减灾文化视域下的社区综合减灾档案建档研究

张宛艳

摘  要：社区综合减灾档案是我国档案工作在新形势下出现的专门档案，是反映社区综合减灾能力建设的历史记录，是积累防灾减灾经验的主要依据，是形成全社会减灾文化的重要来源，是创建“全国综合减灾示范社区”必备评选指标之一。作为一个新的细分领域，社区综合减灾档案目前还没有得到档案界同仁的重视。通过对社区综合减灾档案建档工作的深入探讨，为我国城乡社区在加强综合减灾和创建全国综合减灾示范社区方面提供理论与实践建设的有益借鉴。

关键词：综合减灾;减灾文化;社区综合减灾档案

Abstract： The comprehensive disaster reduction archives of the community is a special archive that appears in the new situation of China's archives work. It is a historical record reflecting the capacity building of comprehensive disaster reduction in the community. It is the main basis for accumulating experience in disaster prevention and mitigation. It is an important source for the formation of a disaster-reduction culture in the whole society and is one of the necessary selection criteria for the “National Comprehensive Disaster Reduction Demonstration Community”. As a new segment， the community's comprehensive disaster reduction archives have not yet received the attention of colleagues in the archives community. Through in-depth discussion on the archiving work of community comprehensive disaster reduction archives， it provides a useful reference for the theoretical and practical construction of urban and rural communities in China to strengthen comprehensive disaster reduction and create a national comprehensive disaster reduction demonstration community.

Keywords： Comprehensive disaster reduction; Disaster reduction culture; Community comprehensive disaster reduction Archive

1 引言

2007年，我国政府在《国家综合减灾“十一五”规划》中首次明确提出“加强城乡社区综合减灾能力建设”[1]。2008年，国家减灾委、民政部首次命名“全国综合减灾示范社区”[2]。2010年国家减灾委员会首次颁布《全国综合减灾示范社区创建标准》，并于2013年进行修订完善，均对社区综合减灾档案做出了规定：“（九）档案管理规范：社区建立了包括文字、照片等档案信息在内的规范齐全、方便查阅的综合减灾档案。”[3]2011年，民政部颁布了《全国综合减灾示范社区创建规范》（MZ/T 026—2011）行业标准[4]。2018年，民政部、中国地震局和中国气象局在《全国综合减灾示范社区创建管理暂行办法》中指出：“建立和保存社区综合减灾工作的文字、照片、音频、视频等档案资料。”[5]

随着我国防灾减灾工作的深入开展，截至2017年底国家减灾委、民政部共命名全国综合减灾示范社区11048个[6]，各省（自治区、直辖市）所命名省级综合减灾示范社区也有1万多个[7]。社区综合减灾档案作为新时期新形势下档案工作新出现的一个专门档案，从无到有，由少到多，从建档、管理到发展，已积累了相当多的卷宗，取得了显著的成绩。

2 社区综合减灾档案的现状研究

2.1  宏观现状。2016年12月19日，中共中央、国务院颁布《关于推进防灾减灾救灾体制機制改革的意见》，指出坚持以防为主、防抗救相结合，坚持减灾工作的未雨绸缪和常抓不懈，将常态减灾作为基础性工作[8]。城乡社区是社会结构中最基本的单元，承担落实各项防灾减灾的具体任务，是全社会防灾减灾的最前线。社区综合减灾档案已在全国数万个社区从无到有，从少到多，不断积累和发展，取得了令人瞩目的成绩。但是，由于我国东西部之间的经济发展水平差距较大，城乡社区的地理环境和社区规模也有较大差异，各地基层社区档案管理人员的业务素质参差不齐;社区综合减灾档案还缺乏具体的实施细则，有关文件中的规定也过于笼统，导致各地社区综合减灾档案的归档内容不尽一致。这种情况，不利于城乡社区综合减灾工作的理论建设和实践建设，也不能满足社会减灾工作对于材料齐全、内容丰富、结构合理和查阅方便的社区综合减灾档案的迫切需求。

2.2  微观现状。社区综合减灾档案作为我国档案事业中的一个新的细分领域，目前还没有得到档案界同仁对其应有的重视。笔者在中国知网CNKI文献资源数据总库中，分别用“社区减灾档案”和“社区综合减灾档案”作为检索词，各自都进行了关键词、主题和篇名等检索项的精准检索，在庞大驳杂的中文文献资源中，仅仅检得民政部减灾中心邓岚于2015年11月在《中国减灾》上发表的《社区减灾档案建设刍议》一篇论文，并且邓岚在文中坦承：“目前我国学术界关于社区减灾档案的研究才刚起步。”[9]在文章中，邓岚参考《档案法》，对社区减灾档案的定义做如下的描述：“社区减灾档案是指过去和现在，社区在开展防灾减灾活动中直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像、电子文件、账册、凭证、实物等不同形式的历史记录。”[10]当然这仅是邓岚的一己之见，还需要我国档案行政管理机构和学术界形成一定共识。

3 社区综合减灾档案的建档工作

随着全社会减灾渠道的逐级下沉，城乡社区承担综合减灾职能越多，形成具有保存价值的档案资料也就越多。对照《全国综合减灾示范社区创建标准》，社区综合减灾档案应由十部分组成。这十部分在设置上必须符合要素完备，保持文件之间有机联系，分类项目合理清晰准确，方便档案查找和利用，排列次序具有逻辑性，又符合伸缩性和包容性的要求，使得整个档案内容既能完整准确记录社区综合减灾能力建设的全过程，又能体现出社区档案工作者的基础理论水平和档案管理的专业技术水平。

3.1 组织管理机制。职责明确、上下协调、运转高效的安全监测预警机制和综合减灾应急指挥管理体系是城乡社区防灾、避灾、备灾、减灾、抗灾、救灾的重要保证。这一部分主要由社区基本情况、社区综合减灾领导机构、社区综合减灾执行机构、社区综合减灾工作制度和社区综合减灾资金投入说明五个项目组成。

3.2 灾害风险隐患评估与识别。从国外社会管理实践来看，准确的灾害风险识别与评估，有助于掌握动态，知晓结果，是科学开展综合减灾的前提，是制定防灾减灾规划的基础。这一部分主要由社区风险隐患排查清单、社区脆弱住房排查清单、社区脆弱人群排查清单和社区灾害风险地图四个项目组成。

3.3 灾害紧急响应与救助演练预案。依据社区综合灾害风险隐患识别与评估的结果，动员居民参与到社区防灾减灾预案的编制中，分别制定灾害应急响应预案和救助演练预案。这一部分由社区灾害应急响应预案、社区救助演练预案、演练效果评估三个项目组成。

3.4 减灾宣传教育与培训资料。灾害知识宣传教育的广度和深度，是社区居民提高避灾备灾意识、认识防灾减灾工作的基础。这个部分由组织防灾减灾宣传教育、开展防灾减灾教育活动、参加综合减灾培训、印发防灾减灾宣传材料、与其他社区开展减灾经验交流五个项目组成。

3.5 社区减灾公共基础设施建设。按照《城市社区应急避难场所建设标准》，统一救灾设施标准，统一应急标识指引[11]。该部分包括建立社区灾害避难场所、明确应急疏散路径和配备应急救助物资三项内容。

3.6 居民减灾意识与应急自救能力状况。以提高社区综合减灾协调处置和社区居民应急自救能力为目的，经常性开展宣传教育，通过社区居民的人人参与，激发群众自觉性与能动性，提升个人、家庭、邻里、社区之间的综合减灾和自救互救能力。这个部分由居民清楚各类灾害种类风险、知晓本社区避难场所和疏散路径、掌握应急自救基本办法三个项目组成。

3.7 社区减灾动员与群众参与。坚持以防灾为主，做到“不怕劳民伤财、不怕兴师动众、不怕十防九空”[12]，开展常态化的防灾减灾组织动员，切实降低社区面临的灾害风险。这个部分由社区主要单位参与防灾活动、志愿者参与减灾活动和社会团体参与防灾减灾活动三个项目组成。

3.8 综合减灾绩效管理考核。建立和完善社区综合减灾绩效考核制度，坚持从细节入手，开展自排自查、巡视巡查、问题整改和绩效管理考核。这一部分由完善的管理制度、经常性自检自查和具体改进措施三个项目组成。

3.9 创建综合减灾示范社区过程档案。创建综合减灾示范社区过程档案，要严格按照全国综合减灾示范社区考核评审细则，记录城乡社区在创建全国、省、市、县、区各级综合减灾示范社区时的减灾计划、减灾工作制度、突发自然灾害应急救助预案、汇报材料、考核整改、推荐表格、申报材料、审核资料、评估反馈、证书牌匾颁发等所形成的纸质材料和声像资料，是社区防灾减灾能力建设中的重要组成部分。

3.10 综合减灾特色社区建设总结。城乡社区的范围规模不一，没有固定的统一模式和一成不变的防灾内容。通过综合减灾特色社区建设经验总结，大力推广适合当地灾害特点的自救互救技能，是全社会综合减灾能力建设可持续发展的宝贵财富。这一部分由社区综合减灾特色鲜明和有可供推广的独到做法或经验两个项目组成。

4 社区综合减灾档案建档的重要意义

4.1 记录反映社区综合减灾能力建设的重要载体。社区综合减灾档案具有原始记录性、信息性、知识性、社会性和历史性等属性，记录着社区综合减灾的工作进程，承载着社区防灾减灾工作的完整信息，是社区主体如基层组织、事业單位、集体企业、社会团体、社区居民等，在履行应急自救职责和开展防灾减灾实践中的真实记录，是整个社会防灾减灾能力建设可持续发展的宝贵财富。经过多年的探索和努力，每个城乡社区都根据各自的实际情况，在人防、物防和技防上各有侧重，形成自己独到的减灾经验和鲜明的减灾特色，这也构成社区综合减灾档案的归档内容来源复杂，形式多样，要求我们社区干部或档案工作人员进一步增强档案意识，熟练掌握档案业务知识，按照相关的技术规范，及时收集、科学分类，形成档案实体，达到社区综合减灾档案系统完整、编排有序、查找方便的基本要求，发挥社区综合减灾档案的凭证作用和参考作用，为科学研判、清晰认识各类灾害隐患和社区综合减灾工作提供重要支撑。

4.2 申报“全国综合减灾示范社区”的重要依据。为强化和推进城乡社区的综合减灾应急能力建设，贯彻落实《国家综合防灾减灾规划》（2016-2020年），社区综合减灾档案及其管理，是创建“全国综合减灾示范社区”的十项基本要素之一，同时在该评选指标下还细分出“社区减灾工作档案”和“综合减灾示范社区创建过程档案”两个二级指标，这两个指标合计分值占到评估考核标准总分值的4%[13]。这些考核指标，确保了创建综合减灾示范社区的工作质量，使社区综合减灾档案管理有据可依，也是“全国综合减灾示范社区”自查、整改、申报、评估、考核和验收的重要依据。

4.3 积累减灾经验开展科技创新的重要保证。一般来说，防灾能力的高低直接决定着减灾行动的效果。社区综合减灾档案是防灾减灾综合能力建设过程中，各类实践经验的积累和灾害事故的教训总结。深入细致发掘社区减灾档案的价值，可以从中找到社区综合减灾工作中的规律和差距，引导社区（乡镇）灾害信息员、基层民政干部和各类社会力量等，形成新的思路和新的思维，促进减灾理论和减灾实践的融合发展，实现社区综合减灾工作的理念创新、机制创新、管理创新、方法创新和技术创新，推动专业理论走向工作实践，科研成果走向实际应用，共同做好全社会综合减灾能力的提升。

4.4 形成社区减灾文化的主要来源。社区减灾文化是指居民在长期的社区生活与防灾减灾实践中，逐渐积累和构建起来居安思危的价值思想、互助共济的道德观念、预防在先的行为习惯、防患未然的利害关系和未雨绸缪的防灾减灾教育等，是社区居民普遍认可的防灾意识、减灾理念和行为习惯。社区综合减灾档案，是对社区良性可持续的防灾减灾救灾行为最真实而具体的历史记录，也是形成全社会防灾减灾文化的主要来源。

5 结语

社区综合减灾档案，就是收录城乡社区立足防灾、综合减灾、精准救灾等活动的实践经验，反映着社区综合减灾工作的全过程，是社区防灾减灾能力建设中的重要组成部分，也是全社会提升防灾减灾能力和形成减灾文化的重要资源。作为更加细分的专门档案，拓展了档案学科发展的一个崭新领域。因此，加强社区综合减灾档案的科学收集、有序管理和开发利用，不仅是社区综合减灾能力建设的现实要求，也是努力促进社会和谐稳定发展的题中应有之义。构建、管理并利用好社区综合减灾档案，正确引导社区居民对社区减灾的认知与思考，加强社区居民的防灾减灾意识，有利于维护社会和谐稳定，有利于保障人民群众生命财产安全，也有利于推动档案工作进一步贴近实际，贴近生活。

参考文献：

[1]本刊记者.国家综合减灾“十一五”规划[J].自然灾害学报，2007（6）：224-228.

[2][7]庞陈敏.不忘初心 勇担重任——扎实推进十三五时期综合减灾能力建设工作[J].中国减灾，2016（10）：12-15.

[3]国家减灾委员会办公室关于下发《全国综合减灾示范社区标准》的通知[EB/OL]. [2019-03-25].http：//www.scjz.gov.cn/zcwj_3497/bwwj/201301/t20130127_9512.htm

[4]国家减灾行业标准[EB/OL].[2019-03-26]. http：//www.jianzai.gov.cn/DRpublish/kjjz/0000000000001760.html.

[5]民政部 中国地震局 中国气象局关于印发《全国综合减灾示范社区创建管理暂行辦法》的通知[EB/OL].[2019-03-27].

http：//www.hljdrc.gov.cn/zhengcefagui/difangzhengfuguizhang/2018-03-28/5782.html.

[6]曹榕.全国综合减灾示范社区创建工作研究报告[J].中国减灾，2018（7上）：42-45.

[8]中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见[EB/OL].[2019-04-10]. http：//www.gov.cn/zhengce/2017-01/10/content_5158595.html.

[9][10]邓岚.社区减灾档案建设刍议[J].中国减灾，2015（11）：50-52.

[11]关于征求《城市社区应急避难场所建设标准》意见的通知[EB/OL]. [2019-05-03].http：//www.jianzai.gov.cn//DRpublish/tzgg/0000000000009815.html.

[12]尚清.立足防灾 科学减灾 精准救灾[J].中国减灾，2016（9）：7.

[13]国家减灾委员会办公室关于下发《全国综合减灾示范社区标准》的通知[EB/OL]. [2019-05-29].http：//www.scjz.gov.cn/zcwj_3497/bwwj/201301/t20130127_9512.html.