大数据时代我国土地利用规划存在的问题及对策分析

赵雪燕

摘    要：目前土地利用规划存在的问题，除管理机制的原因外，在很大程度上可归因于规划的数据支撑不足与技术手段缺乏。随着大数据时代的出现，数据获取能力越来越强，数据的分析与应用手段越来越丰富，也为解决土地利用规划相关问题提供了数据和技术上的支撑。针对土地利用規划存在的问题，本文根据笔者工作实践，对大数据时代我国土地利用规划存在的问题及对策进行了分析和探讨。

关键词：大数据;土地;利用;规划;问题;对策

1  土地利用规划的特点

1.1  综合性

从规划的对象上看，土地利用总体规划是对一定区域内的全部土地资源进行统筹安排。从规划内容上看，土地利用总体规划要基于各部门对土地的需求，统筹安排各类各业用地，调整用地结构和布局，使土地利用符合国民经济和社会发展需要，以促进国民经济持续、稳定、健康发展。从规划的目标上看，土地利用总体规划强调经济、社会、生态、环境效益的高度统一，正确处理局部利益和整体利益、近期利益和长远利益的关系，以实现土地的可持续发展。

1.2  长期性

土地利用总体规划是对土地利用的中长期规划，要对与土地利用有关的经济与社会长期变动趋势作出预测，据此制定长远的土地利用规划，拟订战略性的方针政策和措施，为编制短期和年度土地利用计划提供科学依据。并且经济、社会的发展过程是长期的、渐进的，调整土地利用结构与利用方式，使之达到预定的目标，也是长期才能实现的，这就决定了需要有一个长期的规划，以使土地利用的变化能与长期的经济发展过程相协调。

1.3  可量化性

土地利用总体规划通过设定规划调控指标，从国家-省-市-县-乡五级层层分解下达，并基于指标体系设置建立了量化考核机制。按照指标属性，可分为约束性指标与预期性指标两类;按照控制要求，可分为总量指标、增量指标和效率指标三大类。所有指标均可通过具体数据进行量化，其核心指标如耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模、新增建设用地规模等已在具体的土地规划实施评估、耕地和基本农田保护目标考核等实际管理中发挥了重要作用。

2  土地利用规划存在的问题

2.1  规划指标分解数据支撑不足

土地利用总体规划采用“自上而下”指标分配方式，体现的是国家对核心土地资源的宏观调控和管理要求。但由于缺乏相应的基础数据支撑，指标分解的依据不足，指标分解方法相对简单，重点强调了指标的数量分解，对各类土地的利用效率考虑不足，对指标分解的合理性论证不充分，从而在一定程度上弱化了指标的刚性调控作用。

2.2  规划技术手段有待完善

现行土地利用规划在土地适宜性评价、土地需求量预测、土地利用布局及分区、规划方案比选等方面主要沿用定性分析方法，定量研究特别是模型化处理少。定性分析方法是以经验判断为基础，在对客观事物观察的基础上进行综合分析，制定规划目标和用地布局。由于定性分析方法本身所具有的静态型特点，规划年限越长，规划判断与现实之间的误差越大，规划方案越远离现实。

2.3  规划管理机制弹性不足

与经济社会发展的需要和土地管理实际需要相比，现行土地用途管制制度设计较为理想化，图斑式的管理方式难以适应规划实施的动态变化要求。规划是面向未来的，规划实施过程中，规划方案的各项影响因素都处在动态变化中，在较长的规划期内，要原封不动地按规划蓝图确定的每一块图斑预定用途实施存在极大困难，即使规划已安排的项目也难以保证原封不动地按照规划落位。

3  大数据背景下的土地利用规划实施建议

3.1  建立国土资源大数据体系

适应数据驱动的空间治理模式，充分运用现有数据获取技术手段，在国土资源“一张图”综合监管平台基础上，梳理土地、不动产、地质矿产、地质环境与地质灾害防治等各类国土资源数据，汇聚整合其他部门、行业和互联网等大数据资源，建立内容全面、标准统一的国土资源数据资源体系，全面提升土地规划编制与管理数据支撑能力。

3.2  创新规划编制方法

随着3S技术、大数据、互联网+相关技术的发展，为土地利用规划编制提供了有力的技术支撑。土地利用规划应加强动态空间模拟模型、综合决策模型等定量分析模型、多自主体系统 （MAS） 在土地利用空间布局、环境承载力评价等方面的应用，强化规划方案的合理性，提高规划的可操作性。

3.3  构建规划决策支持系统

基于物联网、云计算、时空大数据集成等新一代信息技术，通过对人口规模、人口流动方向、人口职住活动、土地利用、产业发展等相关数据和信息的挖掘和分析，揭示人口、土地、产业之间的时空变化规律，建立集基础评价、国土空间演变、土地利用自动化监测和预警等功能于一体的国土资源决策支持系统，为规划实施和管理决策提供支撑。

3.4  完善规划实施动态监测系统

以土地全生命周期业务流程为主线，集成并改进状态监控技术、信息动态联动技术等，实时掌控建设项目用地预审、土地储备、土地审批、土地供应、土地登记、土地利用、市场交易、执法监察等生命环节的时空变化 （实施进度） 数据信息，并提供回溯查询、综合统计分析、智能预警等功能，实现对规划实施情况的全程动态监管，为规划的动态评估和修改提供支撑，强化规划的弹性和可操作性。

3.5  土地利用及更新情况调查实践

土地利用及其更新调查，一般是指通过航空摄影影像技术和卫星，再以调查土地实际利用情况为基础，有效结合我国的相关土地调查章程和规定，将土地实际利用情况和更新情况进行调查、比对，从而组建一套更加合理、科学、完善的影像数据库，能够更好地利用图像和数据相结合，来不断适应国土资源的新目标。针对测绘信息技术在土地调查工作的进行中的应用，可表现以下几点：利用遥感技术来将影像资料处理并保存，从而以基础图件的方式呈现出来;接着拿出该基础图件和野外作业在进行比对调整，进行有力地勘察和测绘，并将新得的信息和数据进行采集汇总及分析。GPS、GIS等作为测绘新技术在整个过程中的作用和意义重大，而空间位置的与信息采集以及准确定位需要依靠GPS来完成：GIS能够将信息和数据进行有效的调整和改编，使工作能够顺利有效的进行自动化完成，提高了工作效率以及工作质量。

3.6  土地规划设计

在我国土地管理当中很显然土地资源的高效利用和规划是其非常重要组成部分，在土地规划的工作中，每一环节都有其独特的信息量、作用和意义，就像土地资源的数量、地理位置、价值及质量等。在进此工作前，务必对所规划的土地状况进行一个全面的了解，收集和整理相关的数据和信息，以期能够为土地的规划工作提供全面、可靠的数据作为依据，而且也是以后土地利用和发展的重要基础。

4  结语

当前，土地利用规划正处于重要的转型和创新时期。在新时期，土地利用规划应把握时代要求，充分发挥大数据覆盖面广、关联性高、动态性强的优势，强化规划数据基础，创新规划编制方法，构建规划决策支撑系统，完善规划实施动态监测机制，以更好地服务于土地规划编制和国土资源管理。

参考文献：

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