中国社会保险行政管理体制的历史变迁及改革方向

周璐璐

摘 要：社会保险直接关系到人民群众的根本利益，社会保险行政管理体制的改革应该基于我国具体国情，更好为人民群众服务。本文首先论述了我国社会保险行政管理体制历史变迁，在此基础上分析了我国目前社会保险行政管理体制存在的主要问题以及社会保险行政管理体制改革方向。

关键词：社会保险；行政管理；历史变迁；改革

社会保险行政管理体制的运行高效与否直接影响到社会保险制度的建立和完善，影响国家社会保障制度的发展[1]。因此，基于历史发展角度，对我国社会保险行政管理体制的演变进行分析，对于认识我国社会保险行政管理体制的发展进程具有重要意义，同时基于过去发展经验，有助于在我国当前国情下制定更加科学合理的社会保险行政管理体制。

1 我国社会保险行政管理体制历史变迁

1.1 内务部、卫生部和劳动部三部主管格局（1949-1954年）

在1949年10月召开的中央人民政府委员会第三次会议上，确定了由内务部、卫生部以及劳动部共同管理社会保险工作。其中内务部干部司主要负责行政人员的社会保险事务，卫生部主要负责公费医疗保险事物，劳动部主要负责企业社会保险事物。基于当时我国的具体国情，我国的社会保险覆盖面以及保障程度相对较低，但是在社会保险行政管理中所执行的执行权与监督权相分离的管理模式是值得肯定的，这也是当时我国社会保险区别于社会救济和社会福利行政管理体制的重要特征。这对于我国当时社会局势的稳定、政权的巩固以及生产的恢复起到的积极的促进作用。

1.2 总工会、内务部和卫生部三部主管格局（1954-1968年）

在1954年9年召开的第一届全国人大一次会议上制定了《中华人民共和国宪法》，其中规定由国家举办社会保险，这对于我国社会保险事业的发展具有里程碑意义。随后，我国1954-1959年全国范围内行政机构的精简对于该时期的社会保险行政管理机构改革起到了促进作用。1959年7月国家机关工作人员的社会保险业务开始由新成立的政府机关人事管理局负责，内务部的社会保障职能得到加强。同时由劳动部负责的企业劳动保险业务划归全国总工会负责，这标志着上一阶段劳动保险经办管理模式由执行权与监督权分离开展转变为执行权和监督权不分。这种有效推动了当时我国农村医疗卫生事业的发展。

1.3 文革时期社会保险经办管理格局（1969-1976年）

在文革时期多个部门受到严重冲击，内务部被撤销，全国总工会以及地方工会组织液被迫停止运行，这对于由总工会和内务部所负责的社会保险事业产生了重大影响。国家机关工作人员的社会保险事务转由国家政工小组办公室负责，企业社会保险行政管理基于1969年出台的《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见》，其社会保险筹资机制转为企业自行支付。相对来说，卫生部门受到文革冲击较小，因此在文革期间我国农村合作医疗机制得到了快速发展。

1.4 恢复重建时期社会保险经办管理格局（1977-1988年）

文革结束之后，社会保险经办机构逐渐恢复。1978年我国成立了民政部，其政府机关人事局负责国家机关工作人员的社会保险事务。1980年颁布了《关于整顿与加强劳动保险工作的通知》，其中明确表示：“企业行政与基层工会负责基层单位的劳动保险工作，政府劳动部门和各级总工会对基层劳动保险工作进行指导。”1982年我国成立了劳动人事部，对当时的社会保险事务进行综合管理。整体来说，这一时期的社会保险行政管理格局发生了一定变化，对于社会保险经办机构建设是一次有意义的探索。

1.5 四部门主管的多龙治水管理格局（1988-1993年）

上世纪八十年代中期之后，我国社会保险行政管理体制逐渐向分散化发展。1988年4月，在全国人大七届一次会议上撤销了劳动人事部，分别成立了劳动部和人事部，由劳动部负责企业职工的社会保险事务，由人事部负责国家机关事业单位的社会保险事务。1990年7月我国农村社会保险事务划归民政部主管。同时由卫生部负责国家机关事业单位的社会保险事务。因此，这一阶段我国的社会保险行政管理体制表现为明显的“多龙治水”管理格局。

1.6 统一社会保障行政管理体制格局（1993年-至今）

1993年11月出台的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》表示将社会保障行政管理与社会保险基金经营进行分离管理。1998年3月出台的《关于国务院机构改革的决定》新组建了劳动和社会保障部，对全国劳动和社会保障工作进行整体负责，意味着我国首次确立了社会保险行政管理机构统一管理框架。2008年3月我国国务院撤销了人事部以及勞动和社会保障部，建立了人力资源和社会保障部，管理由原来人事部以及劳动和社会保障部所负责的社会保险事务，逐渐形成了统一社会保障行政管理体制格局。

2 我国目前社会保险行政管理体制存在的主要问题

2.1 机构分散，权责关系不清

目前我国社会保险业务管理机构包括劳动保障部门、卫生部门以及民政部分等多个部门，地方社会保险业务经办机构与中央部委管理结构没有保持一致。其原因主要包括三是方面：一是行政体制更迭的迟滞性；二是不同部门之间的利益分割矛盾；三是其他历史遗留问题。这种社会保险行政管理机构设置分散，导致不同部门之前的行政管理体制存在较大差异，同时社会保险业务的不同部门交叉管理在很大程度上加大了经办部门的工作难度，进而导致在实际工作开展过程中出现效率低下以及权责关系不清等问题[2]。

2.2 管办不分，监管力度不够

上世纪五十年代中期开始我国社会保险行政管理体制开始实施管办不分家模式。这种管理模式最大的问题在于监督乏力，导致在社会保险行政管理过程中出现社会保险基金被非法挪用、违规投资以及各管理部门责任相互推诿等问题。只有将社会保险宏观管理把握政策制定方向以及保险基金监管运营与社会保险具体业务管理社会保险的收缴、登记和发放等具体操作两个层面明确区分，才可以有效保障社会保险经办机构的顺利运营。

2.3 力量薄弱，难以满足需求

相关统计数据显示，目前我国社会保险经办机构在编人员平均每人经办的社会保险业务数量为56692308人次。巨大的业务量导致社会保险经办机构工作人员难以有效保障服务质量与服务效率。当前我国社会保险体系中养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险以及生育保险的社会覆盖率均在10%，扩大各保险的社会覆盖率是我国今后经济体制改革与推动社会进步的主要任务。在这种情况下，如果社会保险经办机构力量不能得到有效加强，将难以满足我国未来社会保险事业发展的需求。

2.4 模式落后，信息化建设重复

现阶段我国社会保险主要采用单险种经办机构行政体制，这种单一的管理模式虽然可以集中力量提高专业化服务水平，但是因为社会保险五大险种的任何一种险种均存在办理登记、缴费基数核定、基础信息录入与维护等业务，所以在一定程度会出现信息采集重复以及业务办理重复等现象，一方面降低了社会保险经办机构的工作效率，另一方面加大了业务管理难度。同时对于多头经办和交叉业务，社会保险基金也表现为分散化趋势，导致基金运营难以形成规模效应，不利于我国社会保险事业的高效稳定发展。

3 我国社会保险行政管理体制改革方向思考

3.1 中国社会保险行政管理体制实行监管分离

监管分离是目前我国现代行政体制改革的主要原则。在我国社会保险行政管理领域也只有实现监管分离，才可以更好的促进社会保险制度的健康稳定运行。作为我国社会保障体系的核心内容，社会保险可以分为养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险五大类，每一类保险均直接影响人们的基本生活保障和切身利益。这就要求在每项保险金的缴纳以及给付过程中要不出任何纰漏，保障保险金的保值、增值。目前保险金的保值增值是评价社会保险行政管理制度运行好坏的重要标准，是社会保险行政管理制度能够可持续发展的基本保障。在社会保险领域，如果无法实现监管分离，一切提高行政管理效率的方法都是空中楼阁。

3.2 中国社会保险行政管理体制从分立逐渐走向统一

我国社会保险具有社会性、互济性以及强制性，其社会的社会性质和社会保障功能决定了其必须由非营利的社会公共部门进行承担，也决定了其应该采用集中式管理模式，也就是在全国成立自上而下、系统统一的社会保险行政管理机构，负责对社会保险基金的统一收缴和管理。目前，我国社会保险行政管理体制由分散管理转为集中管理已经成为改革的主流声音。学者们普遍认为正是由于我国社会保险分散的行政管理体制，才导致在社会保险行政管理过程中出现政出多门、权责不清以及效率低下等问题[3]。

但是目前我国要想真正实现统一的行政管理体制，基于目前的社会保险行政管理体制现状来说还存在很多困难。从现实原来进行分析，社会保险采取统一的行政管理体制必然会导致不同部门之间存在利益分割矛盾；从历史原因进行分析，我国社会保险经办机构六十多年的发展历程表明，社会保险行政管理体制无法实现统一除了部门之间的利益分配问题之外还存在历史遗留问题，我国社会保险长期以来实施分散的行政管理体制已经趋于固化，这也为社会保险行政管理体制的统一形成了很大障碍。

4 结束语

基于以上分析，不管是从现实因素考虑，还是基于历史传统因素考虑，想短时间内一蹴而就实现我国社会保险行政管理体制的统一是非常不现实的，但是社会保险行政管理体制的统一将是我国社会保险行政管理领域改革的主要方向，是历史发展的必然趋势。

参考文献：

[1] 匡亚林. 新时代聚焦新发展：我国社会保障体系建设研究[J]. 行政管理改革， 2018， 105（5）：39-44.

[2] 徐延君. 城乡居民医保统一管理 的格局基本形成[J]. 中国医疗保险， 2018， 32（2）：13-15.

[3] 朱為群， 李菁菁. 税务部门统一征收社会保险费拘效率和公平探讨[J]. 税务研究， 2017， 12（12）：10-14.