改革开放40年扶贫开发历程与经验

段洪波　张洪硕

摘 要：改革开放以来，中国扶贫工作成效显著，减贫成果在世界范围内得到广泛认可。在40年的扶贫历程中，中国扶贫经历了救济式扶贫开发、大规模扶贫开发、八七扶贫开发、以贫困村为重点对象的扶贫开发、精准扶贫开发五个发展阶段，其中精准扶贫开发阶段成效最为显著。精准扶贫以我国现阶段贫困地区和贫困人口特征为依据.并结合我国当前实情，有效地解決了我国脱贫效率降低问题，精准扶贫充分体现了长短期、国家救助和自我发展、普遍需求和个性需求的结合，最终目的是帮助贫困人口实现长期稳定脱贫和贫困地区可持续发展.进而确保2020年实现全面建成小康社会的伟大目标。

关键词：改革开放;扶贫开发;开发历程;扶贫经验

中图分类号：F32

文献标识码：A

文章编号：1005-6378（2019）02-0118-05

DOI：10.396 9/j.issn.1005-6378.2019.02.017

1 978年改革开放以来，中国经济飞速发展，综合国力日益提升，党对扶贫工作愈发重视，减贫成果显著。在40年的扶贫历程中，中国扶贫工作在立足国情的基础上，紧跟时代发展要求，创造性地开展扶贫工作并取得了巨大成就，积累了宝贵经验，走出一条具有中国特色的扶贫道路，为随后中国进一步发展打下坚实基础，同时也为世界扶贫提供了中国方案。此外，扶贫开发作为提升中国贫困群众生活水平的重要举措，对促进中国实现全面建成小康社会起到重要推动作用。习近平在2013年提出精准扶贫，进一步推动了扶贫工作的进程，夯实了全面建成小康社会的基础。本文回顾了过去40年中国扶贫开发发展变化，立足各个扶贫阶段所处的时代背景，探索政策发展规律，阐述扶贫工作取得的成就，总结各个阶段的不足和经验。

一、改革开放40年扶贫开发阶段演变历程

改革开放以来，中国扶贫经历了救济式扶贫开发、大规模扶贫开发、八七扶贫开发、以贫困村为重点对象的扶贫开发、精准扶贫开发五个阶段，实现了由“粗放式”扶贫到精准扶贫的转变，现阶段正处于精准扶贫开发阶段。

（一）救济式扶贫开发阶段（197 8-1985年）

改革开放初期，我国有2.5亿的农村贫困人口，贫困发生率达到30.7%，1978年十一届三中全会审议通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》中第一次明确提出了我国存在大规模的贫困现象[1]，由此，我国的扶贫工作正式上升到了国家层面。在救济式扶贫开发阶段，国家主要采取区域扶贫，即以区域发展为主，贫困人口可以依靠贫困区域发展主动寻找脱贫契机。区域扶贫开发模式聚焦于贫困人口较多的贫困地区，将地区发展放在第一位，贫困人口在发展过程中处于被动地位[2]。在救济式扶贫开发阶段，我国社会发生巨大变化，政府体制机制的改革与创新激发了农民热情，生产积极性不断提高，生产力得到释放，在这种背景下，部分农户从传统的农业生产转向了第二、三产业，摆脱了贫困状态。至1985年，农民人均纯收入提升了197.6%，由133.6元上升到397.6元;同时，人均可享受的基本生活物资也得到了增加，例如人均粮食占有量提高了14%，人均棉花占有量提高了74%，人均油料占有量提高了176%，人均肉类占有量提高了87.8%;农村绝对贫困人口数降低了50%，由2.5亿下降到1.25亿左右，年均减少1 786万人，贫困发生率也由30.7%下降到14.8%[3]。

这一阶段扶贫主要以国家实物救助为主，采用区域整体救助方式，这种方式虽然在一定程度上改善了当时贫困群众的生活状况，稳定了社会秩序，但未对不同地区的贫困原因进行区分，在贫困区域范围较大且扶贫资源分散的情况下，这种单一的“输血式”实物救济不能达到治本的效果，扶贫效率不断降低，因此，实物救济扶贫模式急需转变。

（二）大规模扶贫开发阶段（1986-1993年）

20世纪80年代中期，国家意识到粗放的区域扶贫开发模式效率逐渐降低，农村经济体制改革带来的扶贫红利减弱，“老、少、边、穷”地区发展缓慢，整体贫困现象未得到真正改善。因此，为了解决重点贫困区域经济发展问题，1986年4月国家颁布《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》，将贫困地区经济发展问题单独列示，白此，国家将扶贫工作定位为一项长期工作。为了提高工作效率，保证工作质量，规范扶贫流程，各机关单位需要国家统一指挥，在这种背景下，国务院成立贫困地区经济开发领导小组.我国扶贫工作逐步走向规范化。在大规模扶贫开发阶段，国家为了进一步帮助贫困地区发展，制定了国家贫困县标准，同时纳入了331个贫困县[4]。这意味着我国扶贫开发模式实现了由区域到县域的转变。在大规模扶贫开发阶段，国家为了帮助“老、少、边、穷”地区加速发展，制定了很多优惠政策，例如支持“老、少、边、穷”地区贷款等7项扶贫专项资金，同时大力发展贫困地区基础设施建设，带动贫困地区发展，增加就业机会，实施对口帮扶政策等。1992年贫困人口数量降至8000万，减少约4500万，贫困发生率由15.5%降至8.8%。

大规模扶贫开发模式有利于县域的发展，提升了县域的整体经济实力，建设了县域电力、公路等基础设施，突破了以往单一采用实物救济的方式，开始注重“造血”式扶贫，大规模扶贫开发模式增加了当地就业机会，注重激发贫困群众内生动力，脱贫成效稳定。大规模扶贫开发阶段的目标是解决贫困群众温饱问题，但这种模式没有考虑贫困人口的特征，在制定政策的过程中也未将贫困人口的不同需求与县域整体发展联系起来，加之剩余贫困人口实际情况更为复杂，这一阶段减贫成果低于救济式扶贫开发阶段。

（三）八七扶贫开发阶段（1994-2000年）

1 994年国家颁布《国家八七扶贫攻坚计划（1 994-2000年）》，将国家贫困县调增至592个，并提出争取通过7年时间解决8 000万人温饱问题。在八七扶贫开发阶段，国家加大对贫困县的投入，1 9942000年间，政府投入资金不断增加，由1994年的97.85亿元上升至2000年的248.15亿元，累计金额为1 127亿元，相较于大规模扶贫开发阶段增长约3倍。这一阶段，扶贫责任得到落实，各级主体需要承担相应责任，在一定程度上调动了各级政府的积极性;在扶贫资源方面，国家贫困县得到扶贫资源重点倾斜，极大提升了自身发展，扶贫成效显著，至2000年底，贫困县农民人均纯收入大幅提升，较1 993年增长173.1%，由1993年的483.7元增加到1 321元，农村绝对贫困人口下降到3 209万人，贫困发生率降低到3.4%[5]。同时，国家将主要资源倾斜到国家贫困县，导致贫困人口呈现新的格局分布。据国务院扶贫开发领导小组文件（国开发[199911号）统计，这一阶段贫困发生率迅速降低，由之前的30%下降至13%，但未分布在国家贫困县的贫困人口只减少了200万。另一项数据表明2000年全国3 000万绝对贫困人口中只有不到60%分布在国家贫困县中。

八七扶贫开发阶段继承和发展了大规模扶贫开发阶段目标，即在解决贫困群众温饱问题的基础上进一步稳定和促进贫困地区经济发展。在这一阶段，科学技术被广泛运用，农田产量进一步增加，巩固了大规模扶贫开发阶段的目标;贫困人口得到技能培训，增加了就业竞争力，缓解了贫困群众主要依靠第一产业脱贫的现象。同时，资源分配方式进一步优化，逐步从资金的平均分配转变为知识、技能、资金等多种资源的分配。但这种资源分配存在一定的不合理性，以县域为基础进行资源分配造成国家贫困县的非贫困人口也享受到扶贫资源带来的收益，但非国家贫困县的贫困人口却没有享受同等收益。针对这一问题，国家进行了政策调整，实现了扶贫范围由县域到村域的转变，进一步提高了扶贫效率。

（四）以贫困村为重点对象的扶贫开发阶段（ 2001-2012年）

自21世纪开始，我国大规模绝对贫困现象基本消除，总体上实现了八七扶贫开发阶段在7年内解决8 000万贫困人口温饱问题的目标，至此，我国结束了绝对贫困阶段，重心转向消除相对贫困。为适应新阶段我国贫困状况，国家颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，将扶贫重心从县域转移到贫困村，强调近距离接触贫困群众。在以贫困村为重点对象的扶贫开发阶段，我国将重心聚焦于14.8万个贫困村，囊括了绝大多数贫困人口，以贫困村发展为基础带动贫困群众发展。在这一阶段，贫困户得到资源直接倾斜，获得大量生产与生活资料，多数贫困户的收入水平急速提升，生活条件明显改善。2010年，在1196元的贫困标准线下，我国贫困人口降至2 688万，贫困发生率已低于10%。其中，“十一五”时期扶贫成效更为显著，贫困人口共计减少3 743万，年均减少748.6万[6]，贫困发生率由9.8%降至2.8%。2011年，我国综合国力进一步增强，但贫困标准与我国发展水平并不匹配，因此政府将贫困标准线修改为2 300元，实现贫困标准与国家发展相契合，解决了两者长时间脱节的问题。

以贫困村为重点对象的扶贫开发阶段的目标是巩固温饱成果，为达到小康水平创造条件。这一阶段，国家发现产业发展能够带来巨大的减贫效果，因此鼓励贫困地区发展龙头企业。产业扶贫模式的出现极大地带动了贫困地区经济发展，改善了贫困地区产业结构，增加了贫困人口流动性和市场参与机会，帮助了部分贫困群众实现脱贫。此外，以贫困村为扶贫重点对象对缩小社会贫富差距，加速城镇化进程起到了重要推动作用。但这一模式仍存在不足，未能从根本上解决贫困人口的特性问题，在一定程度上仍然没有达到治本的效果。

（五）精准扶贫开发阶段（2013年至今）

2013年习近平提出精准扶贫理念，由此我国扶贫开发进入精准扶贫阶段。这一阶段的目标是“到2020年确保我国现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”。精准扶贫更加注重与贫困群众的直接联系，精准到人成为精准扶贫的核心主旨，因此习近平提出了“六个精准”“五个一批”等措施，要求深入了解贫困人口的致贫原因，了解贫困人口的个性需求，争取做到从贫困人口共同特征和个性需求两方面同时出发，更加深入、彻底地解决贫困问题，从而实现长期稳定的脱贫。精准扶贫契合了我国当前发展要求，体现了节约资源、提高效率的精神，同时强调动员社会力量参与扶贫，注重扶贫的全员参与性。精准扶贫理论是中国特色社会主义理论体系中反贫困理论的最新发展[7]。在精准扶贫开发阶段，扶贫工作取得巨大成就，贫困人口人均纯收入大幅提升，生活质量明显改善，通过观测2013-2016年数据发现，2013 2016年连片特困地区和深度贫困地区农村常住居民人均可支配收入年均增速达到10.04%，人均消费支出年均增速达到9.13%。贫困发生率由8.5%降至3.1%，降幅5.4%，贫困县数量首次减少[8]。

精准扶贫开发阶段的目标与我国2020年全面建成小康社会的目标紧密契合，符合我国发展实情。这一阶段，贫困人口的特性问题得到充分解决，政府通过政策兜底与精准帮扶解决贫困问题，从共性和个性两个维度稳定脱贫成效，从而达到治本的效果。同时，精准扶贫模式充分吸收先进的时代理念，以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念推动中国扶贫工作进一步发展，为世界扶贫事业提供了中国方案。

改革开放40年来，中国扶贫工作取得了巨大成就，宏观战略与微观政策相结合、资源精准分配、政策兜底与精准帮扶共同实施、难题处理灵活有序是中国取得巨大减贫成就的宝贵经验[9]。在这一过程中可以发现，虽然精准扶贫开发阶段开始强调社会力量的参与，但扶贫主体始终是政府。针对每个阶段扶贫对象的变化，政府采取了一系列符合时代背景和基本国情的措施，成功地走出了一条具有中国特色的扶贫道路。

二、改革开放40年扶贫工作取得的成就

改革开放40年来，我国扶贫工作取得了巨大成就，根据现行标准，贫困人口数白1978年的77 039万人降至201 6年的4 335万人，共计减少72 704万人，降幅94.37%;貧困发生率从1978年97.5%降至201 6年4.5%。《中国农村贫困检测报告（2017）》显示，截至201 6年贫困地区基础设施得到极大改善，连片特困地区和深度贫困地区所在自然村通公路的农户数量已提升至99.8%，通电话农户比重提升至99.9%，可接收有线电视信号农户比重提升至93.4%，进村主干道路硬化农户比重提升至95.6%，可便利乘坐公共汽车农户比重提升至61.2%，通宽带农户比重提升至77.4%，垃圾能集中处理的农户比重提升至49.5%，有卫生站的农户比重提升至79.6%，上小学便利的农户比重提升至85.2%。在农户生产生活条件方面，居住竹草土坯房的农户比重降至4.8%，使用照明电的农户比重提升至99.2%，使用管道供水的农户比重提升至67.4%，使用独用厕所的农户比重提升至93.9%，炊用柴草的农户比重降至52%。

对比世界贫困状况（表1），可以发现中国扶贫的发展道路是正确的，带动了世界扶贫事业。在中国扶贫工作开展初期，中国贫困发生率接近世界贫困发生率的2倍，差距高达44%;经过救济式扶贫开发阶段和大规模扶贫开发阶段的前半段，中国贫困发生率大幅降低，至1990年降至66.6%，与世界贫困发生率的差距缩小至29.5%，降幅程度是世界贫困发生率的1.5倍;经过大规模扶贫开发阶段后半段和八七扶贫开发阶段，1999年中国贫困发生率降至40.5%，与世界贫困发生率差距缩小至11.4%，贫困发生率降幅是世界贫困发生率的1.8倍;经过以贫困村为重点对象的扶贫开发阶段，2011年中国贫困发生率降至7.9%，远低于世界贫困发生率的14.1%，降幅程度为世界贫困发生率的2.18倍;自2013年中国实施精准扶贫政策以来，中国扶贫工作取得了更大的成就，2013年我国贫困发生率已降至1.85%，远低于世界贫困发生率14.1%，降幅程度是世界贫困发生率的3.7倍。19 81- 2 011年间，中国贫困发生率由88.3%降至1.80%，降幅97.9%，对全球减贫贡献超过70%。事实证明，中国的扶贫政策是正确的，符合中国发展实情，在世界扶贫领域内处于领先地位，为世界扶贫工作提供了中国智慧。

三、改革开放40年扶贫开发经验总结

（一）注重激发贫困群众内生动力，通过立体化手段保障贫困群众基本生活

回顾改革开放40年来我国扶贫政策发展历程，可以发现国家对贫困群众的政策逐步从单一化转向立体化，更加注重通过激发贫困群众内生动力解决贫困问题。在最初只实施单一的实物救济政策后，国家意识到单纯的救济扶贫只能治标，助长了部分贫困群众“等、靠、要”的思想，不利于根治贫困问题，鉴于此，国家开始注重激发贫困群众的内生动力，力图从根本上帮助群众实现稳定持久地脱贫。因此，在大规模扶贫开发阶段，国家在贫困地区大力建设基础设施以增加就业机会，让贫困群众在劳动中提高自身收入水平，但这种方式只能吸纳部分贫困群众，不能覆盖全部贫困群体;进入到八七扶贫开发阶段，国家鼓励贫困群众参与到市场建设中，运用市场经济带动贫困群众发展，并通过科技手段帮助贫困群众发展生产，改善生活条件，这些政策将贫困地区群众吸引至发达或较发达地区打工，虽然增加了贫困家庭的总体收入，但造成了贫困地区特别是农村空心化的现象;在以贫困村为重点对象的扶贫开发阶段，产业扶贫开始普及，通过在贫困地区发展龙头企业带动当地群众发展，但整体上没有解决根本问题，城镇和农村生活环境的较大差距未得到本质的弥补，贫困地区发展仍然缺乏劳动力;在精准扶贫阶段，国家立足贫困地区实情，综合实施各项政策，政策兜底力度加大，资金、技术、产业就业帮扶全面落实，根据每个贫困户的实际需求采取不同方案，同时重新规划农村建设，改善贫困地区生活环境，优化贫困地区基础设施建设，从激发贫困群众内生动力和提高外部生活水平两方面出发，帮助贫困群众实现稳定脱贫以及贫困地区可持续发展。

（二）动员社会力量，实现全员扶贫

精准扶贫开发阶段之前，我国扶贫工作几乎全部由政府承担，在党的领导下，扶贫工作有效开展，取得了巨大成就，但同时也忽略了很多细节。因此，2013年精准扶贫实施以来，国家广泛动员社会力量参与扶贫工作，社会力量通过定点帮扶和产业投资等方式进行参与，对扶贫工作的顺利开展起到了重要作用。一方面，社会力量的参与可以减轻政府的财政压力，节约人力;另一方面，社会力量可以更加细致地覆盖到扶贫领域，通过自身的专业性根治贫困问题，在金融、教育、医疗等诸多领域推动扶贫攻坚进程。在党的领导和社会力量的参与下，我国扶贫效率明显提升，扶贫效果显著，社会稳定且发展有序，为实现2020年全面建成小康社会打下坚实基础。

（三）立足我国贫困实情，与时俱进调整扶贫对象

改革开放40年来，我国扶贫政策始终立足贫困实情，并根据我国综合国力和贫困群众需求，及时调整方针政策，改变瞄准对象。救济式扶贫开发阶段，我国贫困现象尤为突出，为了保障贫困群众基本生活，政府将瞄准对象定位为整体贫困区域，通过实物救济解决贫困问题;大规模扶贫开发阶段，为了进一步提升扶贫效果，国家开始细化扶贫对象，将瞄准对象定位为贫困县，同期纳入331个贫困县，通过发展县域经济解决温饱问题;八七扶贫开发阶段，为了彻底解决绝对贫困问题，国家扩大了贫困县规模，数量增至592个，将县域作为瞄准对象对解决我国绝对贫困问题起到了至关重要的作用，但由于相对贫困问题具有复杂性和多样性的特点，继续以县域为扶贫对象会导致扶贫效率降低，扶贫资源浪费;以贫困村为重点对象的扶贫开发阶段，国家针对相对贫困问题的特点，将扶贫重心转向贫困村，共计纳入14.8万个贫困村，进一步提高了扶贫效率和资源利用率;精准扶贫开发阶段，国家继续调整扶贫对象，优化扶贫工作机制，扶贫政策精准至人，开始因人施策的救助措施，通过解决贫困群众的致贫原因根治贫困问题，是当前解决相对贫困问题的最佳方案。随着时代发展，我国扶贫政策的工作理念逐步精准化与科学化。

结 语

改革开放40年来，我国扶贫模式一脉相称、不断发展，始终保持与时俱进。改革开放初期我国物质资源匮乏，政府及时出台救济政策，保证贫困地区人民群众基本生活所需;1986年随着综合国力的提升，我国开始实施大规模扶贫;1994年开始运用科技手段进一步巩固温饱目标;步入新世纪，政府顺应时代发展要求，提出通过产业带动贫困地区发展，为达到小康水平奠定基础;2013年，精准扶贫政策实施，为我国实现2020年全面建成小康社会的目标打下坚实基础。从最初解决温饱问题到促进产业发展和个人发展，再到现阶段从根本上解决贫困问题的精准扶贫，中国扶贫事业共经历五个阶段且成绩斐然。当前我国“两不愁、三保障”基本实现，医疗制度体系不断完善，建档立卡户大病、慢性病救助基本实现全覆盖，教育帮扶有效阻隔贫困代际传承，金融、产业就业帮扶到位，政策兜底全面落实。同时，我国专项扶贫资金保障充足，政府管理体制机制紧随实情需要，社会力量逐步参与，总体上我国扶贫进程平稳有序且呈加快趋势。同时，贫困问题仍然是当今世界社会发展的难题，中国扶贫事业的成功为世界扶贫工作提供了宝贵经验，中国企业跨国发展与对外减贫合作成为我国发展的新契机[10]。此外，我国自2001年已结束绝对贫困帮扶工作，当前扶贫政策的核心是解决相对贫困问题，这是一项长期的历史任务，在实现共同富裕之前，相对贫困的存在是社會客观现象，需要国家与社会的共同努力。预计2020年后，我国相对贫困人口的特征必然更加复杂，精神贫困问题尤其突出，我国应不断发挥社会主义制度的优势，广泛动员社会力量，在社会上形成积极参与扶贫工作的风气[11]，同时，我国扶贫政策应继续秉承改革开放以来与时俱进的理念，在符合我国实情的前提下，政府应结合贫困具体特征，不断调整扶贫政策，最终实现共同富裕。

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