的把初始的政策目标传递给代理人。

四、行动支撑：客观排斥下的权责力不匹配

以上分析了委托方和代理方的行为逻辑，即在委托代理关系建立后，上级政府对于政策目标如何展开委托，代理方在现有制度约束下的应对策略和行为偏好。但是，作为上级机关委任的代理人，“第一书记” 受到了制度约束之外的执行困境，主要是在基层面临着乡村的韧性和外来排斥的影响。因此，在分析代理人的主观行为趋势后，也需要探寻外在的客观限制因素对于其治理行为的影响。在缺乏基层治理经验和足够的行政资源的背景下，“第一书记” 如何在有限的权力下承担乡村治理中经济发展、政治维稳、社会建设等繁重的工作任务存在疑问。对于“第一书记”来说，较为有限的代理能力与无限的工作职责产生了冲突，“第一书记” 在如下领域遭遇能力挑战，如果能力不济，则这些因素将成为影响扶贫运转的耗散性隐患。

（一）“乡—村”体制惯性

在我国，基层政府在应对上级的指令时往往有着较为成熟的经验，通过“上有政策、下有对策” 的手段来有限执行上级的任务并应付考核。周雪光（2008）提出“共谋”这一概念来解释基层政府和地方官员的相互配合，通过采取各种策略来应对上级的政策和监督的行为［20］。在这种“共谋”产生之后，乡镇政府和村干部可能会垄断基层的信息和资源，通过选择对自身有利的行为来执行政策，产生“乡—村”关系的闭合，使“第一书记”的行动会出现以下困境：第一，“第一书记”为村庄带来了新的治理思路和扶贫项目，但是村庄的发展规划和脱贫项目都属于乡镇政府的统一统筹，乡镇机关在项目的批准和进乡中会进行较为谨慎的选择，如果没有良好的事前沟通，则容易出现项目不被批准的现象；第二，一般来讲，乡镇政府都会对所辖的各个贫困村派任联村干部，并通过联村干部和村干部进行政策传递和信息沟通。“第一书记”的到来无法打破这两者之间的状态，联村干部和村干部在垄断了大量的信息和资源后可能不会分享给“第一书记”；第三，联村干部和村干部之间“共谋”关系不仅排斥了“第一书记”参与村庄管理和决策过程，如果“第一书记”在工作中破坏了乡镇政府的发展规划，或者挤压了他们的谋利空间，那么他们会通过行政手段来反对或者阻挠“第一书记”的工作，使“第一书记” 主导的扶贫项目在各个阶段都受限而无法顺利开展。

（二）村民自治体制的排他性阻力

费孝通在分析中国政治生态提出的 “双轨政治”理论中指出，我国基层治理受到“皇权不下县”文化的影响，中央政府在基层的权威有限，乡村工作的开展必须依靠与“村庄精英”的合作。从1980年至今，我国的村民自治历经了近40年，村民自治体系已逐渐形成，村民自行选举村干部并展开村庄的自我管理已取得较为成熟的经验。在科层制下，国家可以通过压力型体制来压制乡镇部门和驻村干部，从而推动政策下达和项目开展。但是从宪法上来说，村委会是由村民选举，并不属于乡镇机关的下属单位，村干部不受上级机关的直接制约。村民自治体制对于“第一书记”的排斥主要来源于：一方面“第一书记”的权力来源是上级党政机关而非村民选举，在村庄的角色难以定位；另一方面“第一书记”任期短、考核和激励机制全部依靠村庄外部，村民难以进行监督并与其交流。这种影响主要体现在：首先，如果没有村干部领路，驻村干部根本进不了村民的家门。其次，当出现村干部预定的贫困户推翻、扶贫项目被否决时，村干部在群众中的形象和个人权威都会受到损害，那么他们会不配合甚至是反对 “第一书记”的工作。当形成基层治理的“双头政治”格局后，“独立作战” 的做法最终导致基层治理的失败。

（三）村民的政治认同

“第一书记”作为上级党政机关选派的驻村干部，需要在基层与村民接触并合作，来完成贫困村的治理工作，而村民对于 “第一书记”的政治认同感影响着“第一书记”在村庄的公信力和影响力。在我国，村民的生活条件、村民自治和农村党建工作是制约着村民对政党和驻村干部的认同感的几个重要因素［21］。在《通知》规定的“第一书记”选派村庄的范围中，明确提到了要重点对党组织软弱涣散、建档立卡贫困村和特殊地区进行“全覆盖”。因此，“第一书记” 到来的贫困村都属于村民认同感较低的区域。在基层扶贫工作中，村民的排斥主要分为两类，一类是乡村精英的排斥，另一类是普通村民的排斥。由于我国长期以来农村社会都是遵循精英治理的路径，村庄治理结构形成了体制精英—非体制精英—普通村民的三层权力结构［22］，在这其中，非体制精英在信息和资源的垄断情况极为普遍，大量的扶贫资源被乡村精英而非实际贫困户占据，使“精英俘获”现象盛存。“第一书记”的到来给了乡村精英极大的压迫力，他们会担心自身扶贫资源的被剥夺而抵触“第一书记”的扶贫工作。普通村民对“第一书记”工作的排斥主要是争当贫困户以及意图获取更多扶贫资源而产生的闹访行为。那些被划出贫困户名单的村民会因为心理不平衡和自利行为而进行上访和闹事，这对“第一书记”的扶贫工作开展产生较大阻碍。在基层扶贫中，“第一书记” 会因为来自乡村精英和普通村民的排斥和对抗，在妥协和忍让中耗散政策的执行成效。

五、结语：制度替代的可能

基于委托代理理论的分析，“第一书记”驻村制度运转中的耗散性是委托代理双方行为逻辑中存在的信息不对称以及代理人权责不匹配的结果。上级政府机关通过动员式的任命和科层制内部的政策传递将基层治理工作委托给“第一书记”，同时也通过科层制内部的考核压力来督促代理人的工作。代理人则根据制度约束展开灵活性的策略选择，却又受到了自身权责不匹配的影响。在这种行为逻辑下，“第一书记” 驻村制度的运转受到了多种因素的限制，最终导致了治理行为的失灵。考虑到“第一书记”的选派和职责并不是固定不变的，每个“第一书记”的任期有限，在任期结束后他们会离开村庄，那么能否找到“第一书记”驻村制度的代替产物值得进行探讨。因此，不仅要从驻村制度设计视域改善委托代理关系，也需要从基层自治能力的内生视域寻求解决策略。

（一）上级政府对驻村制的规范化设计

从委托方的角度来分析，上级政府需要将“第一书记”的选派和任命过程制度化和规范化，并通过政策文本的规定来控制信息在科层制传递中的逐级耗损。上级部门可以通过建立下一级的监督机构来展开政策传达与验收，可以借鉴山东省的经验，在县、乡一级设置 “第一书记办公室” 来监管代理人的行为。同时，上级政府需要对驻村制度的绩效考核方式、行政问责机制进行改变与完善。上级政府应该尝试将短期性的目标考核转换为长期帮扶和持续性考核，避免因考核短期性导致的追求短期效益的各种扶贫形象工作，并逐渐关注基层社会的长期、有序发展。另外，国家应该进一步明确“第一书记”和村干部在扶贫工作中的职责、权限和位置，做到责任到人、任务到肩。要增加两方的互动和沟通渠道，通过制度化的路径来帮助双方的合作和基层扶贫治理，打破“国家—基层”之间的闭合关系，让驻村干部和村干部能够共同承担责任主体，合作展开扶贫工作，最大程度的减少两方的权力内耗，避免职权交叉和责任缺失造成的扶贫效率低下等问题，实现权力整合和双头政治下的双强双带作用。

（二）代理人能力提升与权责匹配

从代理人的角度来分析，“第一书记”的个人能力提升与权责匹配亟待解决。一是可以通过开展集中培训、现场观摩和考察学习等形式，将扶贫经验传递给各个基层，避免因代理人经验不足导致的治理失效。同时也应该提升“第一书记”的选派要求与标准，避免驻村工作出现滥竽充数的现象。二是要改变驻村工作的年限和权限，可以借鉴山东省多年的干部驻村实践，通过不断增加任期和年限的方式，建立“固定+轮流”的帮扶计划，将短期性的目标考核转换为长期帮扶和持续性考核，避免“第一书记”的“形式主义”治理。三是上级政府对“第一书记”进行必要的放权，以保证驻村干部的行为自主性和政策执行顾虑。适当的放权有以下优势：一方面能够避免来自上级部门的巨大考核压力和行为规制，能够较为自主的因地制宜开展基层的治理工作； 另一方面也避免了在科层制传递中出现政策目标偏离的现象，从而较好地提高政策执行效率。

（三）着重培育自治能力的内生性

“第一书记”驻村制是“自治”与“他治”两者模式之间的冲突，考虑到当前基层资源的有限性，村民自治能力的培育需要进行外部资源的注入以及内生性提升共行。外部注入除了进行公共领导力的嵌入之外，可以通过大学生村官、农民企业家、专家等社会精英以及社会组织参与到基层的治理与发展中。通过外部社会多元主体的平等参与和协商合作，在强调村民自治的核心中，增强村庄的治理水平。另一方面，可以加强基层干部的培训和思想政治教育，夯实农村公共治理的人力资源基础，提升基层治理能力的内生性。除此之外，政府可以将基层治理的核心放在基础设施建设和资源供给方面，为村民自治的发展提供物质保障和政策支持。乡村治理可以遵循现代简约化的治理逻辑，将权力进行下放，对基层干部和自治成员赋予更多的行政权力和自主权，在培育村民素质的同时逐步提升村民自治的能力。