进一步推动高标准农田建设的对策研究以浙江省为例

赵建强，朱秀鑫，赵哲远

（1. 浙江财经大学不动产研究所，浙江·杭州 310018；2. 浙江省自然资源厅耕地保护监督处，浙江·杭州 310007）

高标准农田是指一定时期内通过农村土地整治形成的田间设施配套、土地平整、集中连片、高产稳产、生态良好、抗灾能力强、与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田[1]，是农业生产的重要物质基础。高标准农田建设是优化农田空间布局，改善耕地基础设施，提高耕地质量和综合生产能力的重要举措[2]。国务院批复的《全国土地整治规划（2016-2020年）》明确“十三五”时期国家要确保建成4亿亩、力争建成6亿亩高标准农田，到2020年确保累计建成高标准农田8亿亩、力争10亿亩，夯实农业现代化和国家粮食安全基础。按照国家统一部署，浙江省“十三五”时期要建设1000万亩以上高标准农田，加上“十二五”时期已经完成的1043万亩，到2020年全省将至少建成国家下达的高标准农田建设任务2043万亩，实现“藏粮于地”战略，确保粮食综合生产能力150亿公斤以上。

1 浙江省高标准农田建成情况

根据2018年浙江省土地变更调查数据，全省土地总面积10.56万km2（即15837.7万亩），其中耕地面积2968.8万亩，已经划定永久基本农田2399.5万亩，约占耕地总面积的81%，并上图入库，实行精细化、矢量化空间管理。浙江省积极响应国家“藏粮于地”战略，大力推进高标准农田建设。到2018年11月底，浙江省累计建成高标准农田面积为1607.4万亩，占永久基本农田面积的比例约为67%，离国家要求2020年完成2043万亩高标准农田建设任务还有435.6万亩的差距，完成任务比例为78.7%（见表1）。

表1 浙江省耕地、永久基本农田及已建成高标准农田分布情况Table 1 The distribution of cultivated land, permanent basic farmland and accomplished high-standard farmland in Zhejiang province

2 浙江省高标准农田建设潜力

从农业生产实际来看，以下几类耕地不适宜开展高标准农田建设：一是坡度25以上的陡坡耕地；二是“非粮化”耕地，如成片种植苗木、实地为鱼塘、耕作层已经破坏的耕地；三是位于城乡建设扩展边界内的耕地；四是集中连片度不高（即连片度低于50亩）的耕地（周边已建有高标准农田的区域除外）；五是地块所属农户政策处理难度大的耕地。

浙江省以划定的永久基本农田数据库测算高标准农田建设理论潜力，剔除已建成的高标准农田，在此基础上综合“多规合一”，考虑城乡允许建设区范围、村庄布点规划拟建设范围、现有耕地坡度特别是25°以上区域、耕地“非粮化”区域、周边田块状况、地块连片度等因素，确定高标准农田建设的实际潜力[3-8]。其中，对于浙江省以往已建标准农田、规划粮食生产功能区等优质耕地分布区域，优先纳入高标准农田潜力。

经各市自然资源和规划局组织县（市、区）深入调查和综合分析，在2017年度土地变更调查数据库基础上，测算出浙江省2018年至2020年可实施高标准农田建设理论潜力约847.6万亩，而实际潜力约424.8万亩，小于全省尚需完成的建设任务（即435.6万亩，见表2）。比如，湖州市以各县（区）高标准农田建设理论潜力为基础，套合各县（区）土地整治规划中安排的高标准农田建设项目区矢量数据、地质灾害区、遥感影像，把内业预判的耕地“非粮化”、政策处理难度大等范围在调查工作底图上反映出来，最后形成实地调查工作底图。再以乡镇（街道）为单位，采用调查工作底图进行实地踏勘，将开展高标准农田建设难度大的范围剔除。最终，汇总出湖州市高标准农田建设实际潜力约13.8万亩，潜力比剩余尚需完成的建设任务少了约3万亩。而高标准农田建设实际潜力大于剩余建设任务的，只有杭州市、嘉兴市、绍兴市、金华市、丽水市等地。

表2 浙江省2019年至2020年高标准农田建设潜力分析Table 2 The potentiality of future high-standard farmland from 2019 to 2020 in Zhejiang province

3 存在的主要问题

3.1 农田农业产业结构调整多，高标准农田建设实际潜力小

一是耕地“非粮化”趋势日益加重。农户为实现经济效益最大化，根据市场需求不断调整农业种植结构，耕地上大面积种植果树、花卉、苗木等经济作物，部分甚至挖塘养鱼，大大增加了高标准农田建设的政策处理（青苗补偿、拆迁安置）及工程施工难度。

二是高标准农田建设后备资源越来越少。各地普遍反映交通条件较好、离水源较近、地势平坦且符合集中连片要求的区域都已开展高标准农田建设，剩余可建设高标准农田的耕地资源越来越少。比如，衢州市通过近几年的高标准农田建设，全市连片平整的耕地大都已整治，高标准农田建设后备资源十分有限，剩余可建高标准农田资源立地条件较差、坡度大、水源缺乏，坡度20°以上、地块面积小于30亩的耕地比例大，且种植多年生经济作物，要建高标准农田的政策处理难度大。2018年至2020年，衢州市高标准农田建设任务为31.3万亩，而实际可建高标准农田潜力为28.7万亩，资源缺口近2.6万亩。又比如温州市、丽水市、舟山市，高标准农田建设潜力大多数分布在山区或海岛的山涧山谷中，无大规模的集中连片，单片耕地面积大都在50亩以下，乃至在10亩至20亩。

3.2 基层政府积极性较低，土地权属调整阻力较大

高标准农田建设项目从设计到施工，施工季节性强、涉及部门多，资金筹措渠道少，一些种植经济作物的耕地，政策处理越来越难，补偿费越来越高。高标准农田建设项目都是以下达任务形式推进，可直接产生的耕地占补平衡指标数量少。总体上来看，基层政府积极性较低。高标准农田建设需要打破原有农田划块，重新调整农田分配，不可避免地要进行相应的耕地承包经营权调整，但耕地承包经营权调整涉及农户基本土地权益，十分敏感、复杂，往往有些农民不愿接受，工作难度很大。

3.3 高标准农田管控严，永久基本农田布局优化机制不健全

国家要求开展高标准农田上图入库，实行按图管制耕地空间，严格保护高标准农田。基层政府往往顾虑高标准农田项目实施造成城乡发展用地空间减少，认为在土地利用总体规划、耕地质量等级等制约条件外，又增加高标准农田制约条件，误解会影响乡镇今后城镇化发展和乡村振兴用地保障。而全新的国土空间规划，对高标准农田是否可进行空间置换、永久基本农田布局如何调整优化、永久基本农田储备区如何使用等基层迫切的政策，尚不能明确回应。

4 推进浙江省高标准农田建设的对策建议

4.1 适度调整高标准农田建设标准

一是向国家建议适度调整高标准农田建设标准、适度核减浙江省高标准农田建设任务。平原地区农业产业结构调整比较普遍，建议国家允许沟渠路配套、质量较高、耕作层保存完好的“非粮化”耕地（今后可恢复耕种）列入高标准农田建设范围。丘陵山区坡耕地较多、坡度较大、地块较小，高标准农田的建设标准需因地制宜[9]，建议国家适度调整地块面积、耕地坡度级别等高标准农田建设要求。浙江省各级政府在1998年至2008年间连续推进土地整理，累计建成了约1581万亩标准农田，巩固了农业基础地位和耕地的粮食综合生产能力。综合考虑浙江省的地形地貌、平原耕地和山区坡耕地分布、“多规合一”、耕地细碎化程度、“非粮化”较为普遍、小农业生产特点等因素，将浙江省现保有的标准农田作为国家下达高标准农田建设任务是比较合适的，因此建议国家将浙江省的高标准农田建设任务调整为1500万亩至1600万亩。

二是需要整合各类资源。国家政府机构改革后，农田整治、耕地质量提升职能整合到农业农村部门，耕地质量提升项目、农田改造和小农水工程、农业综合开发项目、地方一等与二等标准农田建设项目、小流域综合治理等途径建设形成的耕地，都可以纳入高标准农田[10]。

4.2 出台高标准农田建设的奖励机制，调动基层组织积极性

高标准农田建设时间紧、任务重，需要省级部门从有利于推动高标准农田建设，有利于充分调动基层政府积极性的角度，在下达任务的同时，需在资金补贴、乡村振兴用地空间增加和指标安排、耕地占补平衡指标等方面出台配套的鼓励政策。按时完成或超额完成的县（市、区），在年度各类指标安排上给予倾斜，调动各县（市、区）完成高标准农田建设的积极性。乡镇政府对积极性较高、完成任务较好的村集体经济组织直接采取经济奖励，调动村集体经济组织开展高标准农田建设的积极性[11]。

4.3 充分发挥农民群众的主体作用

一是建立补偿机制，确保高标准农田种植粮食作物。高标准农田“非粮化”的经营效益高于种粮效益，但“非粮化”的蔓延对粮食安全造成很大的威胁，政府必须出台鼓励政策，确保高标准农田种植粮食作物。省、市、县三级政府创新粮食补贴方式，对种粮大户采取奖励政策、对种粮农户直接补贴，提高广大农民种粮积极性。

二是调动基层政府和农民群众参与高标准农田建设和管护的主动性。在高标准农田建设和后期种植管护中，充分听取群众意见，鼓励群众参与决策、实施、管理和监督[12]，增强群众的农村土地民主管理意识，鼓励农民群众积极投工投劳，维护群众的知情权、决策权、监督权。制定高标准农田管护制度，积极引导专业大户、家庭农场、农村集体经济组织参与高标准农田设施的日常管护工作，明确各项农田工程的管护主体、责任和义务，将责任落实到具体机构和人员，确保各项工程设施发挥有效作用。

4.4 将农村土地综合整治和高标准农田建设相结合，优化永久基本农田布局

按照《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）和《自然资源部关于支持浙江省实施全域土地综合整治有关意见的函》（自然资函〔2018〕189号）精神和要求，大力实施农村土地综合整治与生态修复工程，建设高标准农田[13]。将新建的高标准农田划入永久基本农田储备区，用于重大建设项目占用永久基本农田的补划，允许局部优化永久基本农田空间布局，既保护优质高产耕地不减少和粮食安全，又保障乡村振兴战略实施中少量必需的用地需求。