民营企业发展的法治保障

江苏省司法厅调研组

支持民营企业发展是党中央的一贯方针。改革开放40年来，民营企业蓬勃发展，民营经济从小到大、由弱变强，在稳定增长、促进创新、增加就业、改善民生等方面发挥了重要作用，成为推动经济社会发展的重要力量。2018年11月1日，习近平总书记在民营企业座谈会上发表重要讲话强调，要不断为民营经济营造更好的发展环境，帮助民营经济解决发展中的困难，支持民营企业改革发展。2018年11月10日，司法部出台了《关于充分发挥职能作用，为民营企业发展营造良好法治环境的意见》，提出支持和促进民营经济发展壮大的20项措施，努力为民营企业发展营造良好的法治环境。

为了更好地贯彻落实习近平总书记在民营企业座谈会上的重要讲话精神和司法部关于为民营企业发展营造良好法治环境的要求，江苏省司法厅在出台《关于充分发挥职能作用服务和保障民营企业健康发展的意见》的基础上，组织专门力量就民营企业发展中的法治问题进行专题调研，从制度建设与推进实施的宏观视角，就加强民营企业发展法治保障提出了对策建议。

一、加强民营企业发展的法治保障具有重要意义

法治是治国理政的基本方式，市场经济本质上是法治经济。民营企业的健康发展离不开公平的竞争环境、健全的法律体系和良好的市场秩序。加强对民营企业发展的法治保障，充分发挥法治在营商环境建设中的规范、引领和保障作用十分重要，也非常必要。

加强民营企业发展的法治保障是民营经济健康发展的现实需要。当今世界人才、资源、资金、技术、市场竞争日益激烈，营商环境的优劣决定了高端要素资源的流向与集聚，成为能否在经济技术竞争中获胜的关键因素。2019年3月17日在上海发布的《2019中国民营企业营商环境报告》显示，中国民营企业营商环境的总评分为61.39分，民营企业期待更优质的营商环境。法治环境是营商环境的重要内容，2019年2月25日习近平总书记在主持中央全面依法治国委员会第二次会议上强调，法治是最好的营商环境。当前，民营企业在数量规模、财税贡献和提高就业方面的地位不断提升，同时也面临着加快经济结构优化升级、提升科技创新、深化改革开放、加快绿色发展、参与全球经济治理体系变革带来的新机遇，这些对健全完善民营经济领域法律体系提出了新的要求。民营经济新的发展阶段正呼唤着法治保障的改进和加强。

加强民营企业发展的法治保障是推动高质量发展的必然要求。高质量发展走在全国前列，是习近平总书记交给江苏的时代考卷，是江苏未来发展的时代定位。江苏是民营经济大省，2018年，江苏民营经济增加值占全省GDP比重达55.6%，有十家营业收入过千亿，居全国第一位。江苏民营经济从无到有、从小到大、从弱到强，已经占据了全省经济总量的“半壁江山”，成为江苏实现高质量发展的重要力量和依托。当前，江苏正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，高质量发展给民营企业带来转型升级压力。同时，民营企业在平等保护产权、平等参与市场竞争、平等使用生产要素等方面存在不少差距。这些制约民营经济健康发展的问题需要依法从体制机制制度层面予以解决，运用法治思维和法治方式破解难题、推动高质量发展，这也是新时代治国理政的基本要求。

加强民营企业发展的法治保障是法治建设的应有之义。法治建设涉及社会生活的方方面面，其中经济法治是重要内容之一。党的十九大把“法治国家、法治政府、法治社会基本建成”确立为到2035年基本实现社会主义现代化的重要目标，开启了中国特色社会主义法治建设的新征程。民营经济无论从政府治理方面看，还是从经济社会活动方面而言，都是国家治理体系中的重要组成部分，加强民营企业发展的法治保障是实现国家治理能力现代化和法治一体建设的重要内容。当前，立法不足、执法不严、司法不公、市场秩序不规范等现象仍不同程度存在，严重制约了民营经济法治化进程。以法治为基石，建立起以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向的市场经济法律制度，加强对民营企业的产权保护，完善企业纠纷解决机制，依法维护市场秩序，为民营企业营造政府依法行政、市场主体诚实经营、公民尊法守法的良好法治环境，是推进法治建设、提升法治水平的重要实践和有效保障。

二、民營企业发展中存在的法治问题

1.民营企业发展相关立法方面需进一步完善

法律体系不完备。我国在宪法层面上确立了民营经济的法律地位，中央政策层面也出台了大量相关政策和重要举措（如国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》等），各地方政府近年来也相继出台了保障和促进民营经济发展的规范性文件（如2015年珠海市出台的《珠海经济特区民营经济促进条例》、2019年江苏省出台的《关于促进民营经济高质量发展的意见》等），但是在我国的法律体系中，迄今尚没有一部统一的关于民营经济发展保护的法律。目前对于民营经济的利益和权益保护的法律规定相对零散，并且对民营经济发展保护大部分停留在政策决定层面。政策缺乏稳定性，时松时紧，甚至说变就变，导致在执行过程中刚性不强，力度不够。民营企业的维权法律制度也不成系统，缺乏统一性。不同地区对于法律法规政策执行的力度相差很大，当民营企业涉及纠纷和诉讼时，处理起来非常困难。当民营企业的权益遭到侵害时，很难运用法律的武器保护自己。

立法体制制约。根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国立法法》规定，我国现行的立法体制可以概括为“一元两级三个层次”。该立法体制在总体上具有科学性与合理性，但在实践运行中出现了一些问题。一是存在立法部门化倾向。立法部门化会导致立法宗旨出现偏差，在立法过程中，起草者很自然地倾向于扩张自己的主管或监管权力，而相应地被监管企业的权利和利益，则不能得到较为充分的考虑。二是存在立法地方化弊端。这极易滋生地方保护主义和腐败，不利于民营经济的长远发展。三是存在立法冲突现象。有些法律法规之间相互冲突，严重影响了法律的权威性。很多民营企业信“关系”，而不信法律。

相关法律法规急需修正。由于历史原因形成的重视公共财产保护而轻视对私人财产的保护，中央和地方在立法时对于民营经济考虑较少，所以造成了目前对民营企业保护的立法空白多，很多时候无法可依，而有些法律操作性弱，有法难依。从法律法规的具体内容看，有的比较重视细节问题，如注册、税收、减免费用等，较少涉及民营企业真正所需要的公平竞争环境和与其他市场主体平等的待遇等。从法律法规的时间上看，我国当前处于转型时期，社会生活中涌现大量新情况和新问题，立法因具有一定滞后性而使得现有立法不能适应新形势。

2.法治环境有待改善

民营企业法律地位不高。以公有制为主体，多种所有制经济共同发展，是我国现阶段的一项基本经济制度。我国现行宪法即1982年宪法和此后五次宪法修正案以渐进的方式逐步明确并巩固了民营经济的法律地位，2004年“国家鼓励支持引导非公有制经济发展”写入宪法修正案，确定了民营经济的法律地位，这极大地推动了民营经济的发展。但是，由于长期以来的历史影响，加之宪法缺乏可操作性，对于民营企业发展保护观念的转变经历了一个长期的过程。所以一直以来对民营企业的保护力度仍然不足。谈民营经济保护，首先就要保障民营企业拥有平等的法律地位。

存在执法不公等情况。尽管近年来国家和省、市一系列促进民营经济发展的政策措施出台，总体营造出有利于民营经济发展的法治环境，但在操作层面不落实或者落实不到位问题仍然比较突出，侵害民营经济发展的行政执法行为仍然存在。基层执法中也存在一些权责不对等的现象，在执法过程中，某些执法者不是根据法律规定而是根据对自己有利的理解来执行法律;有的利用法律的漏洞，对法律进行曲解，进行对自己有利的歪曲，乱罚款，乱摊派，乱收费;更有甚者，有的执法者完全无视法律的存在，赤裸裸地践踏法律，执法犯法，以权谋私，吃拿卡要，敲诈勒索，索贿受贿，严重扰乱了市场经济秩序。

司法对民营企业保护不力。由于宪法对民营经济规范的局限性，不具有可操作性，而我国又缺乏统一的民营经济法律规范，司法机关对民营企业的保护并未能上升到应有的高度，必然造成司法权力对民营企业的保护力度弱化，许多民营企业感受到司法不公。民营企业诉讼成本高、耗时长、费精力，而且胜诉的可能性很小，尤其是到外地诉讼。当民营企业的权益受到行政机关的侵害时，由于司法机关在行政权力和地方保护主义之下，往往缺乏有效的法律和制度保障，司法制度的不完善、不健全，加之司法裁量权的滥用，使得民营企业的权益失去了最后的法律救济机会。

3.民营企业法治意识淡薄

法律风险控制与防范薄弱。据统计，美国企业支出的平均法律风险防范费用占企业总收入的1%，但是中国企业实际投入只有0.02%，美国企业是中国企业的50倍。大部分小微民营企业法律风险内控机制薄弱，很多民营企业法务部门形同虚设;知识产权法律意识薄弱，对自身知识产权保护不足，对他人知识产权侵害严重;民营企业产权不清存在重大风险，企业的财产与企业家私有财产区分不明也严重阻碍民营企业发展。事实上，中国大部分民营企业家只有在需要诉讼时才有可能想到法律，对法律风险防范费用投入为零的企业依然是大多数。

企业的管理者和经营者法律意识淡薄。企业的管理者和经营者是企业经营活动的决策人，他们的每一项决策都将决定企业的命运，因此领导的法律意识、法律观念及谙熟市场经济的规则尤为重要。但由于多种原因，从目前看我国民营企业家的自身法律素质普遍不是很高，经营中无视法律甚至违反法律的行为比比皆是。有的企业经营行为缺乏规范，不讲诚信，搞非法竞争，甚至以假冒伪劣的产品和服务坑害消费者。

对法律认识存在误区。大多数中小民营企业认为法律是统治的工具而不是维权的武器，因此对法律持怀疑和观望态度。当民营企业权益受到侵害时，他们更愿意通过疏通关系、向相关部门上访来解决，而不愿意通过诉讼解决;更愿意找党委和政府，而不愿意找法院;更愿意找媒体曝光，而不愿意进行法律咨询。

4.政府政策執行中存在些许问题

现有政策未能发挥完全作用。比如，在有关市场准入、产权保护、投融资、公平竞争等民营企业发展的核心环节，中央政策精神一直是鼓励支持、积极探索，要求切实解决民营企业面临的问题与困难。但是，具体到一些部门或地方，优先考虑的却是自身权力和利益。由于缺乏硬性明确的法律规定，该放的权就是不放，要么改换名目、虚与委蛇，要么腾挪转换、转移支付。有的明明是不愿担责、不敢负责、无所作为，却以冠冕堂皇的理由搪塞敷衍，或者高兴了就“热情服务”，不高兴就“严加监管”，随心所欲，任意伸缩。

现有配套政策和措施仍不完善。改革开放40年来，很多民营企业从无到有、从小到大，在逐渐受到社会关注的同时，也为社会发展贡献着自身的力量。但是由于一些配套政策和措施不到位，一定程度上制约了部分民营经济的发展。民营企业的发展面临着诸多问题，如高成本、难融资、重税收、招工难等。当前国家和地方都出台了不少针对促进民营企业、小微企业发展的好政策，但是政策执行的“最后一公里”还没完全打通，落实的情况还不太理想。

三、加强民营企业发展法治保障的对策建议

习近平总书记指出，当前一些民营经济遇到的困难是现实的，甚至相当严峻，必须高度重视。同时，也要认识到，这些困难是发展中的困难、前进中的问题、成长中的烦恼，一定能在发展中得到解决。针对当前民营企业发展中遇到的法治困境和问题，结合江苏省实际，应从以下几方面加强民营企业发展法治保障。

1.加快构建促进民营经济健康发展的制度保障体系

党的十八届四中全会指出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。在当前民营经济发展立法滞后、缺乏统一制度规范的状况下，建议从省级层面加强促进和支持民营企业发展的制度顶层设计，加快建立体现权利公平、机会公平、规则公平的民营企业发展制度规范，通过制度创新将民营企业发展纳入制度化、规范化和法治化的轨道。

加快制定民营经济促进条例。从目前情况来看，江苏制定民营经济促进条例的立法条件已较为成熟。一方面，我国宪法明确了民营经济的地位和作用，中央出台了大量的民营经济发展政策，为地方立法提供了宪法和政策依据;另一方面，江苏立足制造业大省的特点，围绕产业链完善、知识产权保护、技术创新支持等出台了一系列政策文件，形成了许多有利于民营经济发展的经验和做法，这些政策、经验亟须上升为立法制度予以确认。因此，在目前国家层面尚未就民营企业发展进行统一立法的情况下，建议江苏率先在地方立法上进行探索，出台民营经济促进条例，就民营企业市场准入、平等参与市场竞争、健全民营企业公共服务体系、保护民营企业合法权益等进行统一规范，形成促进民营企业发展的基本制度框架，从源头上打破各种“卷帘门”“玻璃门”“旋转门”。

加快制定促进民营企业发展的各项配套政策。当前，民营经济存在政策不够配套、扶持力度弱、技术创新能力不足、管理方式落后等一系列问题。这些问题需要从制度源头予以解决，加强对民营经济的配套制度供给。江苏相继出台了《江苏省中小企业促进条例》《江苏省企业技术进步条例》《江苏省工资支付条例》《江苏省劳动合同条例》等与民营企业发展相关的地方性法规和规章。下一步，要重点在民营企业市场准入、产权保护、投融资、税收征管、社会诚信体系建设等方面加快形成完善的地方性法规规章体系，并完善相关配套政策，提高法规规章的可操作性，以更加优惠和具体的法律措施支持江苏民营企业发展，并提高政策措施的法治化水平。当前，要抓紧制定《江苏省知识产权促进条例》《江苏省促进诚信建设条例》等法规规章。

全面清理不利于民营企业发展的法规规章政策。针对涉企法规、规章、政策文件间协调配套关系比较混乱的现状，应通过立、改、废以及清理等方式，加大调整力度，建立法规规章和规范性文件间相互配套、相互协调的效力位阶关系，使民營企业地方立法体系成为高效运转的系统体系。清理废除现有政策措施中涉及地方保护、指定交易、市场壁垒等的内容，防止滥用行政权力排除、限制竞争行为。建立健全立法后评估制度，对涉及民营企业发展的法规规章实施情况进行评估，对各种不利于保障民营企业交易安全自由、侵害民营企业合法权益、妨碍公平竞争、与市场经济发展不相适应的法规规章和规范性文件进行全面清理。根据市场监管实际需要和市场变化情况，及时修订完善相关法规规章，对实践证明切实可行的政策措施上升为立法。梳理取消和下放行政审批项目，加强后续监管措施涉及的法律法规、规章和规范性文件，提出修改、废止建议，修改或者废止有关法规、规章和规范性文件。

2.提高促进民营企业发展的政务服务水平

当前，在全社会固定资产投资中，大头是企业特别是民营企业投资，而民间投资主要看营商环境，其中，高效便民的政务环境是影响营商环境的重要因素。对于政府来说，要围绕推动高质量发展，进一步理顺政府与市场、政府与社会、政府层级间的关系，协同推进简政放权、放管结合、优化服务，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，进一步释放市场活力和社会创造力。

建立科学的政策实施机制。习近平总书记指出，近年来，我们出台的支持民营经济发展的政策措施很多，但不少落实不好、效果不彰。比如，在防范化解金融风险过程中，有的金融机构对民营企业惜贷、不敢贷，甚至直接抽贷、断贷，造成企业流动性困难甚至停业;在“营改增”过程中，没有充分考虑规范征管给一些要求抵扣的小微企业带来的税负增加;在完善社保缴费征收过程中，没有充分考虑征管机制变化过程中企业的适应程度和带来的预期紧缩效应。针对这些问题，需要从实施机制上改革创新。对政府出台的金融、税收、技术创新、品牌创立、人才培养、市场准入等一系列扶持政策，各地各部门应通过制定可供执行的制度规范和行政措施，予以具体化和规则化，通过具体工作举措使各项政策得到有效落实。定期开展落实民营企业发展政策情况的专项督查，特别是加强对各种金融财税信贷等扶持政策的落实情况进行督查，对督查中发现的典型案例进行查处，并及时将查处情况向社会公开。对各项扶持政策实行项目化管理，建立科学的考核评价体系，将各项政策要求转化为具体、量化的考核指标，科学判断政策落实情况。加大政策宣传力度、服务力度和推进力度，帮助企业做好政策对接，使政策真正落实到企业，发挥出最大效用。

以简政放权放出民营企业活力和动力。简政放权是行政体制改革的核心，其目的就是用政府权力的减法换取市场活动的乘法，放权于市场，还权于企业，解决经济社会生活中管得多、门槛高、束缚重、办事难等问题。按照中央“放管服”改革部署，江苏在简政放权方面取得了明显成效，但仍然存在“项目多、手续繁、收费高”的问题以及审批事项哪些能放、哪些不能放、取消后怎么调整管理方式的困惑。因此，在现有改革成果的基础上，要着力清理涉及实体经济、民间投资和影响民营小微企业发展等方面的行政审批事项及各类不合理的行政事业性收费，进一步取消和下放行政审批事项，特别是与经济增长、民营企业发展密切相关的审批事项。统筹推进行政审批、投资审批、职业资格、收费管理、商事制度等领域改革，着力解决跨领域、跨部门、跨层级的重大问题。深化投资审批制度改革，减少投资项目的审批，坚决取消干预企业投资自主权的审批事项。

提升公共法律服务水平。总体上，民营企业主要是由个体或家庭经营资本的原始积累逐步发展起来的，大部分是中小企业，他们规模不大、信息不灵，法律素养相对较低，依法治企能力相对较弱。因此，政府尤其是司法行政部门要充分发挥在促进民营企业依法经营、健全企业预防和化解法律风险机制等方面的法律服务功能，通过组织律师开展法治体检、开展法治宣传、提供法律咨询等方式，将法律触角延伸到民营企业产权结构改造、资产重组、民间融资、产业结构升级、知识产权保护等方面，为民营企业转变经营方式，建立现代企业制度提供坚实的法治保障。推行法律服务事项网上办理，实现请律师、办公证、求法援、找调解、寻鉴定等与民营企业密切相关的服务事项在网络平台一站式办理。大力推行行政指导，通过事前法律咨询指导、事中建议辅导、事后跟踪回访，帮助企业合法用工，指导企业健全规章制度，减少法律风险。运用大数据分析民营企业法律需求，就共性法律问题提出对策建议。

3.提升规范市场经济秩序的执法水平

健全民营经济主体权益保护的执法机制，完善政府市场监管功能，依法保护民营企业的经营自主权，保障市场秩序规范化和市场经营的公平性，构建良好的市场秩序。

进一步降低民营企业的市场准入门槛。实行统一透明的市场准入规则，按照“法无禁止即可为”的原则，民营企业依法平等进入负面清单之外领域，拓宽民间投资的领域和范围。按照平等竞争原则，在投资核准、融资服务、财税政策、土地使用、对外贸易和经济技术合作等方面，民营企业与其他所有制企业享受同等待遇。扩大民营经济参与政府采购比重，探索在城市交通、基础设施建设、生活垃圾处理、城市公共自行车等领域引入PPP模式。扩大深化政府购买服务范围，拓宽民间资本投资领域。组织开展招投标领域专项整治，消除在招投标过程中对不同所有制企业设置的各类不合理限制和壁垒。

加大执法力度，为民营企业营造良好的市场环境。全面落实公平竞争审查制度，加强反垄断执法，重点做好医药卫生、工程建设、招标投标、政府采购等与民营企业生产经营息息相关的行业领域的督查力度。开展公用企业限制竞争和垄断行为专项整治，制止和纠正供水、供电、供气等公用企业滥收费用、限定交易、实行差别待遇等限制竞争和垄断行为，降低民营企业生产经营成本。创新知识产权执法监管机制和方法，解决知识产权侵权成本低、维权成本高问题，加强对民营企业知识产权海外维权的援助。建立市场主体守信激励、失信惩戒机制，強化部门联动，实现信息共享，加大企业失信惩戒力度，促进市场规范有序运行。

严格规范涉企行政执法行为。坚持公平公正执法，摒除随意检查、多重检查、重复处罚等执法歧视行为。大力推行行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”，切实增强行政执法工作的法治化、规范化、透明化。针对民营企业新产业、新业态、新模式，创新监管模式，积极运用大数据、计算云、物联网等信息化手段，探索实行“互联网+监管”“物联网+监管”新模式，实施包容审慎监管。切实防止对民营企业采取“一刀切”等简单粗暴做法，对民营企业和人员的一般违法行为，慎用查封、扣押等措施，最大限度地降低对涉案企业正常生产经营活动的不利影响。

4.营造有利于民营企业发展的社会环境

积极适应市场经济条件下社会多元化发展趋势，改进社会治理方式，提高社会治理法治化水平，使各种涉企矛盾得到制度性的合理解决，法律得到切实遵守，为民营经济主体提供稳定的发展预期。

依法发挥行业协会商会的积极作用。在有效的社会治理中，社会组织发挥着不可替代的重要作用。加快培育发展社会组织，特别是经济类社会组织，增强社会组织自我组织、自我管理、自我约束、自我提高能力。重点培育具备多元化市场服务功能的行业协会、商会等社会组织，支持行业协会、商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能，增强民营经济主体参与立法和社会治理的能力和监督作用。适当放宽社会组织的准入条件，探索社会组织分级分类准入制度，分类制定指导办法。条件成熟时，研究出台商会法律规范，明确商会组织，包括行业协会商会、地域性商会的性质、职能、权益和任务，发挥行业协会商会在为民营经济发展提供法治保障方面的结构性支撑作用。

建立健全民营企业纠纷解决机制。在经济新常态下，民营企业的诉求越发多元，涉企矛盾纠纷大量增多。对此，要完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。行政复议机关与审判机关要建立健全涉及经济发展特别是涉及各类民营经济案件的沟通协调、联席会议机制，推动行政司法良性互动。健全民营企业纠纷非诉讼解决机制，创新商事争议解决方式，健全权威的调解和仲裁机制，通过便捷的非诉讼方式解决民营企业纠纷。加大对民商事仲裁法律制度的宣传，鼓励民营企业在商事合同中设立仲裁条款，最大限度地发挥仲裁在化解民商事矛盾方面的优势。积极做好民营企业员工的法律援助工作，对民营企业农民工和困难员工提出的法律援助申请，开辟绿色通道，优先受理。

加强法治宣传，增强民营企业法治意识。民营企业自身守法诚信经营是民营经济发展的内在因素。一方面，要充分利用广播、电视、报刊、网络、移动客户端等载体，选取民营企业关注的法律法规和法律热点问题，开展普法宣传活动，传播法律知识，弘扬法治精神，培育民营企业守法意识。开展“诚信守法企业”创建活动，发挥示范引领作用。另一方面，要加强对民营企业点对点的法治扶持和帮助，通过法治体检、法治培训点方式，指导和帮助民营企业建立现代企业制度，引进和完善法人治理机构，提高民营企业自身竞争力。加强民营企业法律风险防范机制建设，实现法律风险防范全覆盖。指导民营企业针对经营法律风险，深入研究制定法律风险防范的具体措施，积极引导民营企业依法维护权益，保障民营企业资产安全。

（调研组成员：马太建、符艳红、褚志霞、刘媛）

责任编辑：戴群英