行政事业单位政府采购及招投标中存在问题及应对措施

2013年1月1日，《中华人民共和国政府采购法》正式实施以来，我国政府采购制度改革稳步推进，在规范政府采购行为、创造公平竞争市场环境、实现国家经济社会政策目标等方面发挥了积极作用。特别是2015年1月30日，李克强总理签署第658号国务院令，公布《中华人民共和国政府采购法实施条例》自2015年3月1日起实施，标志着我国加快建立全面规范、公开透明的政府采购制度迈出了更加坚实的一步。但是，在政府采购法及其条例的实施过程中，我们也看到仍然存在“天价采购”、质量不高、效率低下等问题，引起了社会关注和对政府采购制度的质疑。此次通过对部分行政事业单位政府采购及招投标现状进行调研和分析，探索行政事业单位在政府采购和招投标的实施过程中存在的问题及应对措施。

一、政府采购法制建设

近年来，政府采购制度围绕“推动政府采购管理从程序导向型向结果导向型的重大变革”的思路，不断向纵深推进，从“重程序、轻结果”的倾向，逐步发展到程序与目标结果不再偏废。2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《中华人民共和国政府采购法》，自2013年1月1日起实施;2014年12月31日國务院第75次常务会议通过《中华人民共和国政府采购法实施条例》，自2015年3月1日起实施;2013年10月28日财政部部务会议审议通过《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号），自2014年2月1日起施行;2017年7月11日，财政部印发《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号），自2017年10月1日起施行;2017年12月26日，财政部印发《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号），自2018年3月1日起施行。随着政府采购制度的不断细化，对社会反映较多的突出问题，逐一提出相应解决办法，不断完善交易规则和监管措施，逐步形成了公平竞争、规范管理和结果导向的制度体系。

二、部分行政事业单位政府采购及招投标管理的现状

此次对4家行政事业单位的政府采购及招投标进行调研，2018年这4家单位共采购工程、货物及服务107项，采购金额6326.31万元，其中委托代理机构采用公开招标方式采购23项，采购金额5259.23万元;委托代理机构采用竞争性磋商、竞争性谈判方式采购13项，采购金额420.88万元;自行采购71项，采购金额646.20万元。从采购总体情况来看，各单位能够根据采购预算金额较为恰当的选择采购方式，对采购预算超过100万元的项目均能够采取公开招标方式进行采购，对采购预算20万元至100万元的项目基本都能够委托代理机构进行采购，对采购预算在20万元以下的项目各单位采取了不同形式进行采购，有效规避了部分廉政风险，较好的完成年度采购任务。

三、政府采购及招投标管理中值得注意的几个问题

一是中央和地方财政部门对政府采购目录和限额标准不断进行调整，政府采购限额标准逐年提高，中央预算单位2016年政府采购分散采购限额标准为货物和服务50万元，工程60万元，2017年增加至货物和服务100万元，工程120万元;天津市2017年政府采购分散采购限额标准为20万元，2019年增加至50万元。随着政府采购分散采购限额标准的不断提高，各单位工程、货物和服务采购的自主性越来越大，廉政风险随之不断增高。

二是随着经济形势变化，更多企业愿意参与行政事业单位的工程或服务项目，导致竞争激烈，有的企业为了增强竞争力采取不正当方式参与投标。如：有的供应商会采用低于成本价的方式进行投标，在使用竞争性谈判方式采购或采用低价中标的方式组织自行采购时，有很大可能会采购到这种低于成本价的产品。供应商是追求利益最大化的，过低的价格中标成交，虽然表面上节约了大笔资金，但有很大可能隐藏着履约风险、质量风险，会采购到“物非所值”“质次价低”的产品，或者人为缩短了采购项目生命周期。

三是有些单位的采购人员所学专业与采购没有任何关系，在工作中也未接触过相关工作，到采购岗位后不积极学习相关知识，对政策法规根本不了解，也不熟悉政府采购及招投标流程及其中的关键环节和风险点，导致在采购过程中对一些不符合政策法规的情况不能及时发现，或由于自身原因导致采购过程中出现违反政策法规的情况，一方面在采购过程中容易引起供应商质疑，延长采购周期，降低了采购效率，同时也容易给项目的后续执行带来问题。

四是需求部门的人员对采购工作不了解，在对供应商进行调研、编制需求文件等方面出现明显不符合政策法规的情况。如：有的采购需求中，将服务方案作为评审因素，分值权重较大，可能导致评委打分时无法量化打分，或忽略真正的采购需求，最终选择不到质量和服务更好的产品。有的单位愿意选择规模大、营业收入高的企业，或者有生产厂商授权的企业，在采购需求中将这些因素设置为资格要求，明显对投标人形成差别待遇或歧视待遇。还有的单位在调研时就向被调研公司承诺使用该公司产品，并在编制需求文件时在技术参数等方面为该公司产品“量身定做”，这些做法明显违背了政府采购公平、公正的初衷，也明显违反了政府采购法的相关的要求。

五是财政部对政府采购代理机构资格认定行政许可取消后，设立招标代理机构的门槛几乎为零，产生了大批新的招标代理机构，导致代理机构业务水平良莠不齐，有些代理机构对采购业务根本不熟悉，对采购需求中明显不合规的情形都无法做出判断和处理。如：有的代理机构对采购需求基本没有审核把关，对采购需求中存在的以不合理条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇、评分细则不对应等问题不能及时发现，或者即使发现问题也没有与采购人沟通，提出完善修改建议，导致引发供应商不断质疑。还有的代理机构不能严格按照相关法律法规规定来实施采购，或者画蛇添足增加不必要的环节和流程，或者偷工减料省略一些必备流程，导致程序错误，为采购人带来不必要的损失。

四、针对当前行政事业单位政府采购及招投标管理情况提出的对策和建议

（一）强化内控制度建设

一是综合运用不相容岗位相互分离、授权控制、流程控制、信息系统控制等内控方法，建立单位内部采购归口管理、重大采购事项内部会商、专家咨询和公众参与等内控机制，有效降低采购中的廉政风险。二是针对目录范围以外、限额标准以下的采购项目，要进一步明确不同采购金额适用的组织形式和采购方式，尽量避免采用最低价中标法，选择更为合理的综合评分法进行采购。三是细化采购流程和具体程序，制定采购工作细化流程图，针对采购中容易出现问题的关键环节和风险点要加强监督管理。四是加强采购项目的审批管理，需求部门、业务管理部门、采购主管部门、单位领导逐级审批，层层把关。五是加大信息公开力度，所有采购公告、更正公告、成交公告以及合同等，都要在相应媒体进行公开。六是严格代理机构的选择把关，充分进行市场调研，听取相关部门意见，综合评判选取责任心强、业务能力水平高的采购代理机构为本单位代理采购事项。

（二）提升相关人员专业水平

一是采取邀请相关管理部门人员和专家进行讲座，组织采购人员参加政府采购专业知识培训，开展业务交流研讨等方式，对采购人员进行专业培训，督促采购人员全面系统地掌握采购相关政策措施，提高采购人员自身业务素质。二是全面细化采购流程图，规范各类申请审批、文件确认、结果确认等表格模板，实现采购流程标准化、规范化。三是组织开展制度宣讲，面向单位全体职工宣讲政府采购相关政策法规以及本单位采购制度和相关工作要求，提升职工的采购法律意识和相关知识水平，帮助需求部门更好地开展采购工作。

（三）进一步落实采购人责任

一是充分进行调研。采购项目实施前，需求部门要向不同供应商进行调研咨询，充分了解行业现状和采购产品的各项性能指标及市场价格等情况。二是必要时组织专家论证。对于技术复杂的项目，可以组织召开专家论证会，多渠道邀请专家参与论证，听取专家意见和建议，细化技术要求，积极发挥专家的专业作用和把关作用。三是合理编制采购需求。评分因素是评审专家打分的主要参考，对确定成交供应商起到决定性作用，要充分考虑采购项目的特点和需求，按照主要因素、次要因素、一般因素对各项评分因素进行权重区分，设置较为合理的评分因素才能采购到满意的产品。 四是对禁止性条款认真审查，特别是对技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品，对投标人形成差别待遇或歧视待遇的条款严禁出现在招标文件中。五是将政府采购管理链条向后延伸，加强履约验收管理，严格按照采购合同规定的技术、服务、安全标准对供应商履约情况进行验收，并出具验收意见书。

（四）加强采购的事后监管

在采购管理制度中，明確采购主管部门以及纪检、审计等监督部门对采购工作的监督管理职责，建立常态化的监督检查工作机制，对采购预算、计划的编制和执行情况，采购申请、审批流程，采购方式、采购程序，变更采购方式和采购进口产品审批审核，专家组建和使用，受理供应商投诉和质疑，采购信息公开，采购合同的签订、履行和验收，采购资金的支付等方面进行严格监督管理。同时，采购主管部门，纪检、审计等监督部门要加强信息沟通和工作协调，共同形成监管合力，提升监管效果。

（五）开展采购绩效管理

建立政府采购及招投标绩效管理体系。一是完善绩效管理制度。出台绩效管理制度，从绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果应用各环节强化对政府采购和招投标的绩效管理。二是完善绩效指标体系，加快绩效指标研究设计，形成包括各类支出，符合目标内容，突出绩效特色，细化、量化的绩效指标体系。三是完善绩效评价体系。明确绩效评价主体，强化绩效评价主体职责，完善评价方式方法，建立自我评价与外部评价相结合、定量评价与定性评价相结合的多种绩效评价方式。四是充分运用绩效评价结果。将绩效评价结果作为年度预算调整、专项资金分配和以后年度预算安排的重要依据，对绩效评价结果好的优先考虑或重点支持，对绩效评价结果差的降低或取消资金支持，优化资源配置，促进政府采购及招投标工作水平不断提升。

参考文献：

[1]《政府采购法在采购实践中的问题探讨与思考》作者：四川荣县政府采购中心  毕常彬

[2]《将绩效评价贯穿采购全过程》作者：江苏省淮安市淮安区财政局  赵长宝

[3]《落实采购人主体责任的关键——牵住一条主线，把控两个核心》作者：江苏省徐州市公共资源交易中心  赵磊

[4]《新时代政府采购信用体系的构建及发展》作者：中国人民大学国家发展与战略研究院公共资源交易研究中心  王丛虎、王晓鹏

作者简介：

张勇，天津财经大学在职研究生在读，会计学专业。