水源地水生态补偿研究

2019-10-22朱庆平

水利规划与设计 2019年10期

安婷，朱庆平

(青海大学，青海西宁 810000)

水源地水生态补偿作为一种水源地保护的经济手段，目的是协调水源地保护方和受益方利益冲突，调动水源地生态建设者与保护者的积极性。我国对水源地水生态补偿的研究起步相对较晚，但随着我国对水环境、水生态研究的深入，对水生态补偿提出了更高的要求。近年来，对此类研究逐渐由政策性的定性研究转入定量研究，研究成果已在部分地区指导实践工作，并取得了良好效果。

从国内的探索和实践来看，福建省的生态补偿机制充分发挥了政府在提供公共服务方面的主导作用，体现了下游经济发达地区和上游经济落后地区的统筹协调；浙江省自下而上的探索充分体现了“谁受益、谁补偿”的原则，并从生态保护成本的补偿拓展到对经济发展权的补偿，体现了比较全面的补偿思路；云南盈江县水电站与村寨的协议和广东省对东江源地区的生态补偿体现了谈判协商达成生态补偿协议的途径。这些做法对于建立水源地水生态补偿机制都具有很好的借鉴价值。文章结合黑泉水库实际，论证了实施生态补偿的可行性，并构建了生态补偿总体框架。

1 基本情况

1.1 水库情况

黑泉水库位于青海省大通县境内的宝库河中段，距大通县40km，距西宁市75km，是一座以灌溉和城市供水为主，兼有防洪、发电等综合效益的大型水利工程。黑泉水库又是青海省“引大济湟”工程的反调节水库，通过黑泉水库调节，引大济湟工程可向青海东部城市群供水，充分发挥其效益。水库年总供水量可达2.7亿m3，其中向西宁市每年提供城市及工业用水1.35亿m3，向北干渠提供农田灌溉用水1.12亿m3，向北川河及湟水干流补充农田灌溉水0.23亿m3。同时水库在防汛抗旱、生态保护及发电等方面也发挥了重要作用。

1.2 目前生态补偿情况

(1)2010年《青海省人民政府办公厅转发省林业局省财政厅制定的青海省国家级公益林森林生态效益补偿方案的通知》提出，全省国家级公益林的范围包括黑泉水库林地，并明确了相应的补偿标准。国有的国家级公益林平均补偿标准为每年每亩5元；集体和个人所有的国家级公益林补偿标准为每年每亩10元。

(2)2012年，青海省制定了《青海省重点生态功能区草原日常管护经费补偿机制实施办法》(青政办〔2012〕227号)，按每5万亩草原设置一个岗位。大通县属于东部地区祁连山重要水源涵养区，共安排大通县50个生态公益岗位，主要负责对县域内的草原、湿地、河源水源地、林地、湖泊等自然生态环境开展日常巡查保护工作。同时青海省财政每年安排专项资金用于大通县生态环境监测。

(3)2016年，青海省人民政府办公厅印发《新一轮草原生态保护补助奖励政策实施方案(2016—2020年)》(青政办〔2016〕195号)，明确西宁、海东及牧区六州禁牧区以外的天然草原根据承载能力核定合理载畜量，实施草畜平衡管理，统一按每年每亩2.5元的标准给予奖励。

(4)根据青海省政府《关于西宁市饮用水源地安全保护工作专题会议纪要》精神实行生态移民搬迁。对农户、行政村的搬迁和设立检查站的资金，由省、市、县三级政府共同承担，分两年拨付，其中省、市、县各承担8500万元。按照国家生态搬迁政策，实施了水库周边寺堂、俄博图、孔家梁三个村502户2248人的易地搬迁工程。按照大通县委、县政府《关于印发<大通县黑泉水库水源地周边寺堂等三个村生态移民搬迁安置实施方案>的通知》(大发〔2016〕36号)要求，采取一次性货币补偿安置的方式。截至目前，已有497户群众签订了搬迁协议，协议签订率达98.8%；478户搬迁群众购买了住房，购房率为96.2%。

2 水生态补偿存在的问题

2.1 水源涵养能力、生态环境保护水平与其功能和重要性不匹配

一是由于黑泉水库建设、宁张公路改线，增加了新的水土流失。二是水库旅游影响加剧。水库建成后，大量的旅游人口、旅游设施对水库生态环境造成了压力。三是汇流区宝库河流域森林、草场退化。天然森林带由2000m高程退至2300m高程。由于干旱、鼠害、过度放牧等，宝库河上游天然草地大面积退化，退化面积占可利用草场面积的60%以上。

2.2 对水源地水生态补偿有关工作认识不统一

虽然中央、青海省、西宁市对水源地水生态补偿提出了相关政策措施，但由于黑泉水库水源地地处西部地区，区域经济社会发展相对落后，对水生态补偿尚缺乏较为深刻的认识。水源地所在地方政府和群众往往将基础设施建设和维护的资金寄托在水生态补偿资金上，将水生态补偿工作和库区扶贫工作、库区基础设施建设等紧密结合。无法体现水源地水生态补偿作为调整水源地相关利益方生态及其经济利益的分配关系，削弱了地区间的公平和协调发展的补偿机制效果。

2.3 补偿资金来源渠道较单一，多元化补偿方式尚未形成

目前，以青海省、西宁市为主导的黑泉水库水源地管理及水生态补偿工作虽取得了一定进展，但与我国经济发达地区实施的水源地水生态补偿政策与措施相比，还存在较多问题。一是对水生态补偿资金的筹集以政府为主导，市场手段未能充分体现，导致政府财政资金压力较大。二是多元化补偿方式尚未形成。目前水生态补偿主要局限于资金形式，补偿资金主要用于水源水质的保护和生态建设，补偿对象停留在政府对政府的层面上，对于发展机会损失的补偿还未能开展，无法解决发展权补偿的问题，而对于水源地保护区经济发展整体帮扶问题，需要进一步加强。在科学合理利用资金补偿的基础上，将多种补偿方式综合运用，能进一步提高补偿效率和补偿效益，减轻政府筹资压力。

2.4 配套制度不够完善，与经济社会发展、生态文明推进不匹配

各级人民政府出台了水源地保护、水源地管理、水生态补偿等有关制度以及相应措施，但与水源地所在的大通县、西宁市以及经济社会发展和供水重要性程度、推进生态文明对水源地管理和保护的要求等相比较，配套制度不够完善。这些法规仅对水生态补偿做出了原则性规定，具体实施细则尚未出台，阻碍了水源地水生态补偿政策的有效落实。而目前尚未针对该水库制定相应的水生态补偿政策。

2.5 补偿资金监督机制不完善

目前黑泉水库水生态补偿资金的监督机制还不完善。监督监测机构不到位，无法科学、全面客观评价水源地水生态保护效益与损失。尚未建立补偿费用征收及使用的监管机构，无法保证补偿费落实到水源地保护部门或个人。

3 补偿机制的完善和构建

3.1 指导思想

坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，以保护和改善生态环境质量及保障饮用水安全为根本出发点；以水源地可持续发展、促进人与自然和谐发展为目的；以落实生态环境保护责任、理清相关各方利益关系为核心，着力建立和完善黑泉水库水生态补偿标准体系，探索解决水库水源地水生态补偿关键问题的方法和途径，充分发挥政府指导和市场作用，不断完善转移支付制度，研究建立多元化生态保护补偿机制，逐步扩大补偿范围，合理提高补偿标准，有效调动全社会参与生态环境保护的积极性，促进生态文明建设迈上新台阶。

3.2 建设目标

建立健全黑泉水库水源地水生态补偿机制，其主要目的是建立水源地生态环境保护的良性机制，明确各利益相关方责任，实现让受益者付费、保护者得到合理补偿，促进保护者和受益者的良性互动，保障黑泉水库水源地保护区生态环境良好、入库水质稳定达到现状的GB 3838—2002《地表水环境质量标准》Ⅰ类水质标准。

3.3 主要原则

3.3.1政府主导、市场运作原则

水资源作为一种公共产品，具有公共物品的属性，可以将水资源作为交易主体，将其外部效益内部经济化。黑泉水库水源地水生态补偿，要综合运用行政和市场手段，积极拓宽资金筹措渠道，以政府为主导，加大对饮用水水源地生态环境保护的投入，不断提升饮用水源保护区保护和建设水平。青海省、西宁市等各级人民政府代表用水受益方统筹市财政资金和社会资金向水源地所在的县级人民政府实施水生态补偿，转移支付补偿资金；受偿区县级人民政府要根据保护区受损人群实际情况和水源地环境保护任务，建立定向和统筹相结合的分配机制，合理实施补偿金分配。结合市场政策，考虑对水源地使用者征收生态环境补偿费用等。

3.3.2统筹兼顾、共同发展原则

水源地保护区与用水区之间是有机整体，需要公平地确定与生态补偿有关联的相关利益者间关系。开展黑泉水库水源地水生态补偿，要统筹考虑区域协调发展，兼顾水源保护区和用水区共同利益，统筹推进不同区域环境保护和经济社会发展，合理补偿水源保护区内外政府、集体及个人因落实水源环境保护责任而产生的经济损失和发展机会损失，促进区域间共同发展。

3.3.3公平公正、责权统一原则

公平性、合理性是补偿标准核算需要遵循的最基本原则。坚持“谁受益，谁补偿”，用水受益人和单位有责任向水源保护区提供适当的补偿；坚持“谁受偿，谁保护”与“谁污染，谁赔偿”，根据饮用水水源环境保护标准，逐步建立责权利相一致、规范有效的饮用水水源地水生态补偿机制。受补偿的水源地保护区应严格落实水源保护责任，制止一切危害水源环境安全的行为。

3.4 补偿主体与对象

结合黑泉水库水源地实际，依据国家政策法规，以破坏者付费原则、使用者付费原则、受益者付费原则、保护者(减少破坏者)得到补偿原则为理论依据，根据利益相关者在特定生态保护(破坏)事件中的责任和地位来界定补偿主体和补偿对象。补偿主体主要是各级政府和城市供水受益者，补偿对象主要是利益受损者和水源地环境生态投资者两大类。详见表1。

表1 黑泉水库水源地补偿主体和补偿对象

3.5 补偿额度分析

为了维持和保护黑泉水库水量、水质、水生态等而开展的水资源保护、水源涵养、水环境整治、水生态修复等工程及非工程措施，其投资总和即为黑泉水库水源地生态保护总费用成本。此外，因保护水源地水资源和生态环境造成发展机会丧失的损失，也是生态补偿标准的重要组成部分。文章重点计算水源地发展机会成本分析和水源地保护及水源涵养的投入成本等，并将其作为分析测算补偿标准的基础。

3.5.1基于水源地发展机会成本的补偿额度

利用机会成本法，水源地保护区居民每年为保护水源而损失的机会成本为：

P0=(Q1-G1)×N1+(Q2-G2)×N2

(1)

式中，P0—水源地居民机会成本，万元/a；Q1—参照地区城镇居民人均可支配收入，元/人；G1—水源地城镇居民的人均可支配收入，元/a；Q2—参照地区农民人均纯收入，元/人；G2—水源地农民纯收入，元/a；N1—水源地城镇居民人口，万人；N2—水源地农业人口。

以宝库乡为参照地区。2015年，大通县宝库乡农民人均纯收入10413.89元。考虑经济发展年均速度和四个村的实际情况，四个村农民纯收入为宝库乡平均水平的60%～80%，取值70%，即7290元。

黑泉水库水源地保护区所在宝库乡总人口8596人，俄博图村、寺堂、孔家梁、巴彦四村人口约2754人(全部为农业人口)，通过式(1)计算水源地居民发展的机会成本损失为860.40万元/a。

3.5.2基于水源地生态保护和水源安全保障总费用成本的补偿额度

黑泉水库上游水源地保护工程总投资为8745.02万元，包括水污染防治工程、水环境监测工程、水源涵养工程、水土保持工程等。为保证水源地管理保护正常运行，需要保障包括各项工程的正常运行维护、水源地日常管理等费用的投入。其中，各项工程的正常运行维护约430万元，水源地日常管理费用约70万元，预测年运行费约500.0万元。

3.5.3林草地补偿费用

据统计，黑泉水库库区上游现有林业用地53506hm2，牧业用地35076hm2，本次补偿费用按照林地每年10.0元/ hm2、草地每年2.5元/ hm2计算，则在现有补偿标准下，林草地最大补偿额度约934.13万元/a。

3.5.4总额分析

如果不考虑水源地保护工程投入年均分摊，仅考虑保护工程运行维护费用500万元/a，发展机会成本损失为860.40万元，林草地生态补偿费用934.13万元，需要受水区补偿的额度为2294.53万元。

4 补偿分担比例分析

4.1 上下游分担比例

分担比例取决于水量分摊系数α，α表示下游地区利用的水资源量W下占上游全部水量W总的比例，即：

(2)

黑泉水库坝址多年平均流量为9.48m3/s，据《青海省引大济湟西干渠工程环境影响报告》等，引大济湟工程运行后，黑泉水库下泄水量为0.53亿m3，多年平均流量为1.68m3/s。

由式(2)得

4.2 黑泉水库与引大济湟工程分担比例

引大济湟工程将黑泉水库作为调节水库，应分摊黑泉水库水源地水生态补偿额度。主要从水库年供水量库容分配比例、水质影响程度、供水对象的重要性这三项指标来计算分担系数。

4.2.1权重计算

文中采用层次分析法计算三项指标的权重。

(1)构造判断矩阵

判断矩阵表示针对上一层次某因素，本层次与其有关因素间相对重要的比较。构造一个n×n的矩阵，假设AHP模型中某层级具有n个因素，用aij表示第i个因素相对于第j个因素的重要性比较结果，则该层级的判断矩阵A可由式(3)表示。

(3)

以黑泉水库现实情况，构造判断矩阵如下：

(4)

(2)计算结果

4.2.2指标定量评价

针对提出的三项单项指标，采用专家打分法对各项指标进行评价。

(1)水库供水量分配比例。按照相关报告和文件，黑泉水库本地水年供水量2.70亿m3，引大济湟工程年入库水量2.48亿m3(已扣除沿程损失量)，本次计算不再考虑水库死库容等因素，直接采用两者相比作为评价结果，即黑泉水库与引大济湟工程分值为1.0887∶1。

(2)水质影响程度。当一方水质较好，另一方水质较差时，需要重点考虑水质问题。考虑到黑泉水库作为调节水库，水质好坏是整个工程关键，一旦水质出现问题，包括引大济湟工程在内的所有供水都将停止，没有其他替代方案可以解决。当引大济湟出现问题，短期内黑泉水库可以加大供水，满足北干二期、西干渠用水，基于此咨询有关专家并打分后，黑泉水库与引大济湟工程分值为4.0∶1。

(3)受水对象重要性程度。西宁作为省会城市，其重要性不言而喻。而引大济湟工程目前暂且给民和县、乐都县等用水，重要性较西宁市次之。咨询专家并打分后，黑泉水库与引大济湟工程分值为3∶1。

4.2.3综合评分

将前述层次分析法所得的三项单项指标的权重与专家打分法所得的三项单项指标黑泉水库与引大济湟工程的分摊值相乘，即可计算出黑泉水库和引大济湟工程在黑泉水库水源地生态补偿中的比例。经过计算，得到黑泉水库和引大济湟工程在黑泉水库水源地生态补偿中的比例为3.058∶1，归一化后得到两者补偿比例分摊为0.7536∶0.2464。

4.2.4考虑上下游分担后的补偿额度计算

按照上文中提出的分担比例和测算的需补偿的总费用计算各受水区生态补偿额度分担。发展机会成本损失和林草地生态补偿费用不需要进行上下游分担，而水源地保护区的群众也有水源地保护和环境建设的责任，因此这部分费用进行上下游分担。

按照上文中提出的分担比例和测算的水源地工程总投资以及运行维护费用，在水源地投入成本中仅考虑水源地保护工程运行维护和管理费用，计算各受水区生态补偿额度分担。经计算，需补偿的总费用为2205.93万元/a。

即：860.40+934.13+500×0.8228=2205.93(万元)

4.3 各相关地区分担额度

为进一步优化各相关地区分担比例，本文考虑供水保证率因素。认为，供水保证率越高，分担比例应越大。生活用水保证率选取95%，工业用水选取90%(西干渠甘河工业园区选75%)，并以加权平均的方法对分担系数进行调整。

分别计算黑泉水库本地水供水分摊比例和引大济湟工程供水分摊比例后，再根据黑泉水库与引大济湟工程分担比例，测算各相关地区分担比例及分担额度。详见表2。

5 结语

上述计算结果是初级阶段的补偿额度，考虑到农业生产收益低，公益性更为突出，就没有考虑生态补偿分摊。随着引大济湟工程的供水量不断达标，社会经济不断发展，生态环境保护意识空前提高，灌溉农业生产收入也将不断增加，黑泉水库水源地生态补偿进入生态高级阶段，届时应同时考虑农田灌溉用水分担比例。

另外水源地保护者在投入一定的成本进行水源保护和涵养的过程中，使水源地的生态服务价值实现了增值。这些价值包括水源区本身所具有的自然价值(水土保持、气候调节)，还包括保护生态环境所带来的社会及生态价值(土壤形成与保护、生物多样性保护、休闲娱乐)，以及提供水源所产生的经济价值(食物和原材料生产)。从国民经济的角度全方位的核算水源地价值，也可作为水源地生态补偿量核算的参考标准。由于生态服务价值的核算考虑的方面较多，计算值通常较大，计算过程参数选择的不确定较大，未能有效考虑受益区对生态补偿的承受能力，故该部分应该在高级阶段进行合理测算，分摊后可作为生态补偿的上限标准。