刍议环评公众参与存在的问题及对策

拱秀丽

摘要：公众参与是环境影响评价工作的重要组成部分，但在实际操作过程中有效性较差。本文主要针对环评中公众参与的发展历程及存在主要问题进行了分析，并提出了针对性的建议，力求促进公众参与机制作用的有效发挥，避免其流于形式。

关键词：环境影响评价；公众参与

环境影响评价中的公众参与是指公众（有关部门、专家、居民等）通过法定的方式参与一系列环境影响评价有关的活动，包括环境影响评价文件的制作、审查和事后监督。公众参与主要发生在建设项目前期筹备阶段，是项目整个建设过程中的一项重要工作，是保障公众环境权益，行使公众关于建设项目环评知情权、参与权、表达权、监督权的重要途径。通过开展公众参与活动可使项目选址选线更具合理性，工艺和技术路线的选择更具先进性，提出的环境保护措施更具实用性和可操作性。但随着近年来环境群体性事件的不断发生，我国建设项目环评公众参与工作也遇到了前所未有的瓶颈。因此，如何更有效地实施建设项目环评公众参与显得尤为重要和紧迫。

1、我国环评公众参与制度的发展历程

1996年全国人大常委会修订了《水污染防治法》，第13条新增规定，“环境影响评价报告书中应当有该建设项目所在地居民的意见。”这是公众参与环评首次被载入国家制定的法律中。此后，《环境噪声污染防治法》（1996版）第13条、《建设项目环境保护条例》（1998版）第15条、《海洋环境保护法》（1999版）第10条以及《大气污染防治法》（2000年版）第9条都有过类似的描述。但是上述法律相应条款中仅仅是提及公众参与，并未涉及如何落实，只能看作是确定了公众参与的原则。

2003年颁布的《环境影响评价法》对公众参与环评作了较为详细的规定，该法第5条、第11条和21条增设了公众参与环评的内容，初步奠定了我国环评中公众参与制度建设的法律基础，意味着我国第一次采用立法的模式明晰界定了公民基本的环境权利。2006年，国家环境保护总局发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下称《暂行办法》），较详细明确了环评中公众参与的具体要求，充分表明我国正以法律的形式鼓励和保障公民、法人和其他组织有合法获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，环评中公众参与制度正式建立，地位进一步确立。

除了上述法律法规与部門规章外，还有其他相关配套的政策文件，例如：环保部2013年发布的《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》和2014年发布的《关于推进环境保护公众参与的指导意见》等。公众参与在我国环评中的份额及份量日益凸显，已成为新常态下建设项目环境影响评价的主要内容。

2、目前公众参与环评存在的问题

随着我国经济的高速增长，社会利益矛盾冲突日益显现，在环境领域，环境群体性事件以年均29%的速度递增。群体性事件中，尤以环境影响评价公众参与引发的占大多数。

2.1环评信息公开制度不完善

现阶段我国公众获取的环境保护信息与政府部门、项目建设单位、环评机构之间存在着严重的信息不对称，信息公开渠道有限，环评公众参与的告知内容、告知形式缺乏统一的规范要求，环评信息公开不到位，公众难以获得真实有效全面的信息，无法真正保障公众参与的权利。

此外，环评信息的公示虽然存在多种方式，但实际上主要采用网络公示。首先，环评公示没有统一的发布平台，部分敏感项目的公示往往选择关注度较低的媒体，刻意降低关注度；其次，公示内容往往对建设项目的积极意义着墨过多，对环境影响避重就轻，对可能受到影响的范围和程度遮遮掩掩，夸大污染防治措施的效果，容易对公众造成混淆。这些都会导致公众不能及时获取有效的环评信息。

2.2公众参与途径单一

《暂行办法》中明确规定了公众参与的多样性，如问卷调查、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式，但实际操作中往往更倾向于选择调查问卷这种简单易行的方式。首先，这种调查方式容易形式化，公众拿到问卷被动地按照调查人员的设计思路进行，加上专业知识匮乏时间紧张，调查结果的真实性与准确性可想而知。其次，问卷内容过于片面和简单，所包含的信息有局限性，缺乏项目的个体特征，局限了被调查者的思路，反映不出公众的客观意见。略显枯燥的参与形式，既降低了公众参与环评的广泛性和代表性，也不可避免地减损了公众意见的准确性。

2.3公众参与范围不尽合理

公众参与应该按照全面、客观的原则进行选择，而在实际操作中，公众参与的调查范围是有限的，而调查对象的选择又具有较大的自主空间，所以部分单位往往大量挑选受益较大的人群，对主要利益受损者却视而不见，特别是一些敏感项目，持反对意见个人或团体代表容易被排除在调查范围之外。此外，环评单位一般只针对受项目直接影响的敏感点的公众进行调查，而忽略了对非敏感区的公众进行调查，这样就会导致公众参与调查的范围有限，所得结论不具有全面性。

2.4公众意见的受重视程度不高

《环境影响评价法》明文指出，规划编制单位和建设单位应认真考虑公众意见，并附具对公众意见采纳情况的说明。一个带有普遍性的现状是，不少环评报告书草率随意处理公众主张，通篇都是持有赞成看法的公众态度，将那些持反对立场的公众观点，做简化处理草草带过。缺乏说明公众反对的原因，更不会阐释为什么采纳或者因何拒绝，严重制约了公众参与的实效性。

3、完善公众参与制度的建议

针对我国环境影响评价公众参与存在的问题及原因，同时吸取部分地区先前实践所取得经验与教训，并从我国的实际情况出发，提出有效提升公众参与实效的对策与措施。

3.1规范环境影响评价公众参与的程序

随着社会公众环保意识的不断增强，越来越多的公众主动要求参与到环评中来，这种诉求的不断增长与参与程序的不规范之间的矛盾越来越突出。所以要想提升环评公众参与的实效，就须规范公众参与环评的程序。

我国公众参与环评的内容及程序建议从以下方面完善：（1）信息公开方式的实用性和有效性，应达到公众充分知情的程度，避免形式主义：（2）公众参与对象的合理选择，要具有有效性、代表性、广泛性。（3）公众意见征求的形式应多元化，征求意见的内容应全面、客观、通俗、具有针对性。调查问卷的设计应更科学，具有对项目的针对性，要让公众能够表达出自己的真实意见。

3.2加大环保宣传，提高公民环保意识

环评公众参与对于公众本身的素质和能力有一定要求，就现阶段来看公众的整体素质和水平还处于较低的程度，这也是导致环评公众参与实效低下的一方面原因。我们应该有步骤、有计划地宣传环保知识，采取喜闻乐见的方式，如微博、网络、广播等新媒体，普及绿色思想强化维权意识，提高公众环保意识和自身素质，促进公众参与环评的热情。

4、结束语

公众参与是建设项目环境影响评价不可缺少的重要组成部分，是环境管理的重要途径和有效手段，对环评工作的顺利开展有着极其重要的意义和作用。强化公众参与，解决好环评中公众参与存在的问题，才能充分发挥公众参与在环评中的真正作用，促进我国环境保护和经济之间的可持续发展。