地方政府激发市场主体活力的政策执行机制研究

2019-10-24李叶妍

中国经贸导刊 2019年26期

摘要：近年来，全国上下激发市场主体活力的重要举措陆续出台，地方政府通过深化国资国企改革、完善现代企业制度，推动“放管服”改革、支持民企公平竞争，建立健全产权制度、平等保护各类产权，深化供给侧结构性改革、降成本减税费，加强正向激励、保护企业家精神等，形成了一批促进“微观主体有活力”的改革经验，构建起一系列切实有效的政策执行机制，着力为地方经济发展营造出良好的改革氛围和市场环境。

关键词：激发市场主体活力优化营商环境地方政府落实

近年来，我国地方政府激发市场主体活力的改革举措包括推动国有资本做强做优做大、发展混合所有制经济、支持民营企业发展、完善产权制度、激发和保护企业家精神等方面。唯有解决了国资国企改革问题、民营企业公平竞争问题、商标和产权保护问题、减税费降成本等结构性问题，增强对于优秀企业家的正向激励，才能真正改善区域营商环境，为经济高质量发展添足动力，将中央经济工作会议、全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议等重要精神切实贯彻执行。

一、深化国资国企改革、完善现代企业制度

近年来，我国以深化国有企业改革指导意见为顶层设计引领，至2017年6月国企改革“1+N”文件体系已印发“1+20”，十项改革试点十项改革试点包括落实董事会职权试点、市场化选聘经营管理者试点、推行职业经理人制度试点、企业薪酬分配差异化改革试点、中央企业兼并重组试点、部分重要领域混合所有制改革试点、混合所有制企业员工持股试点、国有企业信息公开工作试点、剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题试点，以及国有资本投资、运营公司试点。全面展开，落实董事会职权试点、国有资本投资运营公司试点等在全国全面推开，各地方政府加快推进完善现代企业制度改革和国资监管体制改革，推动政策落实。

（一）四川省

1979年四川放权让利拉开了全国国有企业自主经营改革的帷幕，自此地方政府允许国有企业在计划外生产产品。2016年《四川省深化国有企业改革实施方案》提出，地方国有企业改革发展已经历了改革探索、三年改革脱困、国有资产体制改革推动国企发展三个阶段，提出到2020年实现国有资本布局不断优化、现代企业制度不断健全、产权多元化取得新突破、国有资产监管体制进一步健全等四大目标。2018年《关于印发省属企业公司制改制工作实施方案的通知》（川办发〔2018〕65号）及《关于转发四川省国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知》（川办发〔2018〕68号）四川通过统筹优化国有企业承担的公司章程管理、企业重组整合、结构优化、改制上市、改革脱困、破产以及剥离办社会职能和解决历史遗留问题等职能，加大国有企业改革与产权管理、投资监管的衔接配合，加快完善现代企业制度，出台《四川省电力市场建设试点方案》等重点行业改革方案，推进电力交易机构股份制改造，建立新的食盐专业化监管机制，稳妥推进重点领域体制改革。

2018年四川省委召开国资国企改革发展座谈会，强调要扎实抓好国资国企改革工作，不断增强国有企业发展活力，扎实推动四川国有经济高质量发展，围绕贯彻落实“一干多支、五区协同”“四向拓展、全域开放”战略谋划和构建“5+1”现代产业体系等部署要求，进一步做强国有企业创新力和竞争力、做优品牌形象和经营业绩、做大企业规模和综合实力。

（二）北京市

北京市出台了《中共北京市委北京市人民政府〈关于全面深化市属国资国企改革的意见〉》（京发〔2014〕13号）、《北京市人民政府关于市属国有企业发展混合所有制经济的实施意见》（京政发[2016]38号）、《北京市进一步加强企业国有资产监督防止国有资产流失的实施意见》（京政办发[2016]45号）、《北京市人民政府关于改革和完善国有资产管理体制的实施意见》（京政发[2017]3号）、《北京市剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题实施方案》（京政发[2017]7号）等一系列关于国资国企改革意见及配套文件，在2020年之前大幅提高国有资本集中度，将80%以上的国有资本集中到提供公共服务、加强基础设施建设、发展前瞻性战略性产业、保护生态环境、保障民生等领域，城市公共服务类和特殊功能类企业中的国有资本占到国有资本总量的60%以上，国有资本证券化率力争达到50%以上，国有资本收益上缴公共财政比例提高到30%，基本解决国有企业历史遗留问题。

随着国企混合所有制改革走向纵深，产权交易市场成为国企增资扩股引入社会资本的重要渠道之一。北京产权交易所被授予中央企业增资服务机构资格至今，已挂牌中央和地方国有企业增资项目155项，拟融资金额1215.48亿元，完成增资项目83项，募集社会资金819.83亿元，稳居全国同业机构首位，为服务国有企业混合所有制改革发挥了重要作用。北交所还在国有资产流转过程中促进了国有资产保值增值，2017年1-10月通过北交所完成国有企业产权挂牌转让项目506项，交易金额512.45亿元，挂牌项目竞价率21.34%，其中中央企业转让产权419项，交易金额413.85亿元，挂牌项目竞价率21.24%，增值金额69.4亿元，增值率达19.46%。

二、推动“放管服”发挥效能、支持民企公平竞争

充分发挥地方市场监管部门职能作用，进一步落实公平竞争审查制度，建立健全与“放权”相配套的事中事后监督考评机制，变“烦苛管制”为“高效监管”，优化地方营商环境，支持民营企业尤其中小企业公平竞争，这是“放管服”改革举措在基层贯彻执行的重要抓手。

（一）上海市

一是反垄断反不正当竞争审查更加严格。截至2017年底，上海市市场监管部门共查处包括公用企业限制竞争、搭售或附加不合理条件等在内的各类限制竞争案件300余件，罚没款3680余万元，根据总局授权对某石化公司涉嫌濫用市场支配地位案、上海GPO垄断协议案、美国伊士曼化工公司涉嫌滥用市场支配地位案等案件立案调查，为民企营造良好发展环境。

二是优化营商环境的信息化建設全国领先。国家企业信用信息公示系统（上海）建设得到了国家市场监管总局的充分肯定，多次在全国工作会议上介绍经验;长宁区启动了全国首个“网络市场监管与服务示范区”创建工作，通过“依法管网”“以网管网”“信用管网”“协同管网”，切实提高新兴市场领域监管效能，促进公平竞争。

（二）浙江省

一是全面推进省市县乡“最多跑一次”改革。浙江省于2017年印发《加快推进“最多跑一次”改革实施方案的通知》（浙政发〔2017〕6号），在一些重点地区、重点部门、重点项目率先突破，省级部门和部分基础条件较好的市县（区）发挥示范引领作用。以浙江政务服务网为平台，全面深化“互联网+政务服务”，推动实体办事大厅与浙江政务服务网融合发展，提高政府办事事项和服务事项网上全流程办理率。让数据“多跑路”，换取群众和企业“少跑腿”“不跑腿”，将“最多跑一次”改革列入省级有关部门目标责任制考核，倒逼各地各部门简政放权、放管结合、优化服务。对群众和企业到政府办事事项进行全面梳理，制订清单，因地制宜、因事制宜、分类施策，对各类办事事项分别提出具体要求，分批公布。

二是积极推广“中介超市”网络化管理。这一项在全国“放管服”改革中表现比较突出。绍兴市“中介超市”改革化解了政企社三方在行政审批流程中的矛盾与梗阻，通过集成式平台服务，较好地解决了信息不对称、竞争意识服务意识薄弱等问题。自2013年落成首个“中介超市”至2014年在全省率先实现市县两级“中介超市”网络平台全覆盖，截至2017年9月绍兴市本级累计有19类187家中介机构入驻“中介超市”。绍兴市行政服务中心通过建立“中介超市”这一“实体+网络”一体化前置审批综合平台，择优筛选中介机构在行政服务中心大厅直接设立窗口，同时在中心网站发布全部中介机构信息，方便项目业主线上选择办理。通过网络化平台集中服务与管理模式，统一办事流程、服务承诺、服务标准，实际办理时间比承诺办理时间平均提速31.1%，联合测绘中介机构平均压缩测绘费用20%以上，一定程度上引入了竞争、打破了垄断、提高了效率，实现了部分事项办理“零上门、网上办”，受到了省级批示肯定，赢得了民营企业普遍赞誉。截至2017年6月，全市企业和群众到政府办事事项中实现“最多跑一次”的事项占比96.8%，其中43.3%的事项实现“即来即办”。

（三）广东省

一是深化公平竞争审查改革。自《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）发布至今，广东省积极出台并落实相关改革措施，共清理发布的存量规范性文件37份，以省政府及省政府办公厅名义发布的规范性文件7份，有效废止并防止出台妨碍市场公平竞争的政策规定，为促进民企公平竞争创设了良好的政策环境。

二是缓解民营企业融资难融资贵。《广东省人民政府关于创新完善中小微企业投融资机制的若干意见》（粤府〔2015〕66号）提出，建成全省中小微企业信用信息和融资对接平台，注资省中小企业信用担保代偿补偿资金支持中小微企业融资，鼓励大型民营骨干企业发起设立民营银行，重点向上下游产业链配套的小微企业提供融资服务，用好国家和省中小企业发展基金。《广东省促进民营经济大发展的若干政策措施》（粤府办〔2016〕58号）的出台也着力于解决民营企业融资问题，进一步放宽和规范市场准入，扶持民营企业做大做强，落实企业投资项目负面清单。

三、建立健全产权制度、平等保护各类产权

自2016年《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》发布，商标审查体制改革积极推进，商标注册更加便利化，商标品牌战略示范深入推进，部分省份还发布了商标品牌发展报告，知识产权得到有效保护。2017年全国经济体制改革工作会议还进一步强调了甄别纠正一批侵害企业产权的错案冤案、剖析一批侵害产权的案例、总结宣传一批依法有效保护产权的好做法、好经验、好案例“三个一批”的具体举措，为地方政府建立健全产权保护体制机制树立起基本准则。

（一）辽宁省

辽宁省专门成立了省营商环境建设监督局，联合省政府法制办等省直部门和各市政府，以优化营商环境为重要抓手，通过体制机制创新确保产权保护落到实处。2016年审议通过了《辽宁省人民政府关于在新形势下加快知识产权强省建设的实施意见》（辽政发〔2016〕45号），印发了《关于促进和鼓励民营企业建设现代企业制度的指导意见》（辽企服发〔2016〕14号）。后相继出台《辽宁省优化营商环境建设年实施方案》（辽软环境〔2017〕1号）、《辽宁省营商环境专项整治工作实施方案》（辽软环境〔2017〕2号）和《关于贯彻落实〈辽宁省优化营商环境条例〉实施意见》（辽政办发〔2017〕29号），重点整治政府侵占企业财产行为。组织开展“民营企业法律案例宣讲”“民营企业法律风险防范专题讲座”，成立维权团队为商会、企业提供专业法律服务。省两院在司法实践中依法惩治各类侵犯产权犯罪，2016年省法院共受理一、二审民事知识产权案件2087件，同比增加738件，受理侵犯知识产权刑事案件58件，受理知识产权行政案件18件。省检察院制定了《辽宁省检察机关开展规范司法行为优化营商环境专项活动的实施方案》，成立了专项活动领导小组，形成高效联动的工作运行机制。

（二）吉林省

吉林省发改委会同相关部门研究起草了《关于完善产权保护制度依法保护产权的实施意见》，密切跟踪中央分工方案出台，初步决定将协调机构办公室设在省委政法委，并请办公室单位研究建立产权保护协调机制相关事宜，商请成立产权保护协调机制建议已正式报送省委政法委。加大流通领域商品质量监管和成品油市场监管，打击侵犯商标专用权违法案件，省公安厅下发《吉林省公安机关服务民营企业助力吉林全面振兴发展二十条》，充分发挥大情报平台、吉林经侦“风云”系统和资金查控平台等优势，2017年经济犯罪案件共立案895起，破案264起，抓获犯罪嫌疑人284名，涉案金额3.38亿元，挽回经济损失1.02亿元。把“有效发挥行业协会商会在保护非公制经济和民营企业产权、维护企业合法权益方面的作用”纳入行业协会商会业务范围，按照国家《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》要求开展第二批行业协会商会与行政机关脱钩试点，加快推进各级行政机关与其主办、主管、联系、挂靠的行业协会商会在机构、职能、财产、人员管理等方面实现分离。建立省科技厅与省高级人民法院建立知识产权保护合作工作机制，鼓励开展知识产权综合管理改革试点，批复成立长春市、长春新区专利联合行政执法办公室“三合一”联合执法工作制度。

（三）黑龙江省

黑龙江省建立了省委政法委为牵头单位，省委组织部、省委宣传部、省发改委、省法院等27个部门参加的产权保护协调工作机制。2017年1-5月，黑龙江省针对侵害企业合法权益问题发布通报2期，问责19人。省委政法委组织召开了依法保护产权工作新闻发布会，省法院、省检察院、省公安厅、省市场监管局、省政府法制办、省知识产权局分别就落实中央文件精神、依法保护产权工作情况进行了通报，发布了25起典型案例，对实践中产权保护及纠纷的解决起到较强的指导示范作用。组织开展了打击假冒五常大米专项整治行动，共立案调查违法案件184件、收缴罚没款68.52万元，进一步完善跨部门、跨区域的商标权保护与执法协作机制，加强线上线下一体化监管。

（四）广东省

广东省政府与国家市场监管总局签订了全国首个《关于广东建设商标品牌强省战略合作框架协议》，并印发《广东省深入实施商标品牌战略服务经济社会发展的若干政策措施》，形成了企业自主、市场主导、政府推动、行业促进和社会参与的实施商标品牌战略工作格局。一是强化商标知识产权保护。推行商标信用监管和信息化监管，十八大以来共查处商标侵权假冒案件23209件，罚没款3.6亿元;二是强化商标品牌运用。通过指导打造“深圳女装”“深圳珠宝”“顺德家电”“佛山陶瓷”“古镇灯饰”等区域特色品牌，助推商标兴农富农。截至2018年第一季度，全省商标有效注册量272.93万件，获总局认定与保护的驰名商标763件，均居全国首位。

四、深化供给侧结构性改革、减税费降成本

持续降低企业成本，推动减税降费向优化营商环境转变，针对每个结构性问题加以解决，继续深化基层层面的供给侧结构性改革。唯有如此，营商环境得以改善，企业得以轻装上阵，创造更多利润，从而突破区域经济高质量发展的瓶颈。

（一）江苏省

近年来，江苏省税务部门“真金白银”减轻企业税费负担，“引流活水”助力企业融资，大刀阔斧削减制度性交易成本，在简政放权、减税降费、科学监管、优化服务等方面着力突破，以税收助力江苏民营经济迸发创造活力，有力推动江苏非公有制经济快速发展。

一是实质性减负，激发企业科技创新活力。民营企业充分享受亏损弥补、采购退税、研发费用加计扣除、加速折旧、投资抵免等减税政策，通过无形资产入股、科技人员股权激励税收延期等政策优惠，鼓励科技创新企业成果转化;落实各项高层次人才税收优惠和职工教育经费税前扣除等政策，促进人力资源投入。2018年1-9月，江苏税务部门共办理鼓励高新技术税收减免514.5亿元，鼓励科技发展、自主创新、高新技术的税收减免增长23.2%。

二是推动税银合作，实现融资“秒级响应”。打通金融活水流向民营中小微企业的“最后一公里”，构建依托税收信用数据的“纯线上、免担保、不见面”的税收信用贷款服务新模式。对纳税信用良好的民营企业，最短一分钟内即可走完“在线申请、数据推送、自动审批、网上提款”等简要流程。截至2018年9月，江苏税务已与江苏银行、南京银行、中国银行等35家商业银行签订“银税互动”协议，先后推出“税e融”“鑫税融”“税金贷”等20多个金融服务产品，累计发放信用贷款近1100亿元，惠及小微企业20余万户次。

三是着力优化服务，打造亲清新型税企关系。以税收风险管理为导向，基于上级机关风险任务或对纳税人遵从风险的有效识别发起税务检查，一年针对同一户纳税人进户检查一般不超过一次，对信用好、无风险的纳税人“不打扰”。“套餐”办税绿色通道、审批事项全面“瘦身”、涉税资料精简报送、“全程网上办”和“最多跑一次”等一系列纳税服务举措的推进，为民营企业、中小企业减轻办税成本，仅“套餐”办税模式就减少超亿元办税成本。

（二）福建省

福建省纵深推进减税降费，为各类市场主体减负担。一是进一步优化纳税服务，落实企业税收优惠政策。对符合产业政策但缴纳土地使用稅、房产税确有困难的纳税人，可按有关规定申请减免土地使用税和房产税;对企业利用工业生产过程中产生余热、余压发电且符合税法规定条件的，可享受增值税100%即征即退政策;对企业在资产重组过程中，涉及的货物、不动产、土地使用权转让且符合税法相关规定条件的，不征收增值税。加大涉企税收优惠政策的宣传力度，加强对纳税人申报业务指导，确保税收优惠政策应享尽享。落实全面推开营改增政策、国务院六项减税政策、资源综合利用增值税优惠政策及小微企业相关优惠政策，持续释放更大减税效应。

二是切实加强对涉企经营服务性收费的监管，降低企业用能、用地、用网、物流、融资等各方面成本。全面清理规范涉企经营服务性收费，按国家发展改革委等四部门规定，取消不合理的收费项目，降低偏高的收费标准。全省各级纳入财政预算管理的公共资源交易平台交易服务费按50%收取，未纳入财政预算管理的交易平台单位可根据实际情况降低服务收费。全面清理各类电子政务平台收费，严禁依托电子政务平台捆绑服务收费。免收工业企业法人数字证书服务收费。在建设项目审批过程中委托开展的专业服务收费，由审批部门承担并纳入部门预算。

三是向社会公布地方政府性基金及行政事业性收费目录清单，清单之外一律不得收费。在各级网上办事大厅公布地方政府定价的涉企经营服务性收费清单，清单外收费一律不得实行政府定价，各级收费目录清单实行动态调整机制，对各类乱收费行为要抓典型，公开曝光、严厉惩处。行业协会商会、各类中介机构收费项目中不合理的要取消，保留的要降低收费标准。

五、加强正向激励、激发和保护企业家精神

全面深化改革要激发市场活力，而市场活力来自于人，特别来自于企业家和企业家精神。构建亲清新型政商关系，健全企业家参与涉企政策制定机制，通过正向激励来激发和保护企业家精神，增强企业家信心，让民营企业在市场经济浪潮中尽显身手，这是贯彻中央关于传扬企业家精神政策举措的必由之路。

（一）浙江省

改革开放以来，浙江企业家创新创业的法治环境、市场环境和社会氛围总体较好。2017年中共中央、国务院印发《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》是中央首次以文件形式对企业家的地位和作用给予充分的肯定，浙江省委省人民政府继而出台了《关于进一步营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的实施意见》，省两会代表也在会上提出“以企业家精神推动改革深化”。浙江在供给侧结构性改革中充分发挥企业家的主人翁精神，企业家作为市场的主体、创新的主将、供给侧的主角，为供给侧结构性改革承担好微观经济层面应有的责任。2018年“不忘初心创新发展构建新时代和谐营商环境弘扬新时代优秀企业家精神峰会”在浙举行，来自全国各地的优秀企业家、多个省市企联系统代表、行业专家学者等500余人热议如何更好营造企业家健康成长环境，积极构建和谐营商环境，展现新时代下中国企业家精神风貌，继续将浙商精神作为中国典型企业家精神传承弘扬、培育发展。

（二）广东省

2018年，广东省民营企业座谈会及全省民营企业学习贯彻习近平总书记重要讲话精神大会暨“万企帮万村”工作推进会上，省委省政府领导明确提出要大力弘扬新时代企业家精神，鼓励引导广大民营企业家积极参与“万企帮万村”行动，有力有效推动解决民营经济发展面临的困难，切实保护企业家人身和财产安全，发扬新时代企业家精神，争当推动高质量发展的生力军。省委传达学习贯彻习近平总书记在民营企业座谈会上的重要讲话精神时也强调，党委政府要花更多时间和精力关心民营企业发展、民营企业家成长，鼓励民营企业家讲正气、守正道，实现社会发展和企业家成长共赢。各级党委政府要建立完善党政领导班子挂钩联系民营企业制度，各级工商联要发挥桥梁纽带作用，服务民营企业家成长和权益保护，为民营企业和企业家创造良好的政策、法治和市场环境。

（三）江苏省

江苏省于2018年出台《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的实施意见》，营造依法保护企业家合法权益的法治环境、促进企业家公平竞争诚信经营的市场环境、尊重和激勵企业家干事创业的社会氛围，引导企业家爱国敬业、遵纪守法、创业创新、服务社会，调动广大企业家积极性、主动性、创造性，更好发挥企业家作用，培养一批具有全球战略眼光、市场开拓精神、管理创新能力和社会责任感的优秀企业家，为推动高质量发展、加快建设“强富美高”新江苏提供强劲动力。形成了多项政策执行机制：建立省产权保护联席会议制度，加快建立健全产权保护长效体制机制;加大企业家创新权益的保护，健全知识产权案件专家咨询、执法司法有效衔接机制;推动省属企业与省委党校、重点高校、高职院校等合作，深入实施“科技企业家培育工程”和新生代企业家培养“新动力”计划;完善全省企业家人才培训体系，实施民营企业家素质提升工程等。

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