以都市圈建设带动成渝城市群发展

2019-10-22盛毅

中国西部 2019年4期

盛毅

[摘要] 推进城市群建设，需要率先从城市间“利益引力”大于“行政阻力”的区域或领域入手。虽然深化区域协调机制改革，能够在一定程度上降低二者的平衡点，但只要中心城市没有进入以扩散为主阶段，“利益引力”弱于“行政阻力”的情况始终存在。在合作意愿强烈、诸多领域合作条件成熟的中心城市及其周边，由于“利益引力”强烈，开始出现由一般要素流动向城市功能互换转变，构建大都市圈并形成同质化的城市复合体，条件开始成熟。成都和重庆当前均处于集聚中高端要素、培育世界级城市功能的起步阶段，成渝城市群内的一些地级城市，也进入部分要素或功能扩散阶段，以都市图建设主导城市群发展，以城市群发展带动区域一体化，应作为当前深入推进成渝城市群建设的关键任务。

[关键词] 都市圈;成渝城市群;成渝经济区;协调发展

随着我国城镇化进入中后期阶段，以城市群为基本单元带动地区发展，正在成为区域发展的主要手段。为顺应城市群发展需要，截至2018年3月，国家先后批复了9个城市群发展规划，并且还在加快推动新的城市群规划编制，以指导城市群健康发展。然而，由于我们对城市群建设的规律性认识有待深入，建设进展并不尽人意。本文拟从都市圈与城市群关系人手，分析通过都市圈建设推进城市群发展的必然性、思路与路径。

一、城市群内“利益引力”的均衡性分析

通过观察发现，在经济发达国家和地区，都有大的城市群作支撑，国家和区域经济实力越强，城市群一体化程度越高。之所以出现这种现象，是因为城市之间经济联系的日益密切，必然带动城市各类功能的一体发展，进而隆起为领先发展的区域。目前比较公认的美国东北部大西洋沿岸、北美五大湖、日本太平洋沿岸、英伦、欧洲西北部城市群，以及我国的长三角、珠三角、京津冀等城市群，都是所在国家和地区的主要支撑，它们代表着这个国家和地区发展的最高水平。正因为城市群具有举足轻重地位，因此各个国家都将城市群作为发展龙头进行规划和建设，如美国区域规划协会制定的《美国2050》战略，就圈定了11个大城市群。虽然我国城镇化进程与发达国家相比，至少要晚几十年时间，相应地对城市群的研究也起步较晚，20世纪80年代国内学者才开始研究。但近年来由于城市群发展迅速，不仅相关研究成果日益丰富，形成了基本完整的理论体系，而且实践的步伐也显著加快，除已经批复实施的一批国家级城市群外，还在规划和建设一批跨省市区、跨地级的且有一定影响力的大中型城市群。

关于城市群的内涵，美国经济学家弗里德曼（John. Friedman）从区域经济演进的角度，指出了其核心要义，即认为它是一个将中心外围联系起来的城市场。英国城市学者格迪斯在《进化的城市》-书中，对城市群的理解是：城市的扩展使其诸多功能跨越了城市的边界，众多的城市影响范围相互重叠产生了城市区域，他将这一空间形态命名为“组合城市”。国内學者将城市群定义为具有密切社会、经济、生态联系而呈现出群体亲和力及发展整体关联性的一组地域毗邻的城镇，[1]或是相对完整的城市集合体。[2]《美国2050》战略主要关心有规模的大型城市群，因此定义为巨型的、呈网络化联结的大都市区域，具有共同的环境、人文、基础设施及功能等特征，与芒福德称之为“大城市连绵区”的形态相似。这类空间形态能够以较低成本实现资源配置的一体化区域。[3]与此相关的称谓还有大都市带（Megalopolis）、城市带、都市连绵区（Metropolitan Interlocking Region）等。归纳这些定义，其含义有3个显著特征：一是它有一个核心;二是彼此有密切经济社会联系且有一定规模;三是资源配置能够实现一体化。满足这些特征的城市群，如果从不同角度划分，还可以分为多种类型：如从影响范围看有世界级城市群、国家级城市群和地区级城市群;从规模看有巨型城市群、大型城市群、中小城市群;从结构看有单中心城市群、双中心城市群、多中心城市群;从地理区位看有沿海城市群、沿江城市群、沿湖城市群……城市群是由集聚经济、要素流动等多种力量共同决定的，是追求规模经济的结果。增长级理论、区域均衡发展理论、中心一外围理论等，都揭示了各类主体追求规模经济的行为，如何支配着要素的空间流动规律，以及城市的极化效应、扩散效应的作用机制。特别是佩鲁在1950年提出的增长极理论，即经济增长通常是从一个或数个“增长中心”逐渐向其他地区传导，被公认为能够解释城市群发展的基本理论依据。法国经济学家布代维尔、美国经济学家弗里德曼、瑞典经济学家缪尔达尔、美国经济学家赫希曼等，都分别在不同程度上对这一空间集聚现象及其机制作过阐释，并根据实践不断丰富和完善其内涵，其中“空间相互作用理论”“核心边缘理论”“从不均衡向均衡演变理论”等，进一步解释了生产要素受价格机制和竞争机制的影响，必然向效率高的地区集聚。当这种集聚导致不同区域效率差距缩小甚至消失，或者集聚要素的区域进入边际报酬递减、整个区际要素价格逐渐趋同后，地区之间开始走向均衡。当然，完全基于市场力量推进的城市群建设，可能形成“马太效应”，出现阿林·杨格假定的“循环累积因果”效应，或者形成克鲁格曼、马歇尔等指出的“规模报酬递增”效应，进而使得优势地区得以不断强化，与政府要兼顾经济发展之外的目标发生明显冲突，这时需要政府利用区域政策进行干预，保证这种差距控制在政府期望的程度。

尽管上述理论在我国城市群的实践中已经得到了验证，但同时也发现一些被纳入规划范围的城市群，其劳动生产率并未显著高于一般城市，[4]这与城市群内部“利益引力”分布不均衡、普遍存在“利益引力弱于“行政阻力有关。因为在一个较大的空间尺度中，城市之间利益关系复杂，以行政区为单元推动经济发展的模式，虽然会使各地区成为相对独立的利益主体，但同时也能够在更大程度上调动各地积极性。所以当前我国在推进行政管理体制改革时，必须在尊重各地的利益诉求、保护地区发展经济积极性的前提下，逐步弱化地区的利益主体地位。也就是说，消除行政分割，是有一定限度的。如果我们只是指责行政分割的弊端，不看到其发挥积极性的方面，推进城市群建设就会进入误区。

从国内外经验看，如果单纯从要素流动观察，城市群的成长要经历强烈集聚要素迅速壮大成为中心城市、中心城市开始扩散部分要素到周边形成都市圈、都市圈在更大半径服务和辐射广大区域形成城市群的过程。简单从人口流动趋势观察，近几十年的人口流向，总体上向中心城市和都市圈流动。从联合国公布的1950年以来全球数据看，越是能级高的都市圈人口增长越快，比如500万人以上的都市圈，而越是能级低的城市人口增长越慢甚至净流出。我国的表现更明显，尽管近年来我们一直限制大城市人口流人，但1990～2015年，城区常住人口在500万人以上的城市，从2个增加到16个。我国城市群发育程度普遍不高，要素向中心城市或者都市圈集聚仍然是主要趋势，如果非要在较大空间范围追求要素的大规模双向流动，实际上是不现实的。既然城市的地域空间组织可以从宏观上分为“点状”“面状”“线状”三类形态，“点状”形态的大城市地域空间组织形式，以“都市圈”（Metropolitan Region，MR）为代表，[5]中国已经进入都市圈时代，[6]都市圈内的共同利益“共振点”不断增多。同时，都市圈内部中心城市的绝对垄断地位和周边城市对其形成的依赖性，使都市圈各城市有着天然联系。面对这一现实，当前应重点在都市圈空间范围内强化“利益引力”。如果能够首先在都市圈范围内形成联动条件，深化都市圈内城市的分工协作，形成“利益引力”大于其他阻力的局面，就可以通过都市圈这一区域空间组织作为神经中枢，来发挥集聚和扩散作用，促进和推动区域之间的产业协调和联动发展，[7]即从“点状”发展到“圈状”，再演化为“群状”进而填充为“面状”。基于这一思路，以小尺度、跨区域、精准化的都市圈建设，作为城市群建设的“强核”抓手，加快提升都市圈内各城市间的经济联系和促进产业分工协作，[8]应当成为当前最重要的任务。

二、都市圈内“利益引力”强于“行政阻力

都市圈作为21世纪主导区域经济发展的一种空间载体，它超越了城市本身的形态，是区域经济一体化发展过程中必然出现的。[9]都市圈可以跨多个地区，是比城市更高级、空间组织能力更强的空间形态。美国、日本等国家的学者，对都市圈的认定有过较大变化。早期，他们认为只要有一定规模的城市与周边建立起较密切联系，都可以视作都市圈，因此美国划出了几十个都市圈，有的都市圈的核心城市只有几十万人口。20世纪50年代日本提出的“都市圈”概念，虽然内涵与美国的定义类似，但认为中心城市人口规模只要在10万以上，就视为都市圈。随着人们对都市圈内涵认识的深入，都市圈的标准显著提高，它是以大城市为核心，周边城市共同参与分工、合作，一体化的圈域经济。如1960年日本提出“大都市圈”概念，即中心城市为中央指定市，或人口规模在100万人以上，并且邻近有50万人以上的城市，外围地区到中心城市的通勤率不小于本身人口的15%，大都市圈之间的物资运输量不得超过总运输量的25%。国内学者如周一星（1995）、姚士谋（1992）、高汝熹（1990）、张京祥（2001）等，都从不同角度对都市圈作过定义，归纳起来与美日近年来的内涵基本一致，即由一个或多个中心城市和与其有紧密社会、经济联系的临接城镇组成，具有一体化倾向的协调发展区域，[10]或者是以特大城市为中心的、城市体系比较完整的城市复合体。[1l]实际上，日本近几十年就是依此标准划分出首都圈、近畿圈等八大都市圈（详见表1）。[12]

都市圈中的大都市圈，则是《美国2050》战略界定的规模巨大且呈现网络化联结的大都市区域，也就是戈德曼指出的人口规模在2500万人以上，至少集聚一国或地区15～20%人口的大都市带。或者在规模和结构上符合Richard Florida （2008）提出的标准，即由多中心城市集聚共同构成，是城市化发展到较高阶段的产物。这些都市圈具有人口多、市场大、生产效率高、技术创新能力强、高素质人才多、辐射带动的范围广等特征，能够辐射带动较大区域一体化发展。为何都市圈在规模及结构上会存在如此大的差别，这与城市发展的阶段性有关。从单個城市向城市群演进，国外学者认为要经历商业城市、传统工业城市、大城市、郊区化成长、银河状大城市五个时期，[13]而其中的郊区化成长时期，正是中心城市向周边扩展的都市圈形成时期。刘易斯·芒福德在《城市发展史》中，则将城市发展划分为原始城市、城邦、大都市、特大都市、专制城市、死亡之城六个阶段，其中大都市和特大都市就是指都市圈发展阶段。国内学者在总结国内外实践基础上，将都市圈分为雏形期、成长期、发育期与提升期，[14]也指出了都市发展具有阶段性。我国尚处于大都市、特大都市加快发展阶段，中心城市集聚的内容从“一网打尽”向有选择的集聚，扩散能力正在迅速形成，这正是都市圈形成的重要时期。2019年2月，国家发展改革委员会出台的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（发改规划[2019] 328号），就将都市圈明确定义为“城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态”，这就为研究都市圈确定了依据。1小时通勤时间，如果以目前城市的轨道交通为主体，最大通勤距离约50公里。东京都市圈从1920年半径约10公里左右开始扩张，到1980年达到50公里左右，以后基本稳定在长轴半径50公里，短轴半径30公里。纽约与东京的情况类似。

从以上定义和认定标准可以看出，大都市圈本身也是一个城市群，它泛指任意时空尺度的城市影响地域，[15]或者说是城市群家族中以圈状形态发展的城市群，内部也有核心和外围，存在着层级和功能分工，同样有着较为复杂的空间结构，差距从表象看是空间尺度，形态呈圈层结构，其实质是内在联系的程度，是利益引力大于行政阻力的不同势能边界。如果以中心城市为核心，其周围地域根据其影响的强弱及功能组织的不同而往往被划分为核心城市区、都市区、都市圈、大都市圈。[16]从世界上知名的都市圈看，基本形成了四个同心圆，本文认为都市圈应当只包括核心区和一、二圈层，一旦加上辐射层，应当是城市群的范围（详见表2）。

三、以都市圈建设推动成渝城市群发展

在国家有关部门指导下，四川省和重庆市为推进成渝城市群发展，针对《成渝城市群发展规划》指出的“核心城市背向发展、次级城市發育不足、基础设施互联互通程度不高、协同发展机制不健全”等突出问题，先后开展过多次对接，并且建立了推进的机制，解决了诸多实施中的难题。2018年6月，川渝两地签署了深化合作5年行动计划和12个专项合作协议，①更是按照党的十九大确定的“现代化”目标，注重在深度融入长江经济带和“一带一路”上做文章，突出绿色和转型发展特色，积极与京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设等国家级城市群发展呼应，发挥规划强调的“沟通西南西北、连接国内国外的独特优势”，按照规划确定的“充分发挥对长江经济带的战略支撑作用，推动‘一带一路倡议和长江经济带战略契合互动，带动中西部地区发展、打造新的经济增长极”的定位，加快打造规划要求的“具有国际竞争力的国家级城市群，实现由国家级城市群向世界级城市群的历史性跨越”的目标，对于促进两地一体化的合作，争取能够成为国家第三个10年西部大开发中联动西南西北等省区的重要依托。

然而，在推进成渝城市群一体化中，目前面临的最大难题是行政体制分割严重，城市群内部的分工优化进展缓慢。这个问题，也是所有城市群建设面临的共同问题。建立相关地区利益共振点的途径有两个：一是通过行政体制调整尤其是上级政府协调实现，二是通过双方建立利益共享关系实现。前者我们已经做了大量工作，协调力度在现有体制下，继续改善的难度越来越大。而后者能够给相关城市带来合作效益大于独立追求的效益的好处，这是突破现有行政分割的主要途径。现阶段推进成渝城市群建设，关键任务和实现路径都指向成都和重庆两大都市圈建设，部分次一级城市也将建设规模小一些的都市圈，通过“以圈带群”，逐步向前推进城市群建设。至于成都和重庆两大都市圈之间的深度融合，需要在都市圈发展到更高阶段后才能实现。

由于都市圈发挥着放大城市群核心城市辐射力、突破行政边界束缚、实现区域融合发展的重要作用，有助于缩小区域政策尺度、细化区域政策单元，[26]因此在成渝城市建设中，要突出都市圈建设取向，近期应将成都、重庆两大都市圈，以及宜宾，泸州、绵阳、南充、达州等次级中心城市都市圈建设，作为城市群发展的主要抓手，打造城市群的“强核”，[27]发挥好都市圈在我国新型城镇格局中承上启下的关键作用，让中心城市在更大范围内优化资源配置，从而加速城市群的形成。[28]率先建设都市圈，有利于落实2018年11月发布的《中共中央、国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，以重庆、成都为中心引领成渝城市群发展，有利于落实成都和重庆建设国家中心城市的任务，有利于落实国务院以中心城市为核心建设都市圈的意见等。其实，在近几年成渝城市群建设的实践中，各地已经认识到了这一问题并开始积极行动。如成都周边的德阳、资阳、眉山等城市，就主动提出融入成都发展，并且与成都签署了同城化发展行动方案。成都市也与四川省的多数市（州）签订合作协议，针对具有互补性的领域，积极推进协同发展。为顺应这一趋势，四川提出要发挥成都“主干”的带动作用，支持成都与周边几个城市同城发展，鼓励有条件的城市建设省域副中心，这就是在大力推进都市圈的建设。同样，重庆市在“一圈两翼”区域发展战略基础上，进一步划分都市功能核心区、都市功能拓展区、城市发展新区等，以及广安、达州等地主动提出对接重庆，加强与重庆在各个方面的协作，实质上是在建设重庆都市圈。站在对标世界级城市群和构建深入推进西部大开发的战略支撑高度看，成渝城市群要向世界级城市群目标迈进，不仅经济总量在世界上要有地位，建成在全球有影响力的特大城市群，而且在产业层次、创新能力方面，也要向世界级城市群的标准靠拢，这就需要加快培植服务世界部分区域的先进产业平台、科技创新平台、文化教育平台、商贸物流平台，将周边城市的现代化功能建设纳入中心城市统筹考虑，是都市圈建设的必然要求。推进成渝城市群各都市圈的培育和建设，可以从以下方面着手：

1.编制一批都市圈建设规划

整体规划对都市圈建设至关重要，世界上知名都市圈的形成，都曾经历过自然形成、政府有计划推进的阶段，例如：巴黎经历了六次、纽约经历了三次、伦敦经历了两次、东京经历了五次，尤其是政府多次编制规划并对其发展进行指导，是运用区域发展理论制定区域政策从而引导都市圈发展的成功经验。因此，在成渝城市群的都市圈建设中，对于城区人口超过百万的城市，都可以考虑编制都市圈发展规划，明确都市圈的空间范围、重点任务、重大项目等，并且形成覆盖战略、空间、产业发展、轨道交通、公共服务的规划体系。对于成都和重庆两个都市圈，由于在城市群中承担着管理、服务、带动等任务，其优势体现在综合型，功能覆盖制造、金融、贸易、服务、科技、文化、娱乐等多方面，具有绝对垄断地位，并且都市圈空间尺度较大，层次更多一些，更需要编制规划进行引导。如对于成都而言，不仅要制定成都与德阳、资阳、眉山等城市同城化发展的规划，而且要推进环成都经济圈的一体化发展。从空间范围划分看，原则上可以将半径50公里的区域作为核心层，100公里半径范围作为紧密层，根据条件分别确定同城化任务和一体化的领域，以进一步拓展中心城市功能布局空间，在更大区域优化资源配置。

2.建立都市圈协调发展机制

基本消除阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制障碍，分别在多个重要环节建立协调机制。一是建立领导机构，如京津冀协同发展中由国务院统筹协调北京及其周边的开发建设，长三角设立一体化发展办公室等做法都值得借鉴。此外，在建立有一定行政授权的管委会、调整行政区划等方面，也应当有一些新的探索。可以考虑成立由省级领导任组长的领导小组，建立同城化推进专业委员会，设立专门办公室，建立都市圈管治委员会等。当前特别要强化现有主要领导参与的座谈会和联席会，在此基础上建立由政府、公司与社团共同参与组成的多层次协调组织，搭建多种形式的城市联盟、市场联盟、协会、商会等，丰富协调的主体和协调的层次。考虑到都市圈建设要跨市级行政区，规划由省发改委牵头组织相关部门和城市编制，经征求成渝经济区协调委员会或相关城市意见后，由省政府批准实施。二是深入探索基础设施共建共享的机制，可以考虑共同出资设立专业基础设施公司，建设和运营涉及都市圈的重要交通干线，同时建立高速公路的收费管理和分成机制，探索延伸中心城市轨道交通的建设和利益共享方式，建立高频次通行高速公路车辆的收费优惠、“断头路”和“瓶颈路”的畅通工作机制。在这里关键要发挥好省级政府和成都、重庆核心区政府的作用，以成渝为主协调先建和后建、打通“断头路”、平衡好受益大和受益小地方之间的关系。三是总结产业园区共建的经验，将其共建共享机制推广到产业协作、市场协作、招商政策协作中去。如建立研发和综合服务功能相对集中于中心城市，生产和专业服务功能相对集中于周边的分工格局，重点要从利益上完善产值分成、税收分成、利润分成等机制。四是在都市圈内率先放开放宽落户限制，推行住房公积金转移接续和异地贷款，尤其是落实外来人口市民化的措施，按照常住人口配置公共服务。加强都市圈异地居住退休人员养老保险信息交换，扩大异地就医直接结算联网定点医疗机构数量。

3.分层次确定推进的任务

对于成都都市圈和重庆核心区都市圈，可以完全按同城化的要求，促进各种功能的全面对接，逐步实现交通枢纽功能一體化、基础设施一体化、内陆开放要件一体化、产业政策和布局一体化、公共服务和设施一体化。如资阳与成都的同城化行动方案，就确定了规划、基础设施、产业布局、生态环保、公共服务、户籍管理、人才流动、政策协调8个方面的同城化。要明确大都市圈同城化的具体标准，在交通方面可以参考国外的指标。如伦敦都市圈目前拥有各类轨道交通线路总长3500公里，各类轨道交通占到都市圈公共交通总客流量的50%以上;东京都市圈拥有全世界最密集的轨道交通网，总里程超过2500公里，客运量占到每日通勤客流的86%，高峰时段可达91%，其卫星城布局也沿轨道交通线路展开;纽约、巴黎等都市圈中心城区通勤主要依靠地铁，都市圈内的联络主要依靠城际铁路。[29]对于部分有条件的地级城市，则可以先促进基础设施、市场、部分生产要素的对接，其中互联互通的基础设施、跨区域的旅游线路、跨区域服务的专业市场、跨区域的产业园区、生态环境等的共建，既是经济区形成的基础，也能使相关区域受益。选择这些领域推进合作，容易达成合作共识，也易于推进，障碍会小一些。

4.处理好各都市圈之间的关系

都市圈建设的主要目的，是为城市群发展奠定坚实的基础，因此每个都市圈的发展，都要充分考虑城市群建设需要，加强都市圈之间的充分协调，也是都市圈建设中的重要任务之一。其中，成渝城市群最重要的是协调好成都和重庆核心区的关系。由于两大都市圈的综合实力和发展水平比较接近，产业分工也没有形成明显错位发展关系，因此需要通过一定时间的空间结构和城市功能的优化，才能成为城市群的合体，这是更高程度的一体化。基于这一判断，目前不要强求二者一定要实现功能的全面对接，而是给予更多时间让市场机制去协调。但对于地级城市为核心的都市圈，则要紧紧围绕两大都市圈的发展，主动寻求一体化发展的对接口，将自身发展尽可能融人到两大都市圈。如四川省的宜宾、绵阳、乐山、南充等主动融人成都都市圈，四川省的达州、泸州等主动引导融入重庆都市圈，将是符合成渝城市群都市圈发展的选择。

5.建立推进法规和考核办法

以都市圈建设带动成渝城市群发展，必须制定相关“行为准则”等规章，强化约束力度，对于重要方面的管理，通过省级人大等立法机构制定相关法规。可借鉴法国通过法律提出打破行政区域壁垒的做法，运用法律手段支持都市圈整体规划，保障整体规划的权威性，推动整体规划的有效落实。分解和细化都市圈建设的目标考核指标，加强规划实施的后期评估机制建设，对于都市圈的考核着重强化中心城市的责任。上级政府除考核中心城市的工作，也要考核其促进与周边地区同城化和一体化发展的进展情况，包括推动轨道交通等基础设施建设、统一招商、统一产业布局、生态环境共建等的实施进展。

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