我国信访制度变迁及改革路径选择

冷冲

“信访”，即“群众来信来访”。信访制度是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，也是人民合理表达诉求、民主参与政治的法定渠道。它始终与我国社会主义意识形态紧密相连，又与我国政治传统文化密不可分。随着中国社会转型及现代化发展，信访制度仍处于不断变革之中。

一、信访制度的历史演变及功能变迁

作为一项制度，信访制度在70年社会主义革命、建设和改革进程中，切实履行了权利救济、政治沟通以及民主监督等职能，虽然不同历史时期工作侧重点有所不同，但都发挥了维护政权、采纳民意以及安抚群众的重要作用。

1.预期作用实现及其后背离常规轨道运行。1949年新中国成立，站起来的中国人民怀着对祖国建设的极大热情，积极向党和政府建言献策，希望为新中国建设添砖加瓦。面对群众来信来访，1951年5月6日毛泽东同志在中央办公厅秘书室《关于处理群众来信情况报告》的批示中，首次提出“满足群众的正当要求，密切联系人民群众”。6月7日，政务院发布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，标志信访制度确立。1966年“文化大革命”爆发后，上访信件骤然增多。1967年5月中央召开第一次全国信访工作会议，11月颁布《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》，指示各级领导要亲自接待、阅批人民来信来访。在受理群众上访问题，信访制度有时稍显稚嫩，但发挥了良好的政治沟通和民主监督作用，为后续发展奠定了基础。

“文化大革命”期间，民主制度遭到严重破坏，各项政治制度运行背离了常规轨道，信访在司法救济失效的情况下，被寄予过多期望，肩负了更多的权利救济，甚至超出其能力范畴。1972年至1975年出现全国性的信访高潮，使得信访制度背离其创立初衷即利益表达和民主监督，也埋下了其后信访制度功能紊乱和职能扭曲的病根。

2.信访逐渐步入正轨，也面临从未有过的困境。“文化大革命”结束后，受到打击压迫的人上访希冀得到平反，被下放的知识青年通过信访表达要求回城工作的诉求，全国出现了一波信访高潮。此时，信访制度代替行政、司法救济，成为我国民众提出权利诉求、解决矛盾纠纷的主要渠道。1978年党的十一届三中全会开启了我国改革开放的新征程，当时既要处理积累下来的大量社会矛盾，解决历史遗留问题和平反冤假错案，又要进行信访工作的纠偏。1982年第三次全国信访工作会议讨论通过了《党政机关信访工作暂行条例（草案）》，我國信访制度重回正轨。1995年10月28日国务院颁布实行了第一部标准的信访法规《信访条例》，信访工作由此走向法制化规范化轨道。

但是，随着改革开放深入，特别是我国经济社会快速发展的同时，涌现大量新的社会矛盾和冲突，出现大幅增长的群体性上访事件，突出表现于农民负担过重、农村征地以及城市强拆带来的矛盾和问题。因信访处置的“低效”，极端上访行为的出现，地方政府对上访的抑制，我国信访制度运行陷入困境。

3.推行信访制度改革，信访工作迎来新发展。为解决信访制度出现的弊端，中央及时进行调整与改革的探索。2005年1月，国务院修订并颁布了新的《信访条例》，从信访机构的责权分配、程序运行机制、后续反馈监督等方面进行改革，为信访工作注入新活力，长期的信访困局得以逐步缓解。2007年3月，中共中央、国务院下发《进一步加强新时期信访工作的意见》，重新对信访工作进行了定位。2012年7月，中央召开第七次全国信访工作会议，从国家治理的战略高度，对信访问题产生的根源、解决机制等方面作出部署，加快信访工作的法治化建设。2014年2月，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》和《关于依法处理涉法涉诉问题的意见》，对新时代的信访工作提出了新要求和新规范。从实施情况看，总体上初见成效，“阳光信访”“责任信访”“法治信访”几项改革措施符合中央要求和群众期盼，社会反响较好，信访总量稳中有降，局势发展日趋稳定。

二、信访制度面临的困境及原因分析

从信访制度运行情况看，面临着诸多困境，具体体现如下几个方面：

1.制度功能的错位。一是政治沟通功能衰弱减退。信访制度是以“密切联系群众”的政治意义存在的，但反观其运行现状，很少有信访人通过信访向国家提交治国之策。据相关数据显示，意见建议类的信访事项正在逐年减少，信访制度的政治沟通功能减弱。二是权利救济功能过分膨胀。由于司法体制改革滞后，社会矛盾难以通过司法救济得到有效解决。地方政府在处理司法已经判结的案例时，在维稳的压力下有所让步，没有完全执行已有的政策法规。一些上访成功的案例让群众认为，信访可以突破法律的约束，从而吸引更多群众借助信访来维权，甚至把不合理的要求寄托于非正常上访，造成权利救济功能被过度使用，使得信访制度与司法权威相矛盾。三是民主监督功能扭曲变形。信访制度创立之初，是“鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员”，这种监督即通过信访听取民声、反映民意，使得信访者提出的问题能够被查处或意见被采纳。但在实践过程中，监督功能却被异化成举报功能，越来越多的信访人通过信访途径举报贪污腐败事件，提供相关线索，而缺乏与信访部门进行互动性的民主监督行为。

2.权利与权力不对称。一是信访机构设置重复，庞杂分散。各级党委、人大、政府、公检法机关、社会团体都设有信访部门，这种设置虽然有利于专事专办，但部门相互之间缺少联系，不利于信访事项的统一协调，难免发生推诿扯皮事情，导致信访工作效率大大降低。二是信访的权利和义务没有明确的法律界定。仅依靠领导批示来处理问题，难以保证信访处理工作的公正性、及时性和有效性，各地建立的“各级信访工作领导责任制和责任追究制”，在部门推诿过程中难以起到实质性约束作用。三是信访部门位重权轻，承担职能超出权力配置。按照《信访条例》的规定，信访部门承担着受理、交办、转送信访人提出的信访事项，协调处理重要信访事项，督促检查信访事项等六大法定职责，但事实上，信访部门承担了过多的维稳压力和被夸大的权利救济功能，却又缺乏相关具有法律效力的职权，更难以调动权势部门办理信访事项，最终很难有效彻底解决上访问题。

3.信访行为缺乏法律约束。一是信访程序缺乏明确的运行机制和程序。《信访条例》规定了信访制度的日常运行流程，但缺少运行相应的实施细则、明確的操作规范和严格的法定程序，以至于在实践中，有的地方政府为节省制度运行成本，部分政策未得到落实。有些地方进行创造性工作，因缺乏自上而下的统一指导，虽能化解矛盾，但带有分散性和局部性特征，信访各个机制之间的衔接和结合仍需从国家层面统筹安排。二是信访行为缺乏法律约束和观念引导。信访制度对信访行为有严格的事项界定和程序约束，但大多数上访群众出于利益的迫切性或者诉求得不到预期解决，往往采取违反制度约束，以更为极端的方式向政府施压，造成“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”事实，进而诱发更大规模的群体性事件。三是上访人受传统思想的影响，遇事更倾向于寻求“清官做主”，对法律制度的依赖感不强，“信访不信法”，甚有部分上访群众希望通过信访满足不合法诉求。在这种观念主导下，信访便成了广大群众面临问题和矛盾时，所能选择的、并且是先于行政救济或者司法救济的最佳方式，群众对于信访盲目的制度崇拜和路径依赖，使得信访超负荷运行。

三、信访制度改革路径的选择

习近平总书记指出，改革只有进行时，没有完成时。推进新时代信访制度改革，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以社会治理创新为动力，继续打造阳光信访、责任信访、法治信访，不断提升信访工作专业化、法治化、信息化水平。

1.推进法制建设，增强信访法律后盾。我国正处于现代社会转型期，法制建设不健全是信访困局的根本原因。司法救济公信力的丧失，导致大量矛盾涌向信访寻求帮助。推动国家法治化建设，基层问题能够得到更好的解决，官民博弈情况就能避免，也能更好地为信访制度的权利救济减负。完善信访立法，升级《信访条例》，在框定信访制度的性质以及有关机构的职权、规范运作的同时，也要把权力关进制度的笼子里，实现信访法制化，为公民行使信访权提供法律保护。信访工作人员要增强法治观念，在法治框架内不断提高自身服务水平，继续推行信访制度的改革创新。

2.加强顶层设计，明确信访制度规定。从顶层设计确定信访制度在国家政治体制中的功能、定位，通过立法规范其权力属性，增强其政治地位。在实际工作中，要强化政治参与功能，要适应公民不断增长的政治参与需要，让公民以信访渠道与党和政府进行沟通;要强化民主监督功能，让公民从更高层面督促政府依法行政，对政府的行政行为提出意见建议，而不仅限于对个人或者机关的违法乱纪进行举报;要弱化权利救济，实行诉讼与信访分离，把民商事、行政、刑事等诉讼从普通信访体制中剥离出来，明确信访制度的权责。

3.建立责任机制，加强信访双向规范。首先是对行政机关进行有效约束和规范。只有对行政机关进行有效约束和规范，才能减少信访人提出信访事项的可能，进而弱化信访的权利救济功能，信访功能的错位才能得以纠正。遵循责权利一致原理，加强信访行政监督能力，明确信访机构及其工作人员在信访工作中的责任与义务，以及违反法律所应承担的法律责任。其次是要解决部分信访人法律观念淡薄、责任意识缺乏的问题。在信访法规不够健全和完善的条件下，要明确信访人的权利和义务关系，明确信访人违反法律的具体责任。对信访人违反《信访条例》的行为，必须采取有效约束手段，对信访人缠访闹访、聚众上访、对信访工作人员进行辱骂甚至人身侵害等行为，要进行处罚，进一步加强“双向规范”。

4.完善体制机制，提高信访协调能力。要以改革创新精神，着力解决机构体系混乱、权责不明的问题，进一步明确各级党委和政府信访机构的体制设置，界定权责范围，建立信访考核机制，逐步建立健全统一、连贯、规范、法制化的信访制度体系。进一步整合现有信访资源，建立信息共享机制，提高信访机构协调解决问题的能力。进一步完善信访工作程序，实现流程管理制度，完善信访终结机制。既要遵从国家信访制度规定，又要切合当地情况，制定出台实施办法，对信访各环节做出明确规定，使得操作更加规范、更加公开透明。对终结的信访事项，还要做好对信访人的疏解工作，避免重复上访事件的发生。

[作者简介]冷 冲（2001—），女，北京电子科技学院网络空间安全系本科生。

责任编辑 / 彭月才