关于烟草制品零售点合理布局规划的一点思考

符合合理布局的要求，是准予烟草专卖零售许可的法定条件之一。《烟草专卖法实施条例》明确规定，取得烟草专卖零售许可证必须符合烟草制品零售点合理布局的要求。我们现行的合理布局规划究竟合理不合理？怎样布局才算合理？在这里，我想谈一下我个人的一点想法。

一、我们现行的卷烟零售点合理布局规划是否合理？

我认为，制定合理布局规划的初衷是好的，但是从总体上来看，实际运行效果并不尽如人意。目前我们合理布局规划的制定主要是采用两种基本模式，距离模式和总量控制模式，下面我分别对这两种模式进行分析。

（一）距离模式

距离模式主要是指以各零售点的间距作为主要布局标准。新办证户在符合相关法定办证条件的情况下还要符合相应的距离标准才能取得许可证。这种模式既能有效地满足消费者方便消费的需求，又能避免零售户过于密集造成恶性竞争。

但是这种模式也存在不足之处。

1、实际效果差，难以达到合理布局。卷烟零售点的规模不同，产生的服务效应不同，一个规模很大的卷烟零售点就可能满足某个区域的需要，而两三个小规模的卷烟零售点也无法满足需要。可见，卷烟零售点数量多少与实际需求满足程度之间不是绝对的比例关系，通过距离限制达到合理布局的目的是不科学的，有简单粗放的嫌疑。

2、有违背《行政许可法》法律精神的嫌疑。《行政许可法》的立法宗旨就是“为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展”。采用距离模式，在一定程度上对潜在卷烟经营者的积极主动性造成了一定障碍，与上述原则是有出入的。另一方面，《行政许可法》规定除了法律、行政法规和特殊条件下的国务院决定、地方性法规、规章以外，其他规范性文件一律不得设立行政许可，显然，《行政许可法》對行政许可审批时随意增加条件是持坚决否定态度的。合理布局规划中增加了距离方面的限制条件，合法性值得商榷。

（二）总量控制模式

总量控制模式，即根据不同的区域划分设立零售点数量的上限，在这个限度内只要符合法定条件就可以申办新证，若这个区域零售点数量达到上限要求就不能再增设新证，只能等待“退一补一”的机会。很明显，总量控制模式需要考虑人口密度等因素，人口密度与卷烟需求量密切相关，进而影响到对卷烟零售点数量和规模的需求，在实践中我们常常通过构建数学模型的方法来表示人口密度与卷烟零售点数量之间的关系。因此，这种方法比起简单的距离限制要科学，更符合合理布局的要求。

然而，总量控制模式也有问题。

1、可操作性差。作为基层烟草专卖行政主管部门获取上述数学模型的有关数据的难度大、周期长，容易造成合理布局规划难产。再者在人口流动频繁的今天，获取相对准确的人口相关数据也是一件很难做到的事情。

2、过于机械，缺乏灵活性。合理布局规划要求的是社会资源与需求之间达到平衡，受到多种因素影响，特别是人文因素，仅仅依靠建立数学模型达到就想目的多少有些“纸上谈兵”。比如，人口密度相同，但人口结构不同的两个地区，对卷烟的需求显然是不同的；青壮年人口比重大的地区就要比老人和幼儿聚集的地区对卷烟的需求要多。再比如，人口密度相同，但经济发展水平不同的两个地区，卷烟消费能力也不相同。诸如此类的因素还有很多，因此简单的数学模型难以适应影响合理布局因素的复杂性，而建立能够考虑所有因素的数学模型是不现实的。

3、无法完全达到合理布局的初衷。单纯从人口密度来确定卷烟零售点数量和规模，在人口稀少的区域会导致零售点数量少、规模小，给消费者购烟带来不便。

四、怎样布局才算合理？

我认为在烟草专卖零售许可证审批的过程中不应设置特定的布局条件，而应该主要依靠市场本身的调解功能达到合理布局的目的。

市场调节法有什么优点呢？类似于迪士尼乐园的道路设计。我们不否认卷烟零售点有一定的社会公益性，但归根结底它是一个经济体，在市场经济体制下就应当遵循市场规律，让市场去确定卷烟零售点的布局。市场规律本质就是反映供求关系与商品价格之间相互制约的关系的，但在卷烟零售价格相对固定的情况下，供求关系与卷烟零售点数量之间其实也存在相互制约关系。因此，在理想状态下通过市场规律的作用，卷烟零售点实际数量和规模与卷烟需求量会达到相对平衡。

然而，市场不是万能的，卷烟零售点对利益最大化的追求可能会引起恶性竞争，导致市场调节失灵。完全通过市场调节的卷烟零售市场可能出现垄断、低价倾销等不正当竞争行为，侵害消费者利益。更有甚者，还可能出现为了降低经营成本经营假冒卷烟等违法行为，损害消费者健康。

通过上述分析，市场调节法从理论上市实现合理布局最科学的方法。但是，运用市场调节法就必须去面对和消除它的弊病，否则，最好的方法可能会带来最坏的结果。如何消除这个弊病？有效的手段就是政府干预。市场调节并不意味着政府放任不管，必要的、适度的政府干预手段是不可缺少的。宏观层面，政府应制定行之有效的宏观调控政策，引导卷烟零售市场健康发展；微观层面，相关部门在各自职责范围内依法履行监管责任，严防零售户经营中不正当竞争行为扰乱正常的市场秩序。

只有建立市场调节为主、政府干预为辅的机制，最优化地利用市场手段，才能形成最合理的卷烟零售点布局。

作者简介：

郑鑫，性别：男，出生年月：1984年5月，籍贯：山西省河曲县，职称和学历：硕士研究生学历，研究方向或专业：企业管理.