积极老龄化：公共政策选择与公共财政责任研究综述

2019-10-21庞凤喜牛力

河北大学学报·社科版 2019年2期

庞凤喜　牛力

摘要：积极老龄化是应对老龄化社会各项挑战的重要战略思想，而积极老龄化目标的实现，需要以政府为主导，对现有公共政策体系进行重构与完善。已有文献大多围绕应对老龄化社会的公共政策选择展开分析，而未能充分意识到老年人健康、参与、保障等基本社会权利的实现，需要足够且可持续的公共财政能力予以支撑。后续研究，有必要在公共财政与公共政策的综合性视角下，将原有局部领域、具体环节的公共政策纳入整个财税体制的分析框架中，以提升中国涉老公共政策的系统性、针对性与可行性，并使政策的制定、实施能够与社会经济可持续发展、协调发展实现有机结合。

关键词：积极老龄化;公共政策;公共财政责任;社会保障权利

中图分类号：F812.2

文献标识码：A

文章编号：1005-6378（2019）02-0149-07

DOI：10.396 9/j.issn.1005-6378.2019.02.021

截至2017年底，中国60岁及以上老年人口已达2.41亿，占总人口的比重高达17.3%，预计到2050年前后，中国老年人口数将达到4.87亿的峰值，占总人口比重约34.9%①，这表明中国正在步入深度老龄化社会。而人口年龄结构的急剧转型，客观上要求对现有公共政策体系进行调整与重构[1]。相比于以往学术界对人口老龄化所持的消极态度，“积极老龄化”在政策理念上主张从社会权利视角探讨老年人在社会、经济、文化以及公共事务过程中的参与和贡献，并逐渐形成21世纪应对人口老龄化挑战全新的政策框架与行动计划。目前，“积极老龄化”已写入党的十九大报告与2018年政府工作报告，上升为未来中国化解老龄化社会各项风险的重要战略思想。

理论上而言，养老产品及服务具有明显的正外部性特征，政府有责任为老年人提供有尊严、有保障的晚年生活，公共政策则是政府履行其职能的外在表现。但是，公共政策的执行需要以公共财政作为支撑，而财政作为政府、市场甚至社会配置资源的重要工具，是连接经济系统、政治系统和社会系统的主要枢纽[2]，在国家治理转型中处于关键性基础地位[3]，且财政政策本身也属于公共政策的形式之一，因此，以公共财政与公共政策的综合性视角切入，研究实现积极老龄化的政策体系及其实现机制，有助于更加注重政策方案的系统性、协同性与可行性，避免局部化、碎片化、单一化的制度安排。从现实情况看，中国老龄人口绝对规模大、发展速度快，并呈现高龄化、少子化、空巢化、失能化等特征，在当前养老、医疗、护理等刚性支出需求不断上涨的同时，现有老龄社保体系所面临的财政压力也在持续加码。基于以上分析，我们认为，实现积极老龄化是一项艰巨的系统工程，需要从顶层设计上进行周密安排，发挥公共财政集成系统合力的优势，形成保基本、广覆盖、可持续的社会安全网，从而使老年群体努力成为社会发展的重要主体与受益人。

一、老龄化应对理念沿革与积极老龄化的提出

人口老龄化是社会发展的必然结果，是未来社会的基本特征。随着对老龄化问题认识的逐渐深入，老龄应对理念也逐渐由消极转向积极，并在实践中不断丰富与完善。

（一）老龄化应对理念及沿革

世界各国应对人口老龄化的政策理念经历了从成功老龄化、健康老龄化、生产性老龄化到积极老龄化的演变历程，相应地，不再简单地将老年人一律视为需要供养和救助的社会负担，而是视为有能力继续为社会发展发挥余热的宝贵资源。

1.成功老龄化。“成功老龄化”一词最早由美国学者Lawton提出，并在20世纪70年代后被广泛使用[4]。Palmorc E将“成功老龄化”定义为“寿命达到75岁、身体健康并感到生活幸福”[5]。20世纪80年代后，西方学者对该问题的研究转向其影响因素、衡量指标与改进方案。Rowc J W，Kahn RI.根据生理与社会心理特征解释普通老龄化与成功老龄化的区别[6]。Roos N P，Havcns B认为，可将年龄、健康状况、精神状态、配偶是否健在或进入疗养院作为成功老龄化的衡量指标[7]。Rowc J W，Kahn R L进一步将成功老龄化的影响因素细化为健康状况、风险因素、认知功能、社会关系、生产活动以及对压力的反应[8]。总体而言，对成功老龄化问题的研究主要围绕“身体健康”这一核心指标展开。

2.健康老龄化。尽管Rowc J W，Kahn R L对“成功老龄化”的定义被广泛接受，但是，也有学者如Mclaughlin S J，Jcttc A M，Conncll C M对此提出質疑，认为这一标准只能由少数人实现，因而不具有普适性[9]。与之相比，“健康老龄化”则是指无疾病干扰、身体机能与认知水平良好、社会参与活跃的状态。A.C.Bcckingham，Susan Watt从加拿大医疗保健机构角度研究权力、控制、决策与健康老龄化等问题[10]。还有一些学者如Smith G E、Rhodes S，Parra M A，Cowan N等将目光聚焦于老年人的认知能力退化问题，并从预防阿兹海默症角度对健康老龄化进行研究[11-12]。

3.生产性老龄化。“生产性老龄化”理念认为老年人是智慧和经验的储存库，是社会的重要资产，能够在实现自我价值的基础上为家庭和社会做出更大贡献。Kersehner H，Pegues J将生产性老龄化活动概括为有偿工作、政治参与、志愿服务、健身运动、休闲旅游、教育、宣传以及消费等[13]。Ycon KyungChee，Kimberly R.Dash，Shohci Noguchi等认为，日本两所大学开展的老年人卫生职业训练课程是生产性老龄化进程中疾病预防、保健、退休准备的有益实践[14]。Fougcrc M，Mcrcttc M认为，人口老龄化可以为后代创造更多的机会，投资于人力资本的形成，这将刺激经济增长，并大大减少人口老龄化对人均产出的负面影响[15]。简言之，生产性老龄化理论开始关注老年人在经济和社会生活中所扮演的重要角色，并引导人们思考如何消除阻碍老年人发挥余热的不利因素[16]。

（二）积极老龄化的概念提出

积极老龄化理念的出现，得益于20世纪末积极心理学运动的盛行。积极心理学致力于开发人的潜能与美德，引导人们激发自身内在的积极力量与优秀品质，从而实现自我价值。表现在老龄人群上，就是要消除对老年人群的年龄偏见，帮助老年人群树立积极乐观的心态，并为其社会参与提供良好的环境。

OECD将积极老龄化定义为“当人们在步入老年时仍有能力在社会和经济领域中度过一种建设性的生活，这意味着他们能够灵活选择如何度日，包括学习、工作、休闲或是照料”[17]。世界卫生组织对“积极老龄化”的定义则应用较为广泛，它是指“最大限度地提高老年人健康、参与和保障的水平，确保所有人在老龄化过程中能够不断提升生活质量”[18]。积极老龄化旨在延长老年人的寿命预期与生活品质，身体虚弱、残疾和需要照顾的人也包括在内。为便于实证研究，Zaidi A，Gasior K，Hofmarchcr M M等将“积极老龄化”阐释为“人们可以继续参与正常的劳动力市场，也可以参与其他无偿的生产性劳动（例如照顾家人或志愿者活动），并且当他们年老时，依然能够健康、独立、有保障地生活”[19]。

（三）积极老龄化的衡量指标

积极老龄化的衡量指标主要为积极老龄化指数（AAI），该指数由Zaidi等人提出，旨在为各国政府应对人口老龄化挑战提供决策依据。该指数从就业、社会参与、独立健康而有保障的生活、积极和健康老龄化的能力以及有利环境等四个领域对积极老龄化水平进行度量[19]。此外，积极老龄化指数还包括针对性别和年龄的分组指标。

但是，也有学者认为，这一指标的合理性与严谨性值得商榷。Sao Jose J M，Timoncn V，Amado CA等指出，积极老龄化指数（ AAI）定义范围狭窄，仅适用于特定的积极老龄化模式，另一方面，对个人当前成就而非能力的衡量将导致政策制定不够完整[20]。Dj urovic I，Jcrcmic V，Bulajic M等认为，积极老龄化指数（ AAI）各项指标的权重分配具有一定主观性，为弥补该缺陷，可引入两阶段CIDI方法对其进行完善[21]。Kafkova M P认为，就业指标与老年人生活质量的相关性不高，并指出这是导致个别国家的积极老龄化水平被高估的原因之一[22]。

二、實现积极老龄化的公共政策选择研究

公共政策以政府行为为主要研究对象，其本质是对社会利益的权威性分配。公共政策具有整体性、超前性、灵活性、多样性，强调政府在制度约束下因势而动，通过调整社会成员的利益关系以实现既定目标。积极老龄化目标的实现，迫切需要发挥公共政策在统筹人口、经济、资源、环境协调发展方面的作用，对此，已有文献主要从人口政策、教育政策、社会保障政策以及财政政策等角度展开分析。

（一）人口政策视角

当前，老龄化已成为全球性的人口难题，多数国家试图通过调整原有的人口政策以提高生育率，优化人口结构，延缓整体老龄化进程。但是，对于是否应当全面放开生育，以及全面放开生育的社会经济效应，各方观点则并不统一。有学者认为应尽快全面放开生育。例如，基于中国人口和家庭迅速老龄化的实际，Zcng Y，Wang Z提出三项对中国人口可持续发展至关重要的政策计划：第一，尽快过渡到普遍的二孩政策，不必担心婴儿潮出现的可能;第二，逐步提高退休年龄，以避免出现严重的养老金赤字问题;第三，进一步发展农村老年保险计划，缓解城乡发展的不平衡问题[23]。另有部分学者认同渐进式的人口放松政策。李建民指出，政府应该加快完善生育政策的步伐，最终全面取消独生子女政策，鼓励群众生育两个孩子以延缓社会老龄化进程[24]。马轶群和任媛利用动态随机一般均衡模型（DS（JE）分析了人口老龄化冲击下中国出生率变动的经济效果，认为应采取稳健的计划生育政策以避免经济波动，但是，在政策放开的同时，可以采取加大对独生子女家庭奖励及福利待遇的方式，对以前年度堆积的出生率进行引导和平滑，防止出现短时间出生率激增等问题[25]。

（二）教育政策视角

积极老龄化之所以区别于以往的老龄化应对理念，在于其尊重老年人的社会权利与社会贡献，而政府恰可通过行之有效的教育政策提高老年人的知识技能，使其在年老之后依然有能力、有途径参与到社会生活中来。从加强老年人技能培训的角度看，2002年以倡导积极老龄化为主题的《马德里政治宣言》指出，要通过新的老年教育计划扩大老年人社会参与的能力和机会，使老年人能够参与到教育和培训方案中来，从而不断学习新的知识和技能。Compano R，Bock A，Burgclman J C等探讨了新技术（如信息和通信技术、纳米技术、生物技术和认知科学）的应用和融合对积极老龄化政策的影响[26]。从丰富老年人社会生活角度看，日本文部省官员冈本薰提出，日本的终身学习教育运动引入了提高知识技能、改进生活质量和促进自我完善的发展理念，实践证明成效显著[27]。

（三）社会保障政策视角

使老年人有尊严、有保障地安享晚年是政府的应尽职责，也是积极老龄化理念下社保制度改革应有的题中之义。从社会保障政策视角来看，Ccntcr B，Raffclhuschcn B，Bcrcngucr E等认为，传统的社保制度改革应当协调与财政可持续性的关系，以应对经济运行现状与即将到来的人口老龄化挑战[28]。Grcnno J V认为人口转型使得西班牙目前的养老金制度在未来将变得不可持续，吸纳移民、改变养老金发放方式、延迟退休等可作为政府应对人口老龄化的政策选择[29]。针对社会保险制度具体改革方向，庞凤喜等通过对中国城镇职工基础养老金全国统筹所引致的财政负担进行测算评估，证明中央财政有能力也应当承担起“兜底”责任，继而提出应尽快实施基础养老金的全国统筹，通过统一征收主体、理顺分配方式、统一并适当降低缴款负担等确保中国社会保障制度的可持续性[30]。

（四）财政政策视角

积极应对人口老龄化，无论从何种类型、何种形式的公共政策出发，都不得不回应政策执行所面对的财政约束问题。然而，已有文献对该问题的研究并不充分、系统，大多仅从增加财政投入、强化税收扶持等方面展开。刘穷志和何奇指出，在中国人口老龄化发展的初期，加大财政支出规模和健康保障支出，有助于平衡实物资本和人力资本的投资回报率，为经济均衡增长创造条件[31]。Pccchcnino通过分析税收政策对老龄化社会经济发展的影响，得出提高教育税率，随后降低社会保障税率，从而促进经济增长和提升福利水平的政策建议[32]。杨默如、李平认为，可通过税收优惠形式促进老年事业发展，同时，尽快开征社会保障税以提高老年人的自我养老能力[33]。

三、实现积极老龄化的公共财政责任研究

公共财政本质上是以政府为主体对社会财富进行的权威性分配，其目的在于满足社会公共需要。实现积极老龄化，无论是从提升老年人健康水平、保障其基本生活的角度出发，还是基于扩大老年人社会参与的需要，都要求公共财政提供资金支持，并通过科学合理的政策制度引导推动养老服务业及相关产业的有序发展。对此，已有文献主要从老年人收入保障视角、老年人健康维护视角、老年人贫困治理视角、老年人社会参与视角，就积极应对人口老龄化的公共财政责任展开了研究。

（一）老年人收入保障视角

构建多支柱型养老保险体系是世界各国破解养老难题的主要途径，而公共养老金在此之中无疑起到基础性作用，尤其对于低收入者及贫困人口而言，公共养老金更是其重要的生活来源。但是，对不同类型养老保险制度而言，其公共财政责任也存在一定差异。在中国，这一差异体现为城镇企业职工养老保险制度公共财政责任的“兜底責任模式”、机关事业单位养老保险制度公共财政责任的“全额（差额）资助责任模式”和城乡居民养老保险制度公共财政责任的“两头补责任模式”[34]。周志凯、徐子唯、林梦芸则进一步将城乡居民基本养老保险制度实施中的公共财政责任总结为“普惠制”基础养老金的给付责任、个人账户养老基金的补贴责任、城乡居保制度运行成本的负担责任、城乡居保基金最低收益率的担保责任和长寿风险引发的高龄老人个人账户养老金的给付责任等五方面[35]。

一些学者关注到城乡居民基本养老保险央地财政责任分担、各区域财政责任分担的失衡问题。王敏指出，现有城乡居民基本养老保险财政补贴政策存在不公平的现象，央地责任分担失衡，全国各级财政负担呈“上轻下重”的态势[36]。郭光芝、杨翠迎指出，受地区经济发展水平差异的影响，东部地区相比于中西部地区而言在基础养老金发放上承担了更多的财政责任[37]。

（二）老年人健康维护视角

公共财政在积极应对老年人卫生医疗、康复护理、生活照料和精神慰藉等服务需求方面同样扮演了重要角色。通过对城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度与新型农村合作医疗制度的筹资与给付方面提供资金补助，公共财政能够帮助老年人避免或减轻因患病、治疗等所引致的经济风险。

刘继同从卫生财政学的理论视角出发，强调国家在健康照顾方面的主体责任，认为财政而非市场应是卫生筹资的主要渠道[38]。而公共财政在卫生筹资上的功能强化机制，可区分为政府财政预算直接支出，用于支持医疗服务机构的建设和能力改善（补供方）以及财政预算补贴城乡民众参加公立的基本医疗保障体系（补需方）两种途径[39]。补贴责任的政府间分担情况方面，目前，中国超三分之二的省份需要中央承担主要的补贴责任，而地区间的补贴需求与财政支付能力存在差异，因此，单纯依据东、中、西部划分两级政府之间的补贴责任存在制度不公[40]。

（三）老年人贫困治理视角

老龄阶段特有的生理特征，使老年人极易受到贫困问题的困扰[41]，对农村留守老人、失独老人、被征地农民等社会弱势群体而言尤甚。农村老年贫困是一个复杂的综合性问题，而社会保障则是反贫困的重要工具[42]。刘二鹏、张奇林将农村老年贫困划分为主观贫困与客观贫困两个维度，测算结果表明，社会养老保险能够降低农村老人主观贫困的发生比率[43]。王昶、王三秀认为，以积极老龄化理念推进老年精准扶贫是一个新的实践问题，政府应通过完善财政支付制度以提高财政资金的支付能力[44]。苗红军认为，解决城市老年贫困问题，应从明确各级财政的支付比例和建立分类社会救助机制两方面人手强化政府责任[45]。

（四）老年人社会参与视角

扩大老年人社会参与，发掘老年人的才智、技能和经验是实现积极老龄化的重要内容之一，因此，同样有必要通过社会政策的合理引导和社会环境的有效支持，唤起对低龄老年人人力资源和劳动力价值的认知，使其继续参与到社会经济生活中来[46]。张文娟、赵德宇将老年人社会参与的主要影响因素总结为健康、稳定而充足的收入、社区有无场地和居住时间长短三方面[47]。财政投入是政府支持老年人福利事业发展的主要手段，王英、王小波认为，政府在推动老年教育事业发展方面负有领导、规划和财政投入的责任[48]。而针对目前老年人社会参与中面临的困境，马倩、张术松认为，政府可利用多种手段，对老年人社会参与进行调节，确保老年人正当权利的实现[49]。

四、文献述评与研究展望

随着老龄化社会成为常态，老年人正逐渐成为促进社会发展的重要主体，亦使得“积极老龄化”理念应运而生。作为21世纪各国应对人口老龄化问题的全新理念，“积极老龄化”主张在提供健康服务和经济保障的基础之上，充分调动老年人社会参与的主动性。而这需要将老龄化问题置于更加宽广的社会视野中来，集成社会系统合力，从可持续发展角度应对人口老龄化所带来的深远影响。

在十八届三中全会关于全面深化改革的系统部署中，党中央以前所未有的历史高度，赋予财政是“国家治理的基础和重要支柱”的特殊定位，力图为改革全局筑牢财政保障。而在公共财政视域下探讨积极老龄化目标的实现及相应的传导机制，就是在突出社会权利的价值理念基础上，将原先局部领域、具体环节的公共政策纳入财税体制整体框架中，以实现经济社会发展与人民生活水平提升的良性互动与协调共赢。

近年来，学术界对人口结构变化及老龄社保体系运行等相关问题的关注度也在持续升温，相关研究成果可谓汗牛充栋，但综括来看，起码在以下两方面存在继续改进的空间。

一是，跨学科、多角度、多种研究方法的综合运用尚嫌不足。尽管不同领域学者尝试从人口政策、教育政策、社会保障政策、财政政策等视角出发，研究适应人口老龄化的公共政策选择问题，但其普遍存在的缺陷是，大多是从单一视角出发、运用单一学科理论展开分析，而跨学科、多角度的研究成果明显不足。事实上，该问题是一个涉及众多学科的综合性问题，忽视与该问题密切相关的其他问题，或忽视同一问题的其他方面，均难以充分认识到老龄化社会问题的多样性与复杂性，也难以妥善处理或全面应对人口老龄化所带来的相关影响。

而在关于老龄社保体系财政负担现状及未来趋势预测的研究方法采用上，也大多以单一的计量经济学分析方法为主。事实上，近年来，中国涉老公共政策频繁变动，而经济学作为一门与现实紧密相连的学科，有必要更加重视田野调查方法的运用和其他多种研究方法的综合运用，以提升研究的时效性、阶段性与针对性。未来的研究，有必要综合运用多种研究方法，突破仅将老龄化问题当成一个单纯的人口问题，或社保问题，或财政压力问题的局限性，从国家治理、社会治理的高度，综合考虑各种经济和非经济因素，进行包括经济学、管理学、社会学、人口学等在内的多学科、跨学科研究。

二是，未对权利实施的有效前提——财政问题予以足够关注。无论是人口老龄化还是积极老龄化，尽管二者背后秉持的理念不同，但都涉及现代公民的基本社会权利，而社会权利的实施需要消耗巨额稀缺公共资源，但已有的研究对此问题的关注明显不足。研究中往往更多地强调赋予公民权利的必要性、公民权利的内容，以及政府承担公民权利保障的必要性，而很少关注公民权利的相对性、权利与责任的相关性、相关主体之间的权责划分，这使得对整个公共制度实施可行性的论证存在较为明显的欠缺。

实际上，权利是一种客观存在，但权利的实施受制于主客观多种因素，二者不是同一概念，后者需要付出成本，且需要政府有足够的、可持续的财政支付能力。但已有的研究对权利实施的有效前提——财政问题一直较为忽视，即对权利实施的具体途径和具体问题未能予以应有的重视，这使得对权利的诠释大多只是从道德或政治的角度，而不是基于现实可能性。实际上，单是受制于财政能力，就可能排除了所有基本权利在同一时间被最大限度执行的可能性。因此，财政支付能力實际上构成老龄化社会形态下，深化各项社会改革最为关键的现实约束，这也是既往的研究中最为欠缺而有待大力加强的研究领域。因此，未来有必要继续深化对该领域问题的研究：包括进一步明确政府、市场与个人的目标定位、参与方式与传导机制;细化中央与地方政府间财政责任的划分，切实提升养老保险基金的资金筹集效率与给付能力;关注老龄社保体系运行的财政成本补偿问题，未雨绸缪，将其财政负担控制在合理范围，以此强化涉老政策体系的系统性、协调性和可操作性。

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