陕西省渭河水量调度十年效果评估

刘铁龙，李晓春，刘 涛

（陕西省江河水库工作中心，陕西 西安 710016）

1 陕西省渭河水量调度的发展历程

1.1 起步阶段（2006年～2009年）

2006年，根据《黄河水量调度条例》要求，渭河作为黄河水量调度重要组成部分，纳入黄河水量统一调度管理，拉开了陕西省渭河水量调度的序幕。在水资源供需矛盾突出、法令法规与体制机制不健全的情况下，为做好渭河水量调度工作，同年，陕西省水利厅出台《渭河水量调度管理暂行办法》，初步对渭河水量统一调度提出了规范性要求。2008年3月1日，省政府颁布施行《陕西省渭河水量调度办法》，确立了流域与区域管理相结合的调度管理体制，对渭河水量统一调度的范围、原则、调度计划与方案的制定、各级政府及部门的责任等进行了明确规定。该阶段渭河水量调度的初步目标是保证渭河干流各重点国控、省控断面一定基流，确保渭河不断流。

这个阶段为渭河水量统一调度的起步阶段，水量调度以防止渭河断流为主要目标，通过协调上下游、左右岸用水，基本实现了预期目标，规范化调度初见规模，但同时也存在基础工作薄弱、管理手段落后、调度精细化程度不高、体制机制不完善等问题。

1.2 发展完善阶段（2009年～2012年）

为进一步规范和细化渭河水量调度工作，提高渭河水量调度水平，陕西省水利厅依据《黄河水量调度条例》和《陕西省渭河水量调度办法》等法律法规和规章，结合陕西省渭河水量调度工作实际，在广泛征求各方意见的基础上，2010年编制了《陕西省渭河应急水量调度预案》，2011年1月1日印发实施《陕西省渭河水量调度实施细则》，渭河水量调度法规体系不断完善，为有效实施渭河水量调度提供重要保障。

这一阶段规范化管理不断深入，调度范围不断向全流域拓展，规定了干流及主要支流各重点控制断面最小下泄流量指标和达标保证率，水量调度年度调度计划和月、旬调度方案不断细化，调度责任制进一步落实，用水计划与资料报送进一步规范，流域计划用水制度全面建立，着手开展基础设施建设与基础研究前期工作调研。

1.3 管理提升阶段（2012年至今）

2013年1月1日省政府颁布实施了《陕西省渭河流域管理条例》，进一步确立了渭河水量调度的法律地位，水量调度步入了科学化、规范化、常态化管理阶段。随着十八大生态文明建设的大力推进，2016年，省水利厅对渭河宝鸡段实施生态调度试点，将林家村断面最小流量指标由2 m3/s提高到5 m3/s，生态调度成效显著，在此基础上，陕西省水利厅印发了《陕西省基于生态流量保障的水量调度方案》，水量调度工作从防断流调度逐步提升到生态水量调度。

这一阶段，调度管理单位对渭河水量调度以来存在的问题进行了详细总结、分析，联合中国水科院、黄科院、西安理工大学等开展了《渭河可调水量分析与调度机制研究》等大量的基础研究，将河流生态需水纳入水量调度范围，严格计划用水制度，进一步优化调度目标，有力地协调了上下游生活、生产、生态用水，实现了“三水统筹”和渭河干流连续十四年不断流、也未出现小流量预警事件目标，达到了黄河水量统一调度的要求，维护了渭河健康生命，为流域经济社会可持续发展和生态文明建设提供了有效支撑。

2 渭河水量调度实施效果评估

2.1 渭河水量调度社会效果分析

2.1.1 遏制断流保证了河道生态基流

1980年以来，渭河有一半以上年份断流，20世纪90年代渭河断流现象明显加剧，断流频次增加，断流时间延长，断流长度也逐渐增加；2006年渭河实施统一调度后，华县断面至今未出现断流情况，断流情况明显得到遏制。

在不考虑水量调度情况下，2006年～2015年渭河华县断面每年都将出现断流，10年平均断流天数为4 d，因此，若不进行水量统一调度，渭河断流现象虽受来水影响有所缓解但仍将持续断流。

2006年渭河实施统一调度后，华县断面至今未出现断流情况。从华县断面各级日均流量统计情况看，2006年实施渭河统一调度后，华县断面日均最小流量均大于12 m3/s，全年日均流量小于25 m3/s的天数明显趋减，全年日均流量大于20 m3/s的保证率达到95%。在2009年～2010年渭河陕西省入境实测径流量偏少的情况下，华县出境断面非汛期最小流量为47.3 m3/s，全年日均流量大于50 m3/s的天数达到286 d，极大的保证了河道生态基流要求。

2.1.2 有效满足渭河控制指标要求

经过对渭河流域调度以来调度期平均耗水量与调度控制指标对比分析（见表1），渭河流域调度期平均耗水量占调度控制指标的81%，其中渭河干流调度期平均耗水量占调度控制指标的82%，泾河调度期耗水量占调度控制指标的82%，北洛河调度期耗水量占调度控制指标62%。调度期耗水量均满足黄委下达的控制指标要求。

表1 渭河流域调度以来调度期平均耗水量与调度控制指标对比分析表 单位：万m3

2006年～2016年调度期，渭河流域陕西省入境控制站北道、杨家坪、雨落坪三站实测入境水量平均为6.21亿m3，同期出境控制站华县断面平均实测水量21.92亿m3，超出渭河流域陕西省出境控制指标19.74亿m3的11.02%。其中，在2008年～2011年以及2015年～2016年调度期渭河入境水量未达到黄委会要求的入省控制指标的情况下，根据实时水情、雨情、旱情、墒情、水库蓄水量及用水情况，对已下达的月水量调度方案作出调整，制订并下达旬水量调度方案，在必要时下达实时调度指令，通过精细调度，同期渭河出陕水量均满足入黄水量控制指标要求，且超出指标要求比例最大达31.5%（2009年～2010年）。

2.1.3 有效统筹了各部门用水

渭河水量统一调度促进了各部门用水优化分配和农业种植结构调整及节水改造，保障了城乡居民生活用水，合理安排满足了农业、工业和生态环境用水，实现了“三水”统筹。由于渭河流域水量调度后来水和调度前来水有所不同，为便于进行对比，先考虑调度前后来水与各部门耗水之间关系，按照来水条件统一的情况进行分析计算，再根据调度前后各部门耗水趋势计算出调度前后耗水量变化情况。经对比分析计算，统一来水条件下，渭河实施水量调度后平均地表总耗水量（不含北洛河）较调度前增加0.08亿m3，其中农业平均耗水量由调度前的10.64亿m3减少到10.63亿m3，工业平均耗水量由调度前的2.87亿m3减少到1.39亿m3，生活和生态耗水量由调度前的1.60亿m3增加到3.17亿m3[1]。

2.2 渭河水量调度生态环境效果分析

2.2.1 缓解和改善了渭河干流水环境状况

根据2001年～2016年陕西省环境状况公报，经对陕西省渭河干流13个水质监测断面水质变化情况进行统计，调度前13个断面中10个断面平均水质为劣V类；调度后渭河干流监测断面中平均22.8%达到Ⅱ类～Ⅲ类，29.7%的断面水质达到Ⅳ～Ⅴ类，劣Ⅴ类水质断面个数减少到6个。总之，实施渭河水量调度后尤其是2011年后渭河干流河流水质持续改善，主要污染物浓度明显持续下降。

2.2.2 主要控制断面生态流量得到保障

经对调度前后林家村、魏家堡、咸阳、临潼、华县5个控制断面生态基流情况进行分析，在渭河干流调度前后来水变化不大的情况下，林家村、魏家堡、咸阳、临潼、华县等断面水量调度后非汛期平均流量较水量调度前统计时段内的平均流量提高了34%～117%，满足了河道低限生态流量要求，尤其是魏家堡断面增加了117%，华县断面调度后非汛期较调度前平均增加约28%，实现了连续10年尤其是枯水年份不断流，保障了河道的生态基流，较好地兼顾了工农业用水和生态环境用水。

2.2.3 调度河段水功能区水质得到改善。

根据《陕西省水资源公报》（2008—2016年），渭河平均评价河长957 km，其中平均水质达到Ⅱ类～Ⅲ类的河长占54.2%，Ⅳ～Ⅴ类平均河长占22.3%，劣Ⅴ类水质河长占23.5%。渭河水量调度改变了非汛期水量的年内分配，非汛期水质得到明显改善，渭河水质状况整体持续好转，水体功能得到一定的改善。2008年～2016年渭河干流水功能区水质评价情况见表2。

表2 2008年～2016年渭河干流水功能区水质评价情况

2.3 渭河水量调度经济效益分析

经初步分析，陕西省渭河流域实施水量统一调度10余年来，初步估算产生的总经济效益约为778.55亿元，年均效益70.78亿元。其中工业总供水效益为491.49亿元，城镇综合生活总供水效益为249.26亿元，河道内生态供水总效益为37.8亿元[1]。

2.4 渭河水量调度管理效果分析

渭河水量调度遵循总量控制、断面流量控制、分级管理、分级负责的原则，实行年度水量调度计划与月、旬水量调度方案和实时调度指令相结合的调度方式。自2006年实施渭河水量调度以来，以用水总量和断面流量双控制为核心，以关中九大灌区和黑河金盆水库统一调度为重点，加强需水分析和计划用水管理，强化调度责任落实，初步建立了流域统一管理与行政区域管理相结合的管理体制，不断完善了水量调度规章制度，构建了完善的水量调度协调协商与监督检查和情况通报机制，加强调度管理与监督检查，将水量调度工作纳入最严格水资源管理制度考核，不断提高调度方案执行力，实现了渭河连续十年不断流、水环境得到改善、最小流量和总量控制指标达到黄委规定要求的阶段目标。目前渭河流域内已基本建立了计划用水制度，调度所涉及的八市区、关中九大灌区和黑河金盆水库管理单位均能按要求执行水量调度计划，做好各自管辖范围内的水量调度工作，及时上报年度、月度用水计划建议、水工程运行计划建议和实际用水量，渭河水量调度运行机制基本流畅。

3 存在问题及改进措施

3.1 存在主要问题

3.1.1 统一调度手段单一，调度方案执行力有待加强

目前渭河水量调度手段和目标较为单一，主要以按照调度指标控制用水为主要手段，依靠行政手段推动，以保护河道最小流量为目标，缺乏控制性水利工程进行有效调蓄，且受上游来水和流域旱情影响较大，控制旱情无太多有效手段。调度以来，灌区用水与生态用水矛盾突出，个别地市和灌区仍存在多年超指标用水现象，调度方案执行力有待进一步提高。

3.1.2 统一管理的体制尚未理顺，科学管理的机制还不健全

1）流域与区域管理相结合的体制还不健全。流域与区域之间业务联系单一，结合不够紧密，缺乏对区域的管理手段，流域管理的职责职能未得到完全落实，作用还不能充分发挥。

2）现行的灌区管理体制和用水机制不利于节水和保证生态基流。一直以来对农业灌溉不征收水资源费，加之，灌区管理单位属于自收自支单位，其经费来源主要靠农灌用水收入，灌区为了尽可能获得较多的收益来保障职工工资和福利，往往将河道来水尽可能全部蓄滞、利用，鼓励多用水，在一定程度上难以兼顾河道下游用水和河道生态流量。斗口以下末级渠系投入严重不足，灌溉方法仍采用传统的大水漫灌方式，水量损失严重。3.1.3 渭河水量调度管理基础薄弱，能力建设有待加强

1）水量调度所需水量信息采集、传输、接受、处理等基础设施匮乏。主要表现在：监测站点不足，现状仅利用现有的17处水文监测站对取水情况进行监测，监测还不够全面，退水监测、墒情监测、远程监控及水量调度信息系统建设几乎处于空白，用水统计主要依靠地方或单位汇总报送，精度、时效和全面性难以适应调度管理的需要，水量调度工作常常处于被动状态，需要尽快推动渭河水量调度系统工程建设。

2）人员、经费、装备和执法能力不足，监管乏力，队伍建设滞后，人员配备不合理，专业性和能力不强。目前，参与水量调度的省属灌区管理单位没有专门的水资源管理人员，都是由从事灌溉供水等工程技术岗位的人员兼任，还应加强人员培训，加大基础投资，加强水资源管理的软硬件建设。

3.2 建议

1）严格落实水量调度责任制

全面落实以行政首长和主要领导负责制为核心的水量调度责任制，制定保障措施，建立和完善水资源管理和考核制度，把落实用水总量控制、断面流量控制等主要控制性指标的实现，纳入各市区政府部门、渭河流域主要灌区以及相关单位的领导干部综合考核评价体系之中，并加大水量调度考核指标权重，切实提高渭河水量调度计划、方案、指令的权威性和执行力。

2）严格控制引水发电

水电站发电对河流流量过程造成较大影响，发电用水与灌溉供水存在一定的结合关系，为减小发电引水对河流流量过程的影响，应要求枯水期发电服从灌溉要求，除灌溉引水外不考虑单独的发电引水。可调整林家村枢纽、魏家堡水电站、交口抽渭等工程及泾河、洛河梯级电站的运行调度规则，统筹生活、生产、生态用水。

3）建立完善生态水量调度补偿机制

陕西省渭河流域生态调度方案实施以来，主要水文断面流量基本达到低限生态流量目标，渭河干流生态环境有了一定程度的改善。为保证生态环境与社会经济持续协同发展，确保实现渭河生态环境水量调度目标，应本着公平、互利、和谐发展和“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，尽快建立补偿主客体之间的利益机制、协调机制、补偿资金的测算、分摊机制、补偿标准等制度框架，研究提出完善的生态补偿机制，以保证生态水量调度的持续推进。